Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 13/3137
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juli 2014 in de zaak tussen
[eiseres] Inc.,gevestigd te [plaats], eiseres
(gemachtigden: mr. X. van Riessen en prof. mr. P. Nicolaï),
en
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: voorheen mr. B. Rademacher, thans mr. J.J.A. Huisman)
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2012 heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 128.000,-- wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav).
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 28 januari 2012 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 8 maart 2013 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Hiertegen heeft eiseres beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
De zaak is op 5 september 2013 door een enkelvoudige kamer ter zitting behandeld, gevoegd met de procedure onder nummer SGR AWB 13/3147.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B. Rademacher.
Na de zitting heeft verweerder bij brief van 12 september 2013 een stuk overgelegd, waarop eiseres bij brief van 24 september 2013 heeft gereageerd.
De rechtbank heeft het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
De zaak is op 23 mei 2014 behandeld door de meervoudige kamer, gevoegd met de zaak onder nummer SGR AWB 13/3147. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.J.A. Huisman.
Na de zitting zijn de gevoegde zaken weer gesplitst.
Overwegingen
1.1 [A] is de eigenares van het cruiseschip ‘[cruiseship]’ dat op 21 juni 2012 werd afgemeerd in het droogdok van de scheeps- en reparatiewerf ‘Scheldeport’, te Ritthem (bij Vlissingen). Tijdens een controle op 21 juni 2012 door de Arbeidsinspectie (thans: Inspectie SZW) zijn zestien Roemenen aan boord van de [cruiseship] aangetroffen die werkzaamheden verrichtten, zoals lassen, tapijt leggen en timmerwerkzaamheden. Deze personen waren via eiseres werkzaam voor [A].
1.2 Niet in geschil is dat de zestien Roemenen vreemdelingen zijn in de zin van de Vreemdelingenwet 2000 en dat eiseres niet in het bezit was van tewerkstellingsvergunningen voor deze vreemdelingen.
2.
Eiseres voert in beroep aan dat verweerder ten onrechte de opgelegde boete van € 128.000,-- heeft gehandhaafd. Daartoe heeft eiseres, samengevat, het volgende aangevoerd. Eiseres stelt primair dat er geen sprake is van een beboetbaar feit, aangezien de vergunningplicht onder de Wav ontbreekt. Hiertoe voert eiseres aan dat het besluit van de regering tot verlenging van de beperking op het vrij verkeer van personen voor Roemenen na 1 januari 2012 tot 1 januari 2014 geen rechtskracht toekomt wegens het achterwege laten van bekendmaking van dat besluit door middel van een Koninklijk Besluit of publicatie in de Staatscourant en dat de enkele mededeling van dat besluit aan de Tweede Kamer onvoldoende is. Eiseres stelt dat toepassing van een niet bekendgemaakt besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het voorgaande heeft volgens eiseres in ieder geval tot gevolg dat verwijtbaarheid ontbreekt .
Voorts stelt eiseres dat het verbod van artikel 2, eerste lid, van de Wav niet van toepassing is gelet op artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit uitvoering Wav, nu de vreemdelingen hoofdverblijf buiten Nederland hebben, geen arbeidsovereenkomst met een in Nederland gevestigde werkgever hebben en zij uitsluitend arbeid hebben verricht op een buiten Nederland geregistreerd vervoermiddel in het internationaal verkeer.
Voorts is er geen sprake van verwijtbaarheid, zodat er aanleiding is tot het afzien (matiging) van het opleggen van de boete. Daartoe voert eiseres aan dat de werkgever niet op de hoogte is van de relevante Nederlandse regelgeving en de Roemenen na de controle direct van boord zijn gehaald. Verder is niet voldaan aan het beginsel van het actief verschaffen door verweerder van relevante informatie over de positie van Roemenen, zoals bepleit door de Nationale Ombudsman en heeft de IND in haar contacten met de scheepsagent (ISP) het vertrouwen opgewekt dat geen vergunning nodig was.
Verder stelt eiseres dat er geen wettig en overtuigend bewijs is geleverd dat door de Roemenen feitelijk werkzaamheden werden verricht. Aangezien de boete ziet op strafvervolging als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), dient de rechtbank ambtshalve te toetsen of de overtredingen hebben plaatsgevonden. Daartoe is het bestaan van een arbeidscontract ontoereikend. Voorts zijn slechts 8 van de 16 personen gehoord. Daarvan is aan 2 personen geen cautie verleend. Van de 6 verhoorde personen met cautie is niet vastgesteld dat daadwerkelijk arbeid werd verricht.
