Uitspraak
06/6498 AW en 08/2308 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
[appellant], (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 5 oktober 2006, 05/8967 (hierna: aangevallen uitspraak 1) en tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 6 maart 2008, 07/1298 (hierna: aangevallen uitspraak 2)
in de gedingen tussen:
appellant
en
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: minister)
Datum uitspraak: 16 juli 2009
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft tegen twee uitspraken hoger beroep ingesteld.
De minister heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de gedingen met de nummers 06/6499 AW en 08/2362 AW tussen de minister en [V.W.], plaatsgevonden op 4 juni 2009. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. W.J. Dammingh, advocaat te Woerden. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door J.L. Limon, werkzaam bij het Korps landelijke politiediensten (Klpd).
Na sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de zaken gesplitst en wordt in de zaken tussen de minister en [V.W.] afzonderlijk uitspraak gedaan.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant is met ingang van 1 augustus 2001 via het Klpd uitgezonden naar Curaçao en daar tewerkgesteld bij het Recherche Samenwerkingsteam Nederland, Nederlandse Antillen en Aruba (hierna: RST).
1.2. Op 15 december 2003 hebben de betrokken politievakorganisaties, na een eerder bereikt akkoord in het Georganiseerd Overleg KLPD over aanpassing van de uitzendvoorwaarden voor het RST, hun goedkeuring verleend aan de Tijdelijke Afspraken Uitzendvoorwaarden KLPD RST (hierna: TAU), de Aanvullingen bij de TAU (hierna: TAU-A) en de Overgangsbepalingen invoering TAU (hierna: TAU-i). De TAU is in werking getreden met ingang van 15 december 2003 en werkt terug tot 1 september 1997. Ter uitvoering van deze regelingen is aan appellant bij besluit van 17 december 2003 een bedrag toegekend van € 2.623,53 netto, bestaande uit een vergoeding voor uitrustingskosten, een vergoeding voor onderwijskosten over de schooljaren 2001/2002 en 2002/2003 voor zijn twee kinderen en koerscompensatie over de periode van 1 april 2003 tot 1 januari 2004. Dit besluit is na bezwaar van appellant, dat gericht was tegen het hanteren van een plafond bij de vergoeding van onderwijskosten en tegen het niet vergoeden van koerscompensatie over de toelagen, gehandhaafd bij besluit van 3 november 2005 (hierna: besluit 1).
1.3. Aan de uitzending van appellant naar Curaçao is met zijn repatriëring op 29 juli 2006 een einde gekomen. Bij besluit van 8 november 2006 heeft de definitieve financiële afwikkeling van de uitzending en repatriëring plaatsgevonden. Bij dat besluit is van
appellant een bedrag van € 3.157,21 teruggevorderd wegens overschrijding van de zogenoemde onderwijsplafonds in de schooljaren 2003/2004, 2004/2005 en 2005/2006 en de eigen bijdrage van appellant in het lesgeld voor zijn twee kinderen in het schooljaar 2005/2006. Dit teruggevorderde bedrag is verrekend met de hem toegekende verplaatsingskosten. Het bezwaar van appellant, gericht tegen het hanteren van een plafond bij de vergoeding van onderwijskosten en tegen de verrekening, is bij besluit van 4 juli 2007 (hierna: besluit 2) ongegrond verklaard.
2.1. De rechtbank ’s-Gravenhage heeft bij aangevallen uitspraak 1 het beroep van appellant tegen besluit 1 ongegrond verklaard.
2.2. De rechtbank Maastricht heeft bij aangevallen uitspraak 2 het beroep van appellant tegen besluit 2 gegrond verklaard, besluit 2 vernietigd, voor zover daarbij het bezwaar tegen de beslissing tot verrekening ontvankelijk en ongegrond werd verklaard en het bezwaar in zoverre niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de beslissing tot verrekening niet voor bezwaar en beroep vatbaar is, omdat de beslissing tot verrekening van de over en weer bestaande vorderingen geen verandering brengt in de rechtspositie van appellant en er dus geen aan een besluit gelijk te stellen andere handeling is als bedoeld in artikel 8:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verder heeft de rechtbank overwogen dat besluit 2, waar het de vergoeding van onderwijskosten betreft, feitelijk een nadere uitvoering van besluit 1 is, en dat appellant strikt bezien een oordeel van de rechtbank Maastricht verlangt over aangevallen uitspraak 1. Naar het oordeel van de rechtbank Maastricht zou dit een ontoelaatbare doorkruising opleveren van het gesloten stelsel van rechtsmiddelen zoals dat in het bestuur(proces)recht te gelden heeft. Om die reden is de rechtbank uitgegaan van de rechtmatigheid van aangevallen uitspraak 1, op grond waarvan niet gezegd kan worden dat aan de vordering wegens de te veel vergoede onderwijskosten een rechtmatigheidsgebrek kleeft.
