Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 13/3552
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juli 2014 in de zaak tussen
[eiser], te [plaats], eiser
(gemachtigde: mr. J.H. Gerritsen),
en
de minister van Defensie, verweerder
(gemachtigde: mr. W.R.C. Adang).
Procesverloop
Bij besluit van 1 oktober 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een bijzondere uitkering van € 75.000,- op grond van de Regeling Ereschuld toegekend, en deze uitkering, behoudens 10% van dat bedrag, verrekend met een restantvordering op eiser van € 153.617,16 uit schuldhulpverlening. Het uit te betalen bedrag is aldus bepaald op € 7.500,-.
Bij besluit van 11 april 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juli 2014.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
Eiser is twee maal, in augustus 1994 en eind 1996, als kolonel-arts uitgezonden geweest naar Bosnië. Hij was werkzaam als chirurg in oorlogsgebied.
Als gevolg van traumatische ervaringen tijdens de uitzendingen lijdt eiser aan een posttraumatische stressstoornis (PTSS). In 2003 is eiser ontslag verleend, waarbij eiser zich niet heeft neergelegd. Bij vaststellingsovereenkomst van 13 januari 2006 is dat ontslag herroepen en is eiser per 1 februari 2006 functioneel leeftijdsontslag verleend in verband met het bereiken van de leeftijd van 55 jaar. Per mei 2006 is eiser een militair invaliditeitspensioen op grond van het Besluit aanvullende arbeidsongeschiktheid- en invaliditeitsvoorzieningen militairen (Besluit AO/IV) toegekend. Op de peildatum 1 juni 2012 gold voor eiser een militair invaliditeitspensioen berekend naar een mate van invaliditeit van 60%, waarbij een medische eindtoestand werd aangenomen.
2.
Bij de vaststellingsovereenkomst van 13 januari 2006, gesloten tussen eiser en de toenmalige staatssecretaris van Defensie, is tevens schuldhulpverlening overeengekomen. Verweerder heeft in het kader van die schuldhulpverlenings-overeenkomst schulden van eiser ten bedrage van € 173.627,16 voldaan, waardoor de Staat der Nederlanden (het ministerie van Defensie) een renteloze vordering verkreeg op eiser ten bedrage van € 173.627,16. Overeengekomen is dat eiser de lening in maandelijkse termijnen zal aflossen, waarbij het te betalen maandbedrag is bepaald op € 250,-. Tevens is overeengekomen dat na een eventuele toekenning van een militair invaliditeitspensioen of een bijzondere invaliditeitsverhoging van tenminste 10% het aflossingsbedrag wordt verhoogd naar € 700,-- per maand en dat indien een lagere bijzondere invaliditeitsverhoging wordt vastgesteld het aflossingsbedrag naar evenredigheid wordt verlaagd tot ten minste € 250,-.
3.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn primaire besluit gehandhaafd. Daarbij is de eiser toekomende bijzondere uitkering op grond van de Regeling Ereschuld vastgesteld op 60% x € 125.000,- = € 75.000,- en, behoudens 10% van dat bedrag, verrekend met de restantgeldschuld van € 153.617,16 terzake van de schuldhulpverlening. Het uit te betalen bedrag is aldus vastgesteld op € 7.500,--.
Verweerder heeft zijn bevoegdheid om tot verrekening over te gaan gebaseerd op de Nota van Toelichting bij de Regeling Ereschuld.
Verweerder heeft aan de berekening van de hoogte van de uitkering ten grondslag gelegd dat op de peildatum voor de berekening van de ereschuld, 1 juni 2012, voor eiser een definitief invaliditeitspercentage gold van 60%.
4.
Eiser handhaaft in beroep zijn in bezwaar reeds ingenomen standpunten.
Eiser voert aan dat verweerder niet bevoegd is tot verrekening. Hij stelt dat uit de Regeling Ereschuld, in het bijzonder het in te voeren artikel 21a, tiende lid, blijkt dat verweerder slechts de bevoegdheid toekomt tot verrekening met reeds ontvangen materiële schadevergoeding.
Voorts stelt eiser dat verweerder niet bevoegd is de bijzondere uitkering op grond van de Regeling Ereschuld te verrekenen met zijn geldschuld aan Defensie, omdat de schuld aan Defensie voortvloeit uit afspraken die zijn gemaakt over het ontslag van eiser per 1 februari 2006.
