Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/11517
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 april 2013 in de zaak tussen
[eiser], te [plaats],
(gemachtigde: mr. L.C.J. Dekkers),
en
het college van burgemeester en wethouders van Rijnwoude, verweerder
(gemachtigde: R.M. Klerks).
Procesverloop
1.1 Op 14 december 2012 heeft eiser beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 2 november 2012.
1.2 Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.3 De zaak is op 22 maart 2013 ter zitting behandeld. Eiser is in persoon verschenen, vergezeld door [A], en bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde voornoemd.
1.4 Derde-belanghebbende [B] heeft niet gereageerd op de uitnodiging van de rechtbank om als partij aan de beroepsprocedure deel te nemen.
Overwegingen
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
2.1 Eiser heeft een woning en een aannemingsbedrijf aan de [a-straat 1] te [plaats]. Direct achter het terrein van eiser, aan de [a-straat 2], ligt het terrein waarop [B] een drainagebedrijf exploiteert. Op het terrein van [B] bevindt zich een loods. De loods is gelegen op een bouwvlak met de planologische bestemming ‘bedrijfsdoeleinden - agrarisch loonbedrijf’. De rest van het terrein heeft als bestemming ‘agrarische doeleinden - grondgebonden veehouderij’.
2.2 [B] gebruikt het terrein onder andere voor de opslag van polystyreenkorrels. Sinds 2007 heeft hij deze korrels opgeslagen in een bouwwerk van steigerpijpen en worteldoek. In december 2011 is een deel van dit bouwwerk na een storm omgewaaid en door de brandweer gedeeltelijk ontmanteld. Verweerder duidt dit bouwwerk aan als ‘terrein- of perceelafscheiding’.
2.3 In september 2009 heeft eiser verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de constructie en de opslag van polystyreenkorrels. In juli 2010 heeft eiser een tweede (gelijkluidend) handhavingsverzoek ingediend, en in december 2011 een derde handhavingsverzoek. Op 16 april 2012 is dit laatste verzoek om handhaving – onder ingebrekstelling van verweerder – namens eiser herhaald.
2.4 Na afwijzing van dit laatste verzoek bij primair besluit van 1 mei 2012, heeft verweerder bij besluit van 2 november 2012 het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Het bezwaar van eiser is voor zover het zich richtte tegen de weigering handhavend op te treden tegen de hiervoor omschreven constructie gegrond verklaard, en ongegrond verklaard voor zover het bezwaar zich richtte tegen de weigering handhavend op te treden tegen de opslag van de polystyreenkorrels.
2.5 Bij besluit van diezelfde datum – 2 november 2012 – heeft verweerder aan [B] een last onder dwangsom opgelegd, die inhoudt dat [B] vóór 1 december 2012 het bouwwerk (‘terrein- of perceelafscheiding’) ofwel verlaagt naar een hoogte van maximaal 2 meter, ofwel geheel verwijderd en verwijderd houdt (last onder dwangsom #1). In de last is overwogen dat het bouwwerk een overtreding is van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). In de last is bepaald dat indien [B] geen gevolg geeft aan de last, hij een eenmalige dwangsom van € 2.500,-- verbeurt.
2.6 Op 26 november 2012 heeft een toezichthouder van verweerder een controle uitgevoerd op het terrein van [B]. In het inspectierapport van die datum is gerelateerd dat ‘[B] de erfafscheiding heeft verwijderd’ en dat ‘de zakken met polystyreenkorrels nu [liggen] opgeslagen op een oplegger met huifconstructie.’ Na een melding van eiser aan verweerder dat het bouwwerk niet geheel was verwijderd, heeft op 5 december 2012 een nieuwe inspectie plaatsgevonden. In het rapport van die inspectie is vermeld dat de gehele erfafscheiding is verwijderd. Sinds begin 2013 zijn op het dak van de loods (gebundelde) rollen drainagemateriaal opgeslagen.
2.7 Aangezien pas na ommekomst van de begunstigingstermijn (volledig) aan de last onder dwangsom #1 is voldaan is de in de last opgenomen dwangsom van rechtswege verbeurd. Bij besluit van 7 januari 2013 heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van eiser d.d. 12 december 2012 om de verbeurde dwangsom in te vorderen (het invorderingsbesluit).