3. De Raad overweegt ambtshalve het volgende.
3.1. Ingevolge artikel 8:7, tweede lid, van de Awb was niet de rechtbank Maastricht maar de rechtbank Rotterdam bevoegd op appellants beroep tegen besluit 2 te beslissen. Zoals blijkt uit het bij de rechtbank Maastricht ingediende beroepschrift heeft appellant de bedoeling gehad beroep tegen besluit 2 in te stellen bij de rechtbank Rotterdam. In het beroepschrift is namelijk verzocht het beroep tegen besluit 2 met toepassing van artikel 8:13 van Pro de Awb te verwijzen naar de rechtbank Maastricht, gelet op de samenhang met het door [V ] ingediende beroep bij de rechtbank Maastricht. De rechtbank Maastricht heeft het beroep met instemming van beide partijen behandeld. In de gegeven omstandigheden ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 28 van Pro de Beroepswet de onbevoegdheid van de rechtbank Maastricht voor gedekt te verklaren en de aangevallen uitspraak als bevoegdelijk gedaan aan te merken.
4. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd overweegt de Raad het volgende.
5. Onderwijskosten.
5.1. Anders dan de rechtbank Maastricht heeft aangenomen behelst besluit 2 geen nadere uitvoering van besluit 1. Besluit 1 heeft namelijk betrekking op de onderwijskosten in de schooljaren 2001/2002 en 2002/2003 en besluit 2 heeft betrekking op de onderwijskosten in de schooljaren 2003/2004, 2004/2005 en 2005/2006. De omstandigheden dat aan beide besluiten de toepassing van dezelfde regeling ten grondslag ligt en dat de rechtbank ’s-Gravenhage in aangevallen uitspraak 1 een oordeel over die regeling heeft gegeven, maken dat niet anders. Geen rechtsregel stond de rechtbank Maastricht in de weg om een eigen oordeel over de toepasselijke regelgeving te geven. Van een verkapt hoger beroep is naar het oordeel van de Raad in een dergelijke situatie geen sprake.
5.2. Appellant betwist op zich niet dat de TAU in december 2003 met terugwerkende kracht vanaf de datum van uitzending op hem, als lid van het RST, van toepassing werd. Op grond van artikel 5.2, derde lid, van de TAU worden onderwijskosten vergoed tot ten hoogste de tarieven die door een erkende onderwijsinstelling worden gehanteerd. Deze tarieven zijn opgenomen in bijlage 3 van de TAU. In die bijlage zijn voor Curaçao de tarieven opgenomen van de Schoederschool voor het basisonderwijs en van het Vespucci College, het Abel Tasman College en het Maria Stella College voor voortgezet en middelbaar onderwijs.
Appellant heeft medio 2003 zijn kinderen geplaatst op de Internationale School, die aanmerkelijk hogere tarieven hanteert dan de in bijlage 3 genoemde scholen, in de overtuiging dat in zijn geval artikel 5.2 van de concept Regeling beschikbaarstelling ambtenaren aan de Nederlandse Antillen en Aruba (Rbana) van toepassing zou zijn waarin geen sprake was van een plafond in de vergoedingen. Appellant beroept zich daarbij onder meer op een brief van de Korpsbeheerder van 7 april 2003 en op informatie van “technische bijstanders” die gekozen hadden voor toepassing van de concept Rbana.
5.3. De Raad stelt allereerst vast dat niet in geschil is dat de wijze waarop de vergoeding van onderwijskosten over de jaren 2001/2002 tot en met 2005/2006 is vastgesteld in overeenstemming is met artikel 5.2 van de TAU.