De verklaringen van de ondernemingen in kwestie (eiseres en [A]) zijn niet te herleiden tot de zestien individuen of hun werkzaamheden en de verklaring van de kapitein, de heer [B], ziet niet op de feitelijke werkzaamheden.
Ten slotte stelt eiseres dat zij niet kan worden aangemerkt als overtreder van de Wav. Er kan slechts sprake zijn van één enkele functionele overtreder. Dat is in dit geval [A] als eigenaar van het schip. Eiseres kan niet eveneens als overtreder worden aangemerkt. Zij heeft slechts de hoedanigheid van belangenbehartiger. Uit de arbeidsovereenkomsten blijkt dat eiseres slechts rechtshandelingen heeft verricht “in naam van [A]” , dus als “lasthebber” in de zin van artikel 7:414 e.v. van het Burgerlijk Wetboek (BW).
Ten slotte stelt eiseres dat zij niet kan worden aangemerkt als overtreder van de Wav. Er kan slechts sprake zijn van één enkele functionele overtreder. Dat is in dit geval [A] als eigenaar van het schip. Eiseres kan niet eveneens als overtreder worden aangemerkt. Zij heeft slechts de hoedanigheid van belangenbehartiger. Uit de arbeidsovereenkomsten blijkt dat eiseres slechts rechtshandelingen heeft verricht “in naam van [A]” , dus als “lasthebber” in de zin van artikel 7:414 e.v. van het Burgerlijk Wetboek (BW).
3.
Verweerder heeft bij het thans bestreden besluit het boetebesluit gehandhaafd.
4.1
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, onder 1°, van de Wav, wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wav, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, is het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie ingevolge bepalingen vastgesteld bij overeenkomst met andere mogendheden dan wel bij een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie, een tewerkstellingsvergunning niet mag worden verlangd.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als overtreding aangemerkt.
Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
Ingevolge artikel 19d, eerste lid, aanhef en onder b, is de hoogte van de boete die voor een overtreding kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld.
4.2
Volgens artikel 1 van Pro de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2012 (de beleidsregels) worden bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav (de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav op € 8.000,00 gesteld per persoon per beboetbaar feit.
4.3
Ingevolge artikel 45, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU), is het verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap vrij.
Ingevolge artikel 56, eerste alinea, van het VWEU zijn, in het kader van de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van diensten, de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap verboden ten aanzien van de onderdanen der Lid-staten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
Ingevolge artikel 57, eerste alinea, van het VWEU, worden als diensten in de zin van dit Verdrag beschouwd, de dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, voor zover de bepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van toepassing zijn.
Ingevolge de tweede alinea omvatten diensten met name werkzaamheden van industriële aard, commerciële aard, het ambacht en de vrije beroepen.
Ingevolge de laatste alinea, voor zover thans van belang, kan degene die de diensten verricht, daartoe zijn werkzaamheden tijdelijk uitoefenen in het land waar de dienst wordt verricht, onder dezelfde voorwaarden als die welke dat land aan zijn eigen onderdanen oplegt.
Ingevolge Bijlage VII “Lijst bedoeld in artikel 23 van Pro de Toetredingsakte: overgangsmaatregelen, Roemenië”, onderdeel 1, punt 1, is wat betreft het vrij verkeer van werknemers en het vrij verrichten van diensten dat gepaard gaat met tijdelijk verkeer van werknemers als bedoeld in artikel 1 van Pro Richtlijn 96/71/EG tussen, voor zover thans van belang, Roemenië en Nederland, artikel 45 van Pro het VWEU slechts volledig van toepassing onder voorbehoud van de overgangsregelingen van de punten 2 tot en met 14.
Ingevolge punt 2, voor zover thans van belang, zullen de huidige lidstaten, in afwijking van de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EEG) nr. 16 12/68 en tot het einde van het tweede jaar na de datum van toetreding van Roemenië, nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen toepassen om de toegang van Roemeense onderdanen tot hun arbeidsmarkten te regelen.