2.8 Bij besluit van 16 januari 2013 heeft verweerder aan [B] een last onder dwangsom opgelegd, die inhoudt dat [B] vóór 1 maart 2013 de opslag van polystyreenkorrels op het onverharde gedeelte van zijn terrein, voor zover op dat terrein de bestemming ‘agrarische doeleinden - grondgebonden veehouderij’ rust, beëindigt en beëindigd houdt, en de voor de opslag gebruikte oplegger met huifconstructie verwijdert en verwijderd houdt (last onder dwangsom #2). De last is gegrond op de overweging dat de opslag strijdig is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. In de last is bepaald dat indien [B] geen gevolg geeft aan de last, een eenmalige dwangsom van € 5.600,-- wordt verbeurd.
2.9 Op 21 januari 2013 heeft [B] bij verweerder een aanvraag ingediend voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een opslagruimte op het terrein van [B].
2.10 Bij besluit van 20 februari 2013 heeft verweerder de besloten de termijn waarbinnen [B] aan de last onder dwangsom #2 dient te voldoen te wijzigen en deze te verlengen tot zes weken na het onherroepelijk worden van de beslissing op de hiervoor genoemde aanvraag van [B] (het verlengingsbesluit).
3.1 Het beroep van eiser richt zich – op de voet van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) – tegen de beslissing op het verzoek om een beschikking omtrent invordering. Het beroep richt zich voorts – na instemming van verweerder met een verzoek van eiser als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb – tegen de last onder dwangsom #2 alsmede – krachtens artikel 6:19, eerste lid, van de Awb – tegen het verlengingsbesluit.
3.2 Eiser heeft ter zitting de gronden van beroep laten vallen voor zover die zagen op het besluit van 2 november 2012 tot gedeeltelijke gegrond en ongegrond verklaring van het bezwaar. Die beroepsgronden blijven dan ook onbesproken.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4.1 Voor zover het beroep gericht is tegen tegen de beslissing op het verzoek om een beschikking omtrent invordering overweegt de rechtbank als volgt.
4.2 Ingevolge artikel 5:37, tweede lid, van de Awb kan een belanghebbende het bestuursorgaan om een beschikking omtrent de invordering van een dwangsom verzoeken. Blijkens de memorie van toelichting bij de Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht) is met deze bepaling beoogd de burger een effectief middel te geven om het bestuur zo nodig tot daadwerkelijk optreden te bewegen: ‘aan louter papieren sancties heeft de benadeelde immers niets’, aldus de wetgever. Dat betekent niet dat het bestuur nooit van effectuering van een sanctie kan afzien. Een daartoe strekkend besluit dient dan wel door de rechter te kunnen worden getoetst. Om die reden dient, volgens de wetgever, een derde die om handhaving heeft gevraagd ook bij geschillen omtrent de effectuering van herstelsancties toegang tot de rechter te hebben. De derde belanghebbende die om handhaving heeft verzocht, zal immers als regel ook belang hebben bij de beslissing omtrent de effectuering van de herstelsanctie, tenzij dit belang door wijziging van de feitelijke situatie is weggevallen (Kamerstukken II 2003-2004, 29 702, nr. 3, p. 103).
4.3 Volgens jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van de een last onder dwangsom. Onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2003-2004, 29 702, nr. 3, p. 115) heeft de AbRvS overwogen dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Het voldoen aan de last na de begunstigingstermijn is op zichzelf geen omstandigheid als gevolg waarvan van invordering kan worden afgezien (AbRvS 19 september 2012, LJN BX7685), net zomin als de omstandigheid dat gedeeltelijk aan de last is voldaan reden is om het invorderingsbedrag te matigen (AbRvS, 20 maart 2013, LJN BZ4924).
4.4 Vaststaat dat de in de last onder dwangsom #1 genoemde overtreding inmiddels ongedaan is gemaakt, zij het na ommekomst van de begunstigingstermijn, maar voordat het verzoek om een beschikking omtrent de invordering van de dwangsom werd gedaan. De vraag waar de rechtbank zich voor gesteld ziet, is of in deze situatie het belang van eiser bij een beschikking omtrent het invorderen van de verbeurde dwangsom, dan wel het procesbelang bij een beoordeling van die beschikking, is komen te vervallen. Nu het bouwwerk in kwestie is verwijderd, is immers het met de last onder dwangsom beoogde doel bereikt en de door de overtreding veroorzaakte hinder weggenomen.
4.5 Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat door het besluit van verweerder de verbeurde dwangsom niet in te vorderen, de prikkel die van de last dient uit te gaan teniet wordt gedaan. Dit raakt ook het belang van eiser: als verweerder niet effectief handhaaft, zal [B] in de toekomst – ten detrimente van eiser – de regels blijven negeren.