Verder stelt eiser dat verweerder niet mag verrekenen omdat de restantgeldschuld terzake van de schuldsanering niet opeisbaar is. Overeengekomen is immers dat eiser deze schuld aflost met € 250,-- per maand. Daaruit moet worden afgeleid dat eiser nooit de gehele schuld kan aflossen en dat verweerder zich daarbij heeft neergelegd.
Tevens mag verweerder niet verrekenen omdat de restantschuld terzake van de schuldsanering aan de staatssecretaris van Defensie verschuldigd is en niet aan verweerder. Eiser verzoekt de rechtbank rekening te houden met de impact die de kwestie heeft op zijn bestaan.
5.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Ingevolge artikel III, eerste lid, van de Wet van 25 juni 2009, tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (Vierde tranche) (Stb. 2009, 264) blijft op een verplichting tot betaling van een geldsom aan of door een bestuursorgaan die is vastgesteld of ontstaan voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.
De Vierde tranche Awb, waarbij Titel 4.4. “Bestuursrechtelijke geldschulden” is ingevoegd, is op 1 juli 2009 in werking getreden.
De rechtbank stelt vast dat de schuld van eiser terzake van de schuldhulpverlening is ontstaan op 13 januari 2006, zodat Titel 4.4. van de Awb, waaronder artikel 4:93 dat Pro ziet op verrekening niet van toepassing is.
5.2.
Vóór 1 juli 2009 golden de volgende – ook thans nog geldende – wettelijke bepalingen aangaande verrekening.
Ingevolge artikel 10 van Pro de Militaire ambtenarenwet (MAW) vindt Titel II van de Ambtenarenwet 1929 (AW) op de militaire ambtenaren overeenkomstige toepassing.
Artikel 115, eerste lid, van de AW, opgenomen in Titel II van die wet, luidt:
In deze titel wordt verstaan onder bezoldiging:
a. de bedragen - onder de benaming bezoldiging of welke benaming ook - waarop de ambtenaar als zodanig uit hoofde van zijn dienstbetrekking aanspraak heeft:
b. de bedragen - onder de benaming pensioen, wachtgeld, uitkering of welke benaming ook - waarop de gewezen ambtenaar als zodanig uit hoofde van zijn vroegere dienstbetrekking aanspraak heeft of waarop zijn nagelaten betrekkingen uit hoofde van zijn overlijden aanspraak hebben.
Artikel 117 van Pro de AW, opgenomen in Titel II van die wet, luidt:
1. Met de door de Staat of de openbare lichamen verschuldigde bezoldiging kan worden verrekend hetgeen de ambtenaar als zodanig aan hen zelf verschuldigd is.
2. Verrekening kan plaatshebben ondanks gelegd beslag of toegepaste korting als bedoeld in artikel 118, eerste lid.
3. Verrekening is slechts in zoverre geldig als een beslag op die bezoldiging geldig zou zijn, met dien verstande dat verrekening van hetgeen wegens genoten huisvesting of voeding is verschuldigd eveneens kan plaatsvinden met dat deel van de bezoldiging dat de beslagvrije voet als bedoeld in artikel 475d van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering vormt.
5.3.
Artikel I van het voorstel tot Wijziging Besluit aanvullende arbeidsongeschiktheids- en invaliditeitsvoorzieningen militairen (Besluit AO/IV) luidt:
“Na artikel 21 wordt Pro een nieuw artikel ingevoegd luidend:
Artikel 21a Bijzondere uitkering
1. De gewezen militair die voor 1 juli 2007 is ontslagen en bij wie als gevolg van inzet tijdens oorlogsomstandigheden of een crisisbeheersingsoperatie op een daartoe voor 1 juni 2012 gedane eerste aanvraag, invaliditeit met dienstverband is vastgesteld heeft aanspraak op een eenmalige bijzondere uitkering.
2. Het bedrag van de bijzondere uitkering is gelijk aan een percentage van de grondslag overeenkomend met de mate van invaliditeit.
3. Een mate van invaliditeit van minder dan 10% wordt voor de toekenning van de bijzondere uitkering afgerond op 5%.
4. In afwijking van het tweede en derde lid is het bedrag van de bijzondere uitkering gelijk aan een percentage van de grondslag overeenkomend met de mate van arbeidsongeschiktheid met dienstverband indien deze hoger is dan de mate van invaliditeit met dienstverband.
5. Voor de vaststelling van de bijzondere uitkering wordt de definitieve mate van invaliditeit of de mate van arbeidsongeschiktheid met dienstverband gehanteerd op de peildatum, 1 juni 2012. Indien er op het moment van de peildatum nog geen definitieve mate van invaliditeit is vastgesteld dan wordt de bijzondere uitkering vastgesteld nadat, vanwege het bereiken van een medische eindtoestand, de definitieve mate van invaliditeit is vastgesteld.