Nederland heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om ingevolge voormelde Bijlage VII het recht op het vrij verkeer van werknemers, zoals neergelegd in artikel 45 van Pro het VWEU, tijdelijk te beperken en heeft door voortzetting van de overgangsperiode de vergunningplicht ingevolge de Wav tot 1 januari 2014 verlengd.
4.4
Volgens artikel 1, eerste lid, van richtlijn 96/71 EG (de richtlijn) is de richtlijn van toepassing op in een Lid-Staat gevestigde ondernemingen die in het kader van transnationale dienstverrichtingen, overeenkomstig lid 3, werknemers ter beschikking stellen op het grondgebied van een andere Lid-Staat.
Volgens het derde lid is de richtlijn van toepassing voor zover de in lid 1 bedoelde ondernemingen een van de volgende transnationale maatregelen nemen:
a. een werknemer voor hun rekening en onder hun leiding op het grondgebied van een andere Lid-Staat ter beschikking stellen, in het kader van een overeenkomst tussen de onderneming van herkomst en de ontvanger van de dienst die in deze Lid-Staat werkzaam is, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat, of
b. een werknemer op het grondgebied van een andere Lid-Staat ter beschikking stellen van een vestiging of een tot hetzelfde concern behorende onderneming, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat, of
c. als uitzendbedrijf of als onderneming van herkomst, een werknemer ter beschikking stellen van een ontvangende onderneming die op het grondgebied van een andere Lid-Staat gevestigd is of er werkzaamheden uitvoert, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen het uitzendbureau of de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat.
De rechtbank overweegt als volgt.
5.1 Eiseres heeft zich primair op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een beboetbaar feit omdat ten tijde van de geconstateerde overtreding geen sprake meer was van vergunningplicht ingevolge de Wav, aangezien de hierboven onder 4.3 weergegeven beperking op het vrije verkeer van werknemers uit Roemenië volgens eiseres niet rechtsgeldig is verlengd. Eiseres heeft hieraan ten grondslag gelegd dat aan het besluit van de regering tot verlenging van de beperking op het vrij verkeer van Roemeense werknemers na 1 januari 2012 (tot 1 januari 2014) geen rechtskracht toekomt wegens het achterwege laten van bekendmaking van dat besluit door middel van een Koninklijk Besluit (KB) of publicatie in de Staatscourant en dat de enkele mededeling van dat besluit aan de Tweede Kamer onvoldoende is. Eiseres heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het besluit van de regering om een beroep te doen op artikel 5 van Pro de Toetredingsakte moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Immers, de regering is een bestuursorgaan, het besluit is in die zin op schrift gesteld dat het is vermeld in de kennisgeving aan de Commissie en waarschijnlijk ook nog in de notulen van de Ministerraad is opgenomen, hetgeen voldoende is om aan het schriftelijkheidsvereiste te voldoen, en de publiekrechtelijke grondslag is gelegen in de (rechtstreeks in de Nederlandse rechtsorde geldende) Toetredingsakte. Het rechtsgevolg is volgens eiseres hierin gelegen dat door het besluit van de regering de beperking op het vrije verkeer van Roemeense werknemers wordt verlengd. Zou de regering dit besluit immers niet hebben genomen, dan zou de beperking op het vrije verkeer van Roemeense werknemers met ingang van 1 januari 2012 zijn vervallen.
Eiseres stelt dat nu het besluit moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, dit besluit moet worden gepubliceerd om in werking te treden. Afhankelijk hoe men het besluit van de regering precies karakteriseert, dient deze publicatie te geschieden bij KB of in de Staatscourant. Vast staat dat dit niet is gebeurd. Nu het besluit van de regering niet is gepubliceerd, is dit volgens eiseres niet in werking getreden. Dat heeft naar de mening van eiseres als consequentie, dat de kennisgeving aan de Commissie is gebaseerd op een niet in werking getreden besluit, waarbij komt dat volgens eiseres de kennisgeving zelf ook niet in werking is getreden nu ook deze niet is gepubliceerd. Het voorgaande heeft naar de mening van eiseres tot gevolg dat geen sprake is van een (geldige) kennisgeving als bedoeld in artikel 5 van Pro de Toetredingsakte, waardoor dit artikel geen werking heeft. Dat heeft dan weer tot gevolg, dat er met ingang van 1 januari 2012 geen beperkingen meer golden in Nederland voor het vrije verkeer van Roemeense werknemers en dat er derhalve geen sprake meer was van een vergunningplicht voor Roemeense werknemers onder de Wav.