4.6 De rechtbank overweegt dat het belang van een adequate handhaving en het uitgangspunt dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd vooraleerst geldt in de rechtsverhouding tussen handhavend bestuursorgaan en overtreder. De hiervoor aangehaalde rechtspraak van de AbRvS ziet ook op die rechtsverhouding. De aanspraak op handhaving van de derde-belanghebbende die nadeel ondervindt van de overtreding is hiervan een afgeleide. In de rechtsverhouding tussen degene die verzoekt om handhaving en het bestuursorgaan geldt dat de verzoeker om handhaving een rechtsmiddel moet hebben om ongedaanmaking van de overtreding te waarborgen. Daartoe dient artikel 5:37, tweede lid, van de Awb. Het daarmee beoogde doel, beëindigen van de overtreding, is in dit geval al bereikt. De overtreding is ongedaan gemaakt en in die zin is de last onder dwangsom uitgewerkt, aangezien de dwangsom is vastgesteld op een bedrag ineens, niet per overtreding of tijdseenheid.
4.7 Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het beroep van eiser, voor zover gericht tegen het invorderingsbesluit, vanwege het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk is
4.8 Dat procesbelang kan herleven indien [B] het in de last omschreven bouwwerk opnieuw zou oprichten. In de – nog steeds geldige – last onder dwangsom #1 is immers opgenomen dat [B] het bouwwerk verwijderd moet houden. Doet hij dat niet, dan heeft eiser er belang bij dat verweerder de herstelsanctie effectueert en de verbeurde dwangsom invordert.
4.9 Voor zover het beroep zich richt tegen de last onder dwangsom #2 en het verlengingsbesluit overweegt de rechtbank als volgt.
4.10 Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder het handhavingsverzoek van eiser te beperkt heeft uitgelegd en dat de last onder dwangsom #2 ten onrechte is beperkt tot de illegale opslag van die korrels op het onverharde gedeelte van het terrein van [B]. Eiser heeft aangevoerd – onder verwijzing naar de namens hem gegeven toelichting tijdens de hoorzitting in bezwaar – dat hij verweerder heeft verzocht handhavend op te treden tegen àlle illegale opslag op het terrein van [B], waaronder ook de rollen drainagemateriaal op het dak van de loods.
4.11 Eiser heeft voorts aangevoerd dat de termijn gesteld in het verlengingsbesluit te lang is. De uitkomst en duur van de besluitvorming en de eventuele beroepsprocedure maakt de duur van de begunstigingstermijn onbepaald, hetgeen in strijd is met het uitgangspunt dat een begunstigingstermijn niet langer mag zijn dan nodig om de overtreding te beëindigen. Het verlengingsbesluit is volgens eiser ook strijdig met het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
4.12 Verweerder heeft ter zitting erkend dat het verzoek tot handhavig te formeel is geïnterpreteerd, en tezeer geconcentreerd op de opslag van de polystyreenkorrels en het bouwwerk dat als opslag ervoor werd gebruikt.
4.13 Ten aanzien van de (gewijzigde) begunstigingstermijn van de last onder dwangsom #2 heeft verweerder de rechtbank verzocht – mocht het beroep gegrond worden verklaard – een nieuwe begunstigingstermijn te bepalen.
4.14 De rechtbank is van oordeel dat eiser terecht heeft aangevoerd dat de inhoud van de last onder dwangsom #2 te beperkt is. Zoals verweerder heeft erkend beperkt de onrechtmatige opslag van materialen op het terrein van [B] zich niet tot polystyreenkorrels op het gedeelte dat bestemd is als ‘agrarische doeleinden - grondgebonden veehouderij’. Zo is ter zitting naar voren gekomen dat ook de opslag van de rollen drainagemateriaal op het dak van de loods van [B] naar strijdig met het bepaalde in artikel 7.3.2, onder d, van de Bouwverordening Rijnwoude is. In het licht van het verzoek van eiser om handhaving – tijdens de hoorzitting is namens eiser gesteld dat ‘de opslag een hoop rotzooi’ betreft – en gelet op de beginselplicht tot handhaving die op verweerder rust, heeft verweerder de last onder dwangsom niet kunnen beperken tot de in de last omschreven overtreding.
4.15 Verder acht de rechtbank de termijn genoemd in het verlengingsbesluit onredelijk lang. De begunstigingstermijn dient door het bestuursorgaan zo kort mogelijk te worden gesteld, en mag volgens vaste rechtspraak niet wezenlijk langer worden gesteld dan noodzakelijk om de overtreding te kunnen opheffen. In ieder geval bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat de begunstigingstermijn moet worden gekoppeld aan de termijn die nodig is om de overtreding die aan de dwangsombeschikking ten grondslag ligt te legaliseren (AbRvS, 30 juli 2008, LJN BD8903).
