Uitspraak
Rechtbank DEN Haag
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 14/9142
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 juli 2015 in de zaak tussen
[eiser], te [plaats] eiser
(gemachtigde: mr. W.A.L. de Boer),
en
het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland, verweerder
(gemachtigde: [gemachtigde]).
Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2014 (primair besluit I) heeft verweerder eisers recht op een uitkering ingevolge de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (Ioaw) over de periode van 9 september 2013 tot en met 31 maart 2014 ingetrokken en van eiser een bedrag van € 7.527,45 teruggevorderd. Daarnaast heeft verweerder het recht van eiser op een Ioaw uitkering met ingang van 1 april 2014 ingetrokken.
Bij besluit van 27 mei 2014 (primair besluit II) heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 7.527,45.
Bij uitspraak van 3 juli 2014 (SGR 14/4587) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank eisers verzoek om een voorlopige voorziening met betrekking tot primair besluit I afgewezen.
Het tegen primair besluit I en II gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 12 september 2014 ongegrond verklaard.
Hiertegen heeft eiser beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 april 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door [naam 1] als vervanger van zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde [gemachtigde] (in loondienst bij [BV]). Tevens was [naam 2] namens verweerder ter zitting aanwezig.
Overwegingen1.Eiser ontvangt vanaf 9 september 2013 een Ioaw uitkering.
1.1
Naar aanleiding van het bij verweerder gerezen vermoeden dat eiser een gezamenlijke huishouding voert, heeft verweerder een onderzoek laten instellen naar de rechtmatigheid van de aan eiser verleende uitkering, in het bijzonder naar zijn woon- en leefsituatie.
1.2
In dat kader hebben medewerkers van [BV] onder meer dossieronderzoek gedaan, bij enkele instanties informatie opgevraagd, gedurende de periode van 4 maart 2014 tot en met 25 maart 2014 waarnemingen verricht, een buurtonderzoek verricht en een huisbezoek afgelegd. De bevindingen van het onderzoek zijn, vergezeld van een advies, door een medewerker van [BV] neergelegd in een rapport van 22 april 2014.
1.3
De onderzoeksbevindingen hebben verweerder aanleiding gegeven om de uitkering van eiser in te trekken, de te veel betaalde uitkering terug te vorderen en aan eiser een boete op te leggen.
2. Het bestreden besluit berust op het standpunt dat eiser in ieder geval vanaf 9 september 2013 op het adres [adres] een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met [naam 3], waarvan hij verweerder niet op de hoogte heeft gesteld. Verweerder baseert zich daarbij op de onderzoeksbevindingen van [BV], neergelegd in het rapport van 22 april 2014.
3. In beroep heeft eiser als meest vérstrekkende beroepsgrond aangevoerd dat het bijzonder onderzoek dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit is verricht door daartoe onbevoegde personen. Verweerder heeft dit onderzoek uitbesteed aan het commerciële bedrijf [BV] en daartoe was verweerder volgens eiser niet bevoegd. Eiser verwijst voor zijn standpunt naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 16 september 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:2947). In de aanvullende gronden van 18 februari 2015 heeft eiser zijn standpunt nader uitgewerkt. Daarin zet hij onder meer uiteen dat het met terugwerkende kracht benoemen van medewerkers van [BV] als toezichthouder en onbezoldigd ambtenaar niet tot resultaat kan hebben dat zij ten tijde van belang bevoegd waren om namens verweerder onderzoek te doen.
4. De rechtbank stelt voorop dat verweerder ingevolge artikel 34, tweede lid, van de Ioaw bevoegd is de uitvoering van die wet door derden te laten verrichten. Dat geldt echter niet voor de vaststelling van de rechten en plichten van de belanghebbende en de daarvoor noodzakelijke beoordeling van zijn omstandigheden. Die bevoegdheid kan verweerder alleen mandateren aan bestuursorganen.
4.1
Verder is hier van belang dat de CRvB in twee uitspraken van respectievelijk 16 september 2014 en van 17 februari 2015 (ECLI:NL:CRVB:2014:2947 en ECLI:NL:CRVB:2015:425) heeft geconcludeerd dat gemeenten hun kerntaken bij de uitvoering van de bijstand niet mogen uitbesteden aan commerciële bedrijven. Tot dat oordeel is de CRvB gekomen aan de hand van onder meer de Memorie van Toelichting (TK 2002-2003, 28870, nr. 3, blz. 29) bij artikel 7, vierde lid, van de Wet werk en bijstand (Wwb). Hoewel onderhavig beroep niet ziet op intrekking van een Wwb uitkering maar van een Ioaw uitkering, is de door de CRvB aan artikel 7, vierde lid, van de Wwb gegeven uitleg ook hier van belang, nu artikel 34, tweede lid, van de Ioaw woordelijk overeenkomt met voornoemde bepaling uit de Wwb.