5.2
Verweerder heeft zich, kort gezegd, op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, nu het niet op schrift staat en bovendien niet op rechtsgevolg is gericht. Verweerder heeft dit laatste onderbouwd met de stelling dat rechtsgevolg ontbreekt omdat de verlenging van de vergunningplicht ingevolge de Wav van Roemeense werknemers geen nieuwe vergunningplicht met zich brengt; de Roemeense werknemers waren immers al vergunningplichtig onder de Wav. Bovendien is de verlenging bekendgemaakt met de brief aan de Tweede Kamer van 18 november 2011 en de brief van de vertegenwoordiger bij de EU aan de Europese Commissie van 22 december 2011 (Kamerstukken II 2011-2012, 29407, nr. 132, blz. 3).
5.3
De rechtbank stelt voorop dat, gelet op de bepalingen van het Toetredingsverdrag en de Toetredingsakte (Tractatenblad 2005, 196), Nederland bevoegd was om de op het moment van toetreding (per 1 januari 2007) bestaande maatregelen betreffende beperkingen op het vrije verkeer voor Roemeense werknemers voort te zetten tot 1 januari 2014, indien sprake is van een ernstige verstoring van de arbeidsmarkt of de dreiging daarvan. Nederland heeft van deze bevoegdheid gebruik gemaakt en dit bekendgemaakt aan de Tweede Kamer bij brief van 18 november 2011 en aan de Europese Commissie bij brief van de vertegenwoordiger bij de EU van 22 december 2011.
De rechtbank laat in het midden of het besluit van de regering om een beroep te doen op artikel 5 van Pro de Toetredingsakte dient te worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Zelfs als het besluit van de regering en/of de kennisgeving aan de Commissie zouden moeten worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, dan nog geldt dat dit naar het oordeel van de rechtbank niet tot de conclusie leidt dat aan artikel 5 van Pro de Toetredingsakte geen werking toekomt. Immers, blijkens artikel 5 van Pro de Toetredingsakte volstaat een kennisgeving aan de Commissie. In de Toetredingsakte worden geen nadere eisen gesteld aan de kennisgeving, zodat het feit dat het besluit van de regering en de kennisgeving aan de Commissie niet in de Staatscourant of elders gepubliceerd zijn – zo dit nationaalrechtelijk al had gemoeten – niet met zich brengt dat de kennisgeving die aan de Commissie is gedaan geen effect heeft. Met de kennisgeving aan de Commissie en de acceptatie ervan door de Commissie heeft artikel 5 van Pro de Toetredingsakte zijn werking gekregen, hetgeen rechtstreeks doorwerkt in de Nederlandse rechtsorde.
6.
Met betrekking tot de stelling van eiseres dat, gelet op het bepaalde in artikel 1, eerste lid, onder b, van het Besluit uitvoering Wav, de wettelijke grondslag voor het opleggen van een boete ontbreekt, overweegt de rechtbank als volgt.
Blijkens de nota van toelichting bij het Besluit uitvoering Wav (Stb. 1995, 406), is met de vrijstelling, zoals genoemd in voormelde bepaling, beoogd om internationale transporteurs in het buitenland geen onnodige belemmeringen in de weg te leggen. Voorts is aangegeven dat deze bepaling enkel ziet op de luchtvaart, binnenscheepvaart en het wegtransport. Nu het cruiseschip niet wordt ingezet voor internationaal transport in bovenbedoelde zin, kon het niet worden aangemerkt als een vervoermiddel in het internationale verkeer in de zin van voormelde bepaling. Bovendien werd het vervoermiddel, op het moment van de tewerkstelling van de vreemdelingen, niet als vervoermiddel in het internationale verkeer gebruikt, maar lag het voor het onderhoud in een droogdok. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 8 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010: BN6180. Verder blijkt uit de arbeidsovereenkomsten van de vreemdelingen en de bij het boeterapport gevoegde processen-verbaal van verhoor dat zij niet werkzaam waren als matroos en niet tot de reguliere bemanning van het schip behoorden, maar dat zij uitsluitend onderhouds- en reparatiewerkzaamheden aan het schip kwamen verrichten en het schip zouden verlaten als het weer vertrok.