4.16 De rechtbank acht het beroep van eiser in zoverre dan ook gegrond.
5.1 De rechtbank ziet – mede gelet op de daartoe strekkende verzoeken van partijen – aanleiding om wat betreft de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom #2 met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb – zoals dat luidde vóór 1 januari 2013 – zelf in de zaak te voorzien. Hiertoe vernietigt de rechtbank het besluit van 20 februari 2013 en de last onder dwangsom #2 voor wat betreft de (oorspronkelijke) begunstigingstermijn. In de plaats daarvan bepaalt de rechtbank dat de nieuwe begunstigingstermijn van de last onder dwangsom #2 eindigt op 8 mei 2013.
5.2 De rechtbank laat de last onder dwangsom #2 in stand voor zover het betreft de daarin omschreven herstelmaatregelen die [B] dient te nemen ten aanzien van de opslag van de polystyreenkorrels. Daarnaast ziet de rechtbank aanleiding om verweerder – in aanvulling op de last onder dwangsom #2 – op te dragen de volgende handelingen te verrichten.
5.2.1 Verweerder dient [B] vóór 17 april 2013 een vooraanschrijving te doen strekkende tot het verwijderen en verwijderd houden van de in strijd met artikel 7.3.2, onder d, van de Bouwverordening Rijnwoude opgeslagen rollen drainagemateriaal op het dak van de loods op zijn terrein. Verweerder dient daarbij het voornemen kenbaar te maken een last onder dwangsom met dezelfde inhoud op te leggen, indien [B] niet vóór 7 mei 2013 aan het in de vooraanschrijving vervatte verzoek gevolg heeft gegeven.
5.2.2 Verweerder dient [B] – op de voet van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb – in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze op het voornemen naar voren te brengen. Verweerder dient de termijn waarbinnen [B] zijn zienswijze kenbaar kan maken te stellen op ten hoogste twee weken na verzending van de vooraanschrijving.
5.2.3 Indien [B] geen zienswijze naar voren heeft gebracht, dan wel indien de zienswijze geen bijzondere omstandigheden omvat op grond waarvan van handhaving moet worden afgezien, en de opslag van de rollen drainagemateriaal op het dak van de loods op zijn terrein voortduurt, dient verweerder op 8 mei 2013 [B] de onder 5.2.1 beschreven voorgenomen last onder dwangsom op te leggen. De begunstigingstermijn van die last onder dwangsom dient ten hoogste één week te beslaan. De dwangsom van de last bedraagt ten minste € 2.500,-- voor elke week dat de overtreding voortduurt.
5.2.4 Ondertussen dient verweerder te onderzoeken of het gebruik door [B] van zijn terrein, en met name de opslag van materiaal op het terrein, voor het overige in strijd is met de vigerende regelgeving. Dat onderzoek dient vóór 17 april 2013 afgerond te zijn. Indien uit het onderzoek of anderszins blijkt van strijdig gebruik dan dient verweerder – overeenkomstig de daartoe strekkende beginselplicht – binnen vier weken tot handhaving over te gaan.
5.3 Gelet op de lange voorgeschiedenis van het onderhavige beroep acht de rechtbank het geraden om op grond van artikel 8:72, zevende lid, van de Awb verweerder een dwangsom van € 500,-- op te leggen voor elke week dat het niet voldoet aan de hiervoor onder 5.2.1 tot en met 5.2.4 geformuleerde opdracht, tot een maximum van € 5.000,--, te verbeuren aan eiser.
5.4 Ten slotte acht de rechtbank termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de kosten van het geding. Met toepassing van het Besluit proceskosten bepaalt de rechtbank het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) en kent de rechtbank in totaal 3 punten toe voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand bestaande uit het indienen van een beroepschrift en het als beroepschrift doorgestuurde bezwaarschrift, en voor het verschijnen ter zitting.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het invorderingsbesluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep ook voor het overige gegrond;
- vernietigt het verlengingsbesluit van 20 februari 2013
- bepaalt dat de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom #2 eindigt op 8 mei 2013, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op te handelen zoals omschreven in rechtsoverwegingen 5.2.1 tot en met 5.2.4, binnen de in die rechtsoverwegingen beschreven termijnen;
- bepaalt dat verweerder € 500,-- verbeurt aan eiser, voor elke week dat het niet aan voldoet aan de opdracht van de rechtbank, tot een maximum van € 5.000,--;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,-- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.416,-- te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, rechter, in aanwezigheid van W.Y. Leung, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 april 2013.
griffier rechter
De griffier is buiten staat de uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.