4.2
Dit betekent dat ervan moet worden uitgegaan dat ook in het kader van de Ioaw uitkering geldt dat de uitvoering van daarop ziende kerntaken niet zonder meer mag worden overgedragen aan private partijen. Om binnen het publieke domein te blijven, dient verweerder die taken te mandateren aan (eigen) ambtenaren of aan andere bestuursorganen. In het verlengde hiervan kunnen de kerntaken ook worden opgedragen aan medewerkers van uitzend- of organisatiebureaus, en wel omdat de werkzaamheden van die medewerkers volgens de hierboven aangehaalde Memorie van Toelichting kunnen worden toegerekend aan het inhurende bestuursorgaan. Het inhuren van uitzendpersoneel mag echter ook weer niet onbeperkt plaatsvinden. Wanneer sprake is van structurele inzet van ingehuurde krachten waardoor de uitvoeringsorganisatie feitelijk wordt ontmanteld, dan is materieel toch sprake van niet geoorloofde uitbesteding.
4.3
Gelet op het voorgaande dient door de rechtbank – alvorens aan een inhoudelijke beoordeling van de zaak te kunnen toekomen – eerst te worden beoordeeld of in deze sprake is van één van de kerntaken bij de uitvoering van de Ioaw, en zo ja, of deze ten onrechte is uitbesteed aan een commercieel bedrijf. Indien de rechtbank zou blijken dat daarvan sprake is geweest betekent dit immers kort gezegd dat de desbetreffende kerntaak onbevoegd is uitgeoefend.
5. In deze zaak is een rechtmatigheidsonderzoek uitgevoerd ter beoordeling van eisers recht op een Ioaw uitkering. Ingevolge artikel 14, zesde lid, van de Ioaw is verweerder bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van de verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de vaststelling van het recht op uitkering. Indien het onderzoek daartoe aanleiding geeft kan verweerder besluiten de uitkering te herzien of in te trekken. Ingevolge artikel 13 van Pro de Ioaw is verweerder ook bevoegd om inlichtingen en medewerking van de bijstandsgerechtigde te verlangen. Deze bevoegdheden behoren naar het oordeel van de rechtbank zonder meer tot het uitvoeringskader van de hiervoor bedoelde kerntaken, met name nu de vaststelling van het (behoud van) recht op een uitkering van de belanghebbende bij toepassing van artikel 13 en Pro 14 van de Ioaw direct in het geding is. Dergelijke bevoegdheden zijn, zoals hierboven reeds is vermeld, bij wet aan verweerder opgedragen.
5.1
Nu vaststaat dat deze zaak ziet op de uitoefening van kerntaken van verweerder, is de vraag aan de orde op welke wijze deze zijn uitbesteed aan een commerciële partij. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
5.2
Feitelijk heeft verweerder in deze zaak [BV] bijzonder onderzoek laten verrichten in het kader van het rechtmatigheidsonderzoek. De bevindingen daarvan zijn neergelegd in het rapport van 22 april 2014. Uit dat rapport komt naar voren dat de medewerkers van [BV], die het onderzoek hebben uitgevoerd, zich hebben gepresenteerd als bijzondere controleurs van de gemeente Midden-Delfland. Zij hebben administratief- en locatieonderzoek uitgevoerd. Ook hebben zij bij eiser een huisbezoek afgelegd en hem gehoord. Verder hebben zij getracht een huisbezoek af te leggen op het adres van [naam 3] en haar uitgenodigd voor een gesprek. Uiteindelijk hebben zij een schriftelijk advies uitgebracht aan verweerder met de strekking de aan eiser verstrekte Ioaw uitkering in te trekken en van hem en van [naam 3] terug te vorderen.