7.1 Ten aanzien van de beroepsgrond dat eiseres niet als (functionele) overtreder kan worden aangemerkt overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank stelt voorop dat ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, ten 1, van de Wav verschillende werkgevers dezelfde vreemdeling arbeid kunnen laten verrichten en dat aan elk van hen ingevolge artikel 2, in samenhang met de artikelen 18 en 19a, eerste lid, van de Wav een boete kan worden opgelegd, indien geen van hen over een tewerkstellingsvergunning beschikt (AbRS 12 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM4168). Gelet op dit uitgangspunt is in casu de vraag aan de orde in hoeverre eiseres zelfstandig voldoet aan het begrip werkgever uit de Wav en is de vraag of sprake is van functioneel daderschap niet aan de orde.
De rechtbank stelt voorop dat ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, ten 1, van de Wav verschillende werkgevers dezelfde vreemdeling arbeid kunnen laten verrichten en dat aan elk van hen ingevolge artikel 2, in samenhang met de artikelen 18 en 19a, eerste lid, van de Wav een boete kan worden opgelegd, indien geen van hen over een tewerkstellingsvergunning beschikt (AbRS 12 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM4168). Gelet op dit uitgangspunt is in casu de vraag aan de orde in hoeverre eiseres zelfstandig voldoet aan het begrip werkgever uit de Wav en is de vraag of sprake is van functioneel daderschap niet aan de orde.
7.2
Uit de arbeidsovereenkomsten blijkt dat eiseres de vreemdelingen namens [A] voor de duur van het project in dienst heeft genomen. Eiseres was de technisch manager van het schip en in die hoedanigheid belast met het werven en selecteren van werknemers die werkzaamheden aan boord van de [cruiseship] konden verrichten. Eiseres ontving hiervoor blijkens de overgelegde “Technical Management Agreement” provisie. Uit de verklaring van de kapitein, [C] (bijlage 24 bij het boeterapport) en de voorman, de heer [B] (bijlage 25 bij het boeterapport) blijkt dat de heer [D], die in dienst is van eiseres in de functie van Vice President technical operations, verantwoordelijk was voor en de leiding gaf aan (onder meer) de zestien vreemdelingen. Uit de verklaring van [B] blijkt voorts dat eiseres de heen- en terugreis van de zestien vreemdelingen betaalde en dat de zestien vreemdelingen in dienst zijn van eiseres. Uit het feit dat [D] leiding gaf aan de zestien vreemdelingen vloeit voort dat eiseres actief is betrokken bij het tewerkstellen van de zestien vreemdelingen en zeggenschap over hen had. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat hieruit volgt dat eiseres de vreemdelingen arbeid heeft laten verrichten. Dat eiseres dit deed als zaakwaarnemer voor [A] doet hier niet aan af, gelet op het ruime werkgeversbegrip dat de Wav hanteert.
8.1
Eiseres heeft voorts gesteld dat niet wettig en overtuigend is bewezen dat door de vreemdelingen arbeid is verricht aan boord van de [cruiseship]. Eiseres heeft in dat verband aangevoerd dat per individuele vreemdeling moet worden vastgesteld dat deze daadwerkelijk arbeid aan boord van het schip heeft verricht. Dat moet volgens eiseres ook daadwerkelijk per persoon door de Inspectie zijn geconstateerd. De arbeidscontracten en passagierslijsten volstaan daartoe niet, evenmin als de verklaringen van de kapitein en de voorman van de Roemenen, de heer [B], nu deze verwijzen naar de zestien vreemdelingen als groep en niet naar alle zestien afzonderlijk.
8.2
De rechtbank stelt voorop dat bij de beantwoording van de vraag of zich in een concreet geval een overtreding heeft voorgedaan, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het EVRM, als uitgangspunt geldt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund (AbRS 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:234).
8.3
De rechtbank stelt voorop dat niet in geschil is dat de zestien vreemdelingen geen meevarende bemanningsleden van het schip zijn. Dat blijkt overigens ook uit de bemanningslijst van 10 juni 2012, de dag van aankomst van het schip. De zestien vreemdelingen staan niet op die lijst.