5.4. Met betrekking tot het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel overweegt de Raad het volgende.
In de door appellant genoemde brief van 7 april 2003 heeft de Korpsbeheerder aangekondigd een aantal voorlopige voorzieningen te treffen voor RST’ers, vooruitlopend op invoering van de concept Rbana en in aanvulling op de Regeling honorering deskundigen voor lange duur. Hij heeft daarbij aangegeven voor de vergoeding van onderwijskosten artikel 5.2. van de concept Rbana toe te passen. In artikel 5.2, derde lid, van de concept Rbana is bepaald dat de onderwijskosten worden
vergoed tot ten hoogste de tarieven die door een erkende onderwijsinstelling worden gehanteerd. In artikel 5.2, eerste lid, aanhef en onder a, is gedefinieerd wat onder een erkende onderwijsinstelling wordt verstaan: een door de plaatselijke overheid erkende onderwijsinstelling of naar het oordeel van de staatssecretaris daarmee gelijk te stellen opleiding. Naar het oordeel van de Raad heeft de minister op genoegzame wijze aangetoond dat de Internationale School geen erkende onderwijsinstelling als bedoeld in deze bepaling is. Aan de door appellant ter zitting van 4 juni 2009 overgelegde verklaring van het hoofd Examenbureau van het ministerie van Onderwijs & Cultuur op de Nederlandse Antillen gaat de Raad voorbij, omdat deze verklaring niet alleen te laat is ingediend, maar inhoudelijk ook onvoldoende overtuigingskracht heeft om aan te kunnen nemen dat de Internationale School wel een erkende onderwijsinstelling is als bedoeld in artikel 5.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de concept Rbana. Niet gebleken is dat de door appellant ingewonnen informatie afkomstig is van een terzake bevoegd orgaan, zodat daaraan niet het gewicht kan worden toegekend dat appellant daaraan toegekend wenst te zien. Het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel slaagt dus niet.
De aangevallen uitspraak komt op dit punt voor bevestiging in aanmerking.
5.5. Onder verwijzing naar zijn uitspraak van 18 december 2008 (06/1936 AW; LJN BG7929) overweegt de Raad nog dat de minister niet heeft onderkend dat bij koninklijk besluit van 30 augustus 2004 (Stb. 2004, 448) RST’ers met ingang van 1 oktober 2004 onder de werking zijn gebracht van het Besluit van 8 januari 2001, houdende regels inzake het beschikbaarstellen van ambtenaren aan de Nederlandse Antillen en Aruba (Stb. 2001, 87). Voorts is in het verlengde daarvan op RST’ers met ingang van 1 oktober 2004 de (definitieve) Rbana (artikel 1.1, aanhef en onder b, ten derde, en artikel 9.6 van het Besluit van 23 november 2005, Stcrt. 6 december 2005, nr. 237) van toepassing geworden. Overigens maakt dit materieel geen verschil, nu de berekening van de aan appellant toekomende vergoeding voor onderwijskosten op grond van de TAU, de concept Rbana en de Rbana tot eenzelfde resultaat leidt.
6. Koerscompensatie.
6.1. Ingevolge artikel 3.7, vierde lid, van de TAU is de grondslag van de koerscompen-satie gebaseerd op het maandsalaris, verminderd met de loonheffing en premies en verhoogd met de arbeidskorting en individuele algemene heffingskorting. Op grond van artikel 7 van Pro de TAU-i wordt betaalde koerscompensatie die betrekking heeft op een tijdvak vóór 1 april 2003 niet herzien en wordt in de periode van april t/m december 2003 een vast bedrag aan koerscompensatie uitbetaald; over de maanden april t/m juli 2003 een bedrag van € 50,- netto per maand en over de maanden augustus t/m december 2003 een bedrag van € 20,- netto per maand.
De berekeningsgrondslag voor koerscompensatie zoals neergelegd in artikel 3.7, vierde lid, van de TAU is ongunstiger dan de berekeningsgrondslag voor koerscompensatie die is opgenomen onder punt 5 van de beschikking tot uitzending van 12 juni 2001 (hierna:
uitzendbeschikking). Op grond van de uitzendbeschikking wordt de koerscompensatie namelijk niet alleen berekend over het nettosalaris maar ook de toelagen.