6. De bijzondere uitkering wordt eenmalig vastgesteld. In afwijking van artikel 15 vierde Pro en vijfde lid leidt een latere wijziging in de mate van invaliditeit of arbeidsongeschiktheid met dienstverband niet tot aanpassing van de bijzondere uitkering.
7. In voorkomend geval wordt de mate van arbeidsongeschiktheid met dienstverband bepaald op het hoogste percentage van de toepasselijke arbeidsongeschiktheidsklasse als bedoeld in artikel 21 tweede Pro lid van de Wet op de arbeidsongeschiktheids-verzekering.
8. De grondslag van de bijzondere uitkering is € 125.000, -.
9. (...)
10. In het geval dat de gewezen militair een schadevergoeding heeft ontvangen voor zijn invaliditeit met dienstverband als bedoeld in het eerste lid bedraagt de bijzondere uitkering slechts het meerdere boven het totaal van de reeds ontvangen materiële schadevergoeding.
De in dit voorstel vervatte regeling (versie 7 juni 2012) wordt verstaan als de Regeling Ereschuld en zal na inwerkingtreding terug werken tot en met 1 juni 2012.
5.2.
Het standpunt van verweerder dat de Regeling Ereschuld is aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift volgt de rechtbank niet, nu vast staat dat de Regeling Ereschuld nog niet in werking is getreden. Zoals reeds eerder overwogen in de uitspraak van deze rechtbank van 14 mei 2014 (ECLI:NL:RBDHA:2014:5840) hanteert verweerder de Regeling Ereschuld kennelijk als beleid.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zijn bevoegdheid om tot verrekening over te gaan niet kan ontlenen aan de Nota van Toelichting bij de Regeling Ereschuld, omdat een bevoegdheid niet kan worden ontleend aan een opmerking in een Nota van Toelichting en voorts omdat de Regeling Ereschuld, zoals hiervoor vermeld, nog niet in werking is getreden en als beleid wordt gehanteerd. Evenwel komt verweerder op grond van 10 van de MAW in verbinding met de artikelen 115, eerste lid, en 117, eerste lid, van de AW de bevoegd toe de eiser toekomende bijzondere uitkering op grond van de Regeling Ereschuld te verrekenen met hetgeen eiser uit hoofde van zijn (voormalige) ambtelijke betrekking aan de Staat verschuldigd is. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de bijzondere uitkering op grond van de Regeling Ereschuld is aan te merken als een uitkering waarop de gewezen ambtenaar als zodanig uit hoofde van zijn vroegere dienstbetrekking aanspraak heeft. Deze uitkering valt dus ingevolge artikel 115, aanhef en onder b, van de AW onder het begrip bezoldiging, welke ingevolge artikel 117, eerste lid, van de AW in beginsel verrekend mag worden met hetgeen de ambtenaar als zodanig aan de Staat verschuldigd is, waaronder de restantgeldschuld terzake van de schuldsanering. Verweerder heeft de schuldhulp immers verleend in zijn hoedanigheid van (voormalig) ambtelijk werkgever van eiser.
Aan verweerders bevoegdheid tot verrekening doet niet af dat ingevolge artikel 21a, tiende lid, van de Regeling Ereschuld de bijzondere uitkering wordt verminderd met een eerdere door de gewezen militair voor zijn invaliditeit met dienstverband ontvangen schadevergoeding.
5.4.
Het standpunt van eiser dat geen verrekening mocht plaatsvinden omdat de restantschuld uit de schuldhulpverlening verschuldigd is aan de staatssecretaris van Defensie en niet aan verweerder wordt door de rechtbank niet gevolgd. Doorslaggevend is dat zowel de schuldhulpverlening als de bijzondere uitkering voortvloeien uit eisers voormalige dienstbetrekking bij het ministerie van Defensie. Het huidige kabinet kent geen staatssecretaris van Defensie. Taken die voorheen door een staatssecretaris worden uitgeoefend worden nu door verweerder uitgeoefend. Bovendien bepaalt artikel 1:1, vierde lid, van de Awb dat de vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling van een bestuursorgaan de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort treffen. Zowel verweerder als destijds de voormalig staatssecretaris van Defensie zijn organen van de Staat der Nederlanden. De vermogensrechtelijke gevolgen van handelingen van de voormalig staatssecretaris van Defensie en verweerder treffen beide de Staat der Nederlanden.