De rechtbank is van oordeel dat op grond van de informatie in het boeterapport, de bemanningslijst van 20 juni 2012, de verklaringen van de vreemdelingen, van de kapitein [C] en van de voorman van de zestien Roemeense vreemdelingen, de heer [B], voldoende is komen vast te staan dat de zestien vreemdelingen werkzaamheden hebben verricht aan boord van de [cruiseship]. De rechtbank overweegt daartoe als volgt. Uit de bemanningslijst van 20 juni 2012 blijkt dat de zestien Roemeense vreemdelingen waarop de boete ziet aan boord waren. Dat strookt ook met de verklaringen van de vreemdelingen. Zij worden op de bemanningslijst van 20 juni 2012 vermeld als “technician”. Voorts blijkt uit de overgelegde arbeidscontracten dat de zestien vreemdelingen waren gecontracteerd om werkzaamheden te verrichten aan boord van de [cruiseship]. De kapitein [C] heeft verklaard dat de zestien Roemeense technici werkzaamheden op het schip aan het uitvoeren waren (bijlage 24 bij het boete-rapport). De heer [B], de voorman, heeft eveneens verklaard dat de zestien Roemeense vreemdelingen werkzaamheden aan het schip hebben uitgevoerd. (bijlage 25 bij het boeterapport). De vreemdeling [E] heeft verklaard dat hij aan boord van de [cruiseship] alles doet wat te maken heeft met reparaties aan het hout. Hij zegt vervolgens: “Op het moment ben ik bezig om plafonds te repareren” (bijlage 8 bij het boeterapport). [F] heeft verklaard dat hij lasser en monteur aan boord van de [cruiseship] is (bijlage 11 bij het boeterapport).
De rechtbank is van oordeel, dat gelet op de consistentie van de verklaringen en het feit dat de verklaringen worden ondersteund door de bemanningslijst van 20 juni 2012 en de arbeidscontracten, voldoende is komen vast te staan dat de zestien vreemdelingen daadwerkelijk werkzaamheden aan boord van het schip hebben uitgevoerd, al is dat door de inspectie niet per individu met eigen ogen geconstateerd. De rechtbank betrekt daarbij in de overweging dat uit de jurisprudentie blijkt dat in gevallen waarin alleen een administratief onderzoek aan het boeterapport ten grondslag is gelegd, dat niet met zich brengt dat reeds daarom niet is aangetoond dat de Wav is overtreden (AbRS 27 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW9543). De rechtbank leidt hieruit af dat het niet in alle gevallen vereist is dat de inspectie de vreemdelingen daadwerkelijk heeft zien werken, maar dat het bewijs mede gebaseerd kan worden op verklaringen en onderbouwend schriftelijk bewijs.
8.4
Ten aanzien van het argument van eiseres dat niet alle zestien, maar slechts acht vreemdelingen zijn gehoord overweegt de rechtbank dat volgens de jurisprudentie van de AbRS er geen wettelijke verplichting bestaat om alle bij een controle aanwezige personen als getuige te horen (AbRS 27 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW9543).
8.5 Ten aanzien van het argument dat ten onrechte niet aan iedereen die is gehoord de cautie is verleend, en dat de verklaringen van degenen aan wie geen cautie is verleend daarom buiten beschouwing moeten worden gelaten, overweegt de rechtbank dat uit de jurisprudentie volgt dat het geven van de cautie niet is vereist als de te horen persoon slechts als getuige wordt gehoord, hetgeen hier het geval was (AbRS 17 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0352).
8.6
De rechtbank is van oordeel dat verweerder gelet op het voorgaande terecht het standpunt heeft ingenomen dat is komen vast te staan dat eiseres de bewuste vreemdelingen arbeid heeft laten verrichten in de zin van de Wav.
9.1
Met betrekking tot het standpunt van eiseres dat geen sprake is van verwijtbaarheid, zodat er aanleiding is tot het afzien dan wel matigen van de boete, overweegt de rechtbank als volgt.