6.2. In het bij besluit 1 gehandhaafde besluit van 17 december 2003 heeft de minister de aanspraak op koerscompensatie over de periode 1 april 2003 tot 1 januari 2004 vastgesteld overeenkomstig de van toepassing geworden TAU. Appellant verzet zich tegen de terugwerkende kracht van de berekeningsgrondslag van de koerscompensatie. De Raad stelt voorop dat geen herziening heeft plaatsgevonden van reeds uitbetaalde koerscompensatie over de periode vóór 1 april 2003 en overweegt allereerst dat het totale pakket aan uitzendvoorwaarden zoals neergelegd in de TAU (aanmerkelijk) gunstiger is dan het pakket aan uitzendvoorwaarden zoals dat voorheen gold. Verder is in de uitzendbeschikking de clausule opgenomen dat, indien een nieuwe uitzendregeling van kracht wordt, de daarin opgenomen bepalingen van kracht zijn en ten slotte is ook over de periode van 1 april 2003 tot 1 januari 2004 geen sprake geweest van een verrekening van koerscompensatie ten nadele van appellant. Gelet op de toekenning en uitbetaling van een bedrag aan koerscompensatie over de periode van april t/m december 2003 van € 300,- (de op grond van artikel 7 van Pro de TAU-i berekende koerscompensatie) was blijkbaar sinds 1 april 2003 nog geen koerscompensatie uitbetaald.
Naar het oordeel van de Raad heeft de minister bij toekenning van koerscompensatie over de periode van 1 april 2003 tot 1 januari 2004 dan ook niet gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
6.3. Appellant betwist ten slotte ook de berekening van de koerscompensatie in de periode voorafgaand aan 1 april 2003. De Raad stelt in dit verband vast dat besluit 1 geen beslissing bevat over het recht op koerscompensatie in de periode voorafgaand aan 1 april 2003 en dat besluit 1 een dergelijke beslissing ook niet hoefde te bevatten. De koerscom-pensatie over de periode voorafgaand aan 1 april 2003 valt daarmee buiten de omvang van het geding.
7. Verrekening.
7.1. De bevoegdheid van de minister om de te veel betaalde onderwijsgelden te verrekenen met de aan appellant toekomende verplaatsingskosten vindt haar grondslag in artikel 117 van Pro de Ambtenarenwet (AW) gelezen in samenhang met artikel 115 van Pro de AW. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 26 juni 2008, LJN BD6513) is een dergelijke beslissing tot verrekening een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb.
Aangevallen uitspraak 2 komt daarom op dit punt voor vernietiging in aanmerking. De Raad heeft zich vervolgens beraden over de vraag of na vernietiging van aangevallen uitspraak 2 de zaak naar de rechtbank moet worden teruggewezen. Gelet op de geding-stukken en de wens van partijen en gelet op het feit dat aangevallen uitspraak 2 niet beperkt is tot een uitspraak over de verrekening, alsmede gelet op de nauwe samenhang tussen aangevallen uitspraken 1 en 2, beantwoordt de Raad die vraag ontkennend. De Raad zal dit geschilpunt zelf afdoen.
7.2. Het enkele feit dat appellant betwist dat de minister een vordering op hem heeft maakt niet dat de minister geen gebruik kan maken van de hem toekomende bevoegdheid tot verrekening. Het standpunt van appellant dat pas tot verrekening kan worden overgegaan als het geschil tussen partijen over de onderwijskosten definitief is opgelost, vindt geen steun in de rechtspraak van de Raad over de toepassing van artikel 117 van Pro de AW, waarbij in ogenschouw moet worden genomen dat de werking van een besluit niet door beroep wordt geschorst. Ten slotte overweegt de Raad dat gelet op de bestaande specifieke ambtenaarrechtelijke regeling inzake verrekening geen aanleiding bestaat aansluiting te zoeken bij de artikelen 6:127 en 6:132 van het Burgerlijk Wetboek. Het beroep van appellant tegen besluit 2, voor zover gericht tegen de verrekening, slaagt dus niet. De Raad zal ter wille van de duidelijkheid aangevallen uitspraak 2 in haar geheel vernietigen.
8. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding de minister op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep tegen uitspraak 2 tot een bedrag van € 644,- aan kosten van rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak van 5 oktober 2006;
Vernietigt de aangevallen uitspraak van 6 maart 2008;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 4 juli 2007 ongegrond;
Veroordeelt de minster in de proceskosten van appellant in hoger beroep ten bedrage van € 644,-;
Bepaalt dat de minister aan appellant het in hoger beroep gestorte griffierecht ten bedrage van € 216,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en M.C. Bruning en K.J. Kraan als leden, in tegenwoordigheid van P.W.J. Hospel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2009.
(get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
(get.) P.W.J. Hospel.
HD