5.5
Met betrekking tot het standpunt van eiser dat verweerder niet tot verrekening mocht overgaan omdat de geldschuld uit schuldsanering niet in haar geheel direct opeisbaar is, overweegt de rechtbank het volgende.
Eiser beroept zich ter onderbouwing van zijn standpunt op toepasselijkheid dan wel analogische toepassing van artikel 6:127, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek, waarin onder meer is bepaald dat een schuldenaar de bevoegdheid heeft tot verrekening wanneer hij een prestatie te vorderen heeft en hij bevoegd is tot het afdwingen van betaling van die vordering.
De rechtbank overweegt dat de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraak van 16 juli 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009:BJ4364) heeft overwogen dat, gelet op de bestaande specifieke ambtenaarrechtelijke regeling inzake verrekening, geen aanleiding bestaat aansluiting te zoeken bij artikel 6:127 van Pro het Burgerlijk Wetboek. Dit laat evenwel onverlet dat, nu verweerder niet verplicht is tot verrekening over te gaan, in het ambtenarenrecht geldt dat verweerder de bij de verrekening betrokken belangen dient af te wegen en dat de nadelige gevolgen van het besluit om tot verrekening over te gaan niet onevenredig mogen zijn aan het met het besluit te dienen doel.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij zijn belangenafweging dient te betrekken de vraag of de vordering, waarmee hij wil verrekenen, al dan niet in zijn geheel direct opeisbaar is en de omstandigheden waaronder deze vordering is ontstaan.
De rechtbank is met eiser van oordeel dat de geldschuld uit schuldhulpverlening niet in haar geheel direct opeisbaar is. Immers in de vaststellingsovereenkomst bij eisers ontslag is uitdrukkelijk vastgelegd dat eiser de terzake van de schuldhulpverlening ontstane schuld zal aflossen in termijnen van € 250,-- per maand en dat dat na eventuele toekenning van een militair invaliditeitspensioen of een bijzondere invaliditeitsverhoging van tenminste 10% het aflossingsbedrag wordt verhoogd naar € 700,-- per maand en dat bij een lagere bijzondere invaliditeitsverhoging het aflossingsbedrag naar evenredigheid wordt verlaagd tot ten minste € 250,-.
In deze overeenkomst is niet overeengekomen dat de vordering daarnaast in zijn geheel direct opeisbaar blijft, anders dan in het geval dat eiser de in de overeenkomst neergelegde voorwaarden niet nakomt. Vast staat dat eiser de overeenkomst is nagekomen. Ook uit de strekking van de vaststellingsovereenkomst blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat niet is beoogd dat de vordering van verweerder terzake de schuldhulpverlening direct in haar geheel opeisbaar zou zijn. Daarbij acht de rechtbank mede van belang dat de vaststellingsovereenkomst tussen partijen is gesloten om een einde te maken aan het geschil over het ontslag van eiser, dat dat ontslag blijkens diezelfde overeenkomst ongedaan is gemaakt en dat blijkens die overeenkomst aan eiser tevens een bedrag van € 35.000,-- is toegekend, zonder dat bedrag te verrekenen.
Nu geen sprake is van een in zijn geheel direct opeisbare schuld van eiser aan verweerder en in aanmerking genomen de omstandigheden waarin de geldschuld terzake van de schuldhulpverlening is ontstaan, is de rechtbank van oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid niet kon overgaan tot verrekening.
5.6.
Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:4 van Pro de Awb te worden vernietigd voor zover daarbij de verrekening is gehandhaafd. Aan het primaire besluit kleeft hetzelfde gebrek. De rechtbank ziet daarin aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Abw zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen voor zover verweerder daarbij de bijzondere uitkering op grond van de Regeling Ereschuld heeft verrekend met de restantvordering op eiser van € 153.617,16 uit schuldhulpverlening.
5.7.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
5.8.
De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.948,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover verweerder daarbij de verrekening van de eiser toegekende bijzondere uitkering op grond van de Regeling Ereschuld met de restantvordering op eiser van € 153.617,16 uit schuldhulpverlening heeft gehandhaafd;
- herroept het primaire besluit voor zover verweerder daarbij de eiser toegekende bijzondere uitkering op grond van de Regeling Ereschuld heeft verrekend met de restantvordering op eiser van € 153.617,16 uit schuldhulpverlening;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 44,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.948,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.C. Laagland, voorzitter, mr. B. Meijer, lid, en mr. S. van Groningen, generaal-majoor b.d., militair lid, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juli 2014.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.