Volgens vaste jurisprudentie van de AbRS, bijvoorbeeld de uitspraak van 28 oktober 2009, (ECLI:NL:RVS: BK1377) wordt in situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid van boeteoplegging afgezien. Hiertoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. Onbekendheid met de juridische implicaties van de Wav levert op zichzelf genomen, noch in samenhang bezien, een situatie van verminderde verwijtbaarheid op. Bij gebreke van kennis op dit punt, had het op de weg van eiseres gelegen om zich daaromtrent vooraf te informeren. Dat de door eiseres ingeschakelde agent [G] BV.) informatie heeft ingewonnen bij de IND is hiervoor onvoldoende. Aan de door deze instantie verstrekte informatie kon eiseres geen te honoreren vertrouwen ontlenen, reeds omdat de IND niet is belast met de uitvoering van de Wav. Eiseres heeft niet gesteld informatie te hebben ingewonnen bij het voor de afgifte van tewerkstellingsvergunningen verantwoordelijke UWV. Voorts blijkt uit het proces-verbaal van de heer [H] (wachtmeester KMAR), dat hij op 18 juni 2012 de agent heeft gewezen op de verplichting van tewerkstellings- vergunningen voor de Roemenen. Tevens blijkt uit de door de heer [I], werkzaam bij [G] BV, afgelegde verklaring dat hij op de hoogte was van deze verplichting. Voorts is de rechtbank met verweerder van oordeel dat er voldoende overheidsinformatie voorhanden is waaruit de regelgeving omtrent het tewerkstellen van buitenlandse werknemers door een (buitenlandse) werkgever blijkt. Verweerder heeft in het verweerschrift gewezen op diverse websites waarop, óók in het Engels, informatie is te vinden over het tewerkstellen van vreemdelingen en hoe dit in Nederland in zijn werk gaat. Voorts heeft verweerder onweersproken gesteld dat ten tijde van de toetreding van Roemenië tot de Europese Unie een voorlichtingscampagne is gehouden en dat ook veel (media)bekendheid is gegeven aan de verlenging van de vergunningplicht voor Roemenen na 1 januari 2012.
9.2
Dat, naar eiseres stelt, aan het doel van de Wav direct gevolg is gegeven omdat de desbetreffende vreemdelingen op de dag van de constatering van de overtredingen de werkzaamheden direct hebben gestaakt, doet er niet aan af dat de overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav, bij eiseres zijn geconstateerd. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de AbRS van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BT5701). Dit maakt niet dat het begaan van de overtredingen niet of in verminderde mate aan haar valt toe te rekenen.
9.3
Gelet op het voorgaande is er geen aanleiding tot matiging van de boete.
10.
Eiseres heeft ten slotte aangevoerd dat de boete dient te worden gematigd omdat gelet op artikel 3 van Pro de beleidsregels de opdrachtgever en de feitelijk leidinggevende een boete krijgen opgelegd voor maximaal de helft van het boetenormbedrag indien een rechtspersoon wordt beboet. De rechtbank overweegt als volgt. Artikel 3 van Pro de beleidsregels bepaalt dat indien een rechtspersoon wordt beboet voor overtreding van de Wav, ook de opdrachtgever en de feitelijk leidinggever kan worden beboet voor ten hoogste de helft van het boetenormbedrag. In de toelichting op dit artikel is neergelegd dat aan de feitelijk leidinggevende, natuurlijke persoon een boete kan worden opgelegd. Omdat deze feitelijk leidinggevende altijd een natuurlijke persoon is wordt, in aansluiting op hetgeen is bepaald in artikel 2 van Pro de beleidsregels, het boetnormbedrag standaard gematigd met de helft. Nu eiseres een rechtspersoon is, is artikel 3 van Pro de beleidsregels, gezien de uit de toelichting blijkende strekking daarvan, niet van toepassing. Voorts geldt dat eiseres niet beboet is in de hoedanigheid van opdrachtgever, maar in de hoedanigheid van werkgever. Gelet op het voorgaande ligt derhalve ook hierin geen reden tot matiging van de boete.
11.
Nu eiseres niet heeft aangevoerd dat de opgelegde boete niet in verhouding zou staan tot de aard en de ernst van de overtreding gaat de rechtbank er van uit dat dit het geval is, nu de boete conform de beleidsregels is opgelegd. Deze beleidsregels zijn door de AbRS als zodanig niet onredelijk bevonden (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM8823
12.
Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
13.
Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Meijer, voorzitter, en mr. M.J.C. Dijkstra en mr. Th. L. Bellekom, leden, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 juli 2014.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.