6. Zoals hierboven onder 4.2 is vermeld kunnen kerntaken zoals het hier aan de orde zijnde bijzonder onderzoek onder omstandigheden wel worden uitbesteed aan medewerkers van een uitzend- of organisatieadviesbureau. Of [BV] kan worden gezien als een dergelijk bureau hangt af van de vraag in hoeverre verweerder de feitelijke regie heeft behouden over het door de medewerkers van [BV] uitgevoerde onderzoek. Uitbesteding aan externen die volledig in de lijn van verweerder acteren blijft immers binnen het publieke domein, zodat hun activiteiten als door (de bevoegdheid van) verweerder volledig gedekt kunnen worden aangemerkt.
6.1
De rechtbank is van oordeel dat de uitbesteding aan [BV] niet als uitbesteding aan een uitzend/organisatiebureau in de hiervoor bedoelde zin kan worden aangemerkt. Zij overweegt hiertoe het volgende. Uit het collegebesluit van 21 januari 2014 blijkt dat [BV] is ingehuurd voor de volledige bestandsscreening Wwb. Uit de gunning blijkt niet dat daartoe individuele personeelsleden van [BV] als uitzendkracht voor specifieke taken zijn ingehuurd. Veelmeer lijkt het erop dat [BV] is ingehuurd om de bestandsscreening als het ware in zijn geheel over te nemen. Daar komt bij dat nergens uit blijkt dat verweerder in voldoende mate de regie bij het onderzoek heeft behouden zodat daardoor het uitbesteden van dat onderzoek aan [BV] toelaatbaar kan worden geacht. Dat de klantmanager deze zaak voor nader onderzoek aan [BV] heeft overgedragen en [BV] de zaak dus niet zelf heeft geselecteerd, maakt dat niet anders. Immers, het enkele feit dat de zaak is voorgeselecteerd door verweerder neemt niet weg dat [BV] vervolgens het eigenlijke onderzoek zelfstandig heeft uitgevoerd. In ieder geval is niet gebleken dat verweerder [BV] heeft geïnstrueerd hoe zij het bewuste bijzonder onderzoek moest uitvoeren. Dat duidt er op dat [BV] kennelijk zelf heeft kunnen besluiten een huisbezoek af te leggen, observaties te verrichten, buurtonderzoek te doen en eiser te horen. Aan die zelfstandigheid doet niet af dat de klantmanager naast dit onderzoek zelf ook een enkele onderzoeksvraag heeft uitgezet, namelijk navraag heeft gedaan bij de woningbouwvereniging ter verificatie van eisers verklaring met betrekking tot het verkrijgen van diens woning. Gebleken is bovendien dat [BV] slechts één maal de zaak richting de klantmanager heeft teruggekoppeld, waarop deze op zijn beurt met zijn leidinggevende daarover heeft gesproken. Dit enkele overlegmoment duidt evenmin op een voldoende mate van regie door verweerder. Wat de uiteindelijke besluiten betreft, die zijn weliswaar formeel door verweerder genomen, maar [BV] heeft – zo blijkt uit het onderzoeksrapport van 22 april 2014 – de tekstvoorstellen voor de beschikkingen aan verweerder geleverd. Die voorstellen heeft verweerder vrijwel letterlijk overgenomen, met uitzondering van de volgende zinsnede uit het tekstvoorstel: "Uit het door de afdeling bijzonder onderzoek van de gemeente Midden-Delfland ingestelde onderzoek is gebleken", welke is gewijzigd in: "Uit het namens de gemeente Midden-Delfland ingestelde bijzonder onderzoek is gebleken". Die wijziging is zo miniem dat de rechtbank hierin geen grond ziet om mee te gaan in verweerders stelling dat [BV] feitelijk geen enkele invloed heeft gehad op de uiteindelijke besluiten.
6.2
Verder is ter zitting komen vast te staan dat [BV] opereert op basis van 'no-cure-no-pay'. De combinatie van deze betalingsvoorwaarde en de geringe mate van regie bij verweerder leidt er toe dat het uitbesteden van bijzonder onderzoek in een geval als dit zonder meer ontoelaatbaar moet worden geacht. De 'no-cure-no-pay' voorwaarde bergt immers het risico van belangenverstrengeling in zich, nu [BV] alleen een betaling bij een bepaalde uitkomst van het bijzonder onderzoek ontvangt en daarmee de schijn wekt bij die uitkomst een bijzonder belang te hebben. Door de regie stevig in handen te houden had verweerder die schijn mogelijkerwijs nog kunnen ondervangen, maar zoals onder 6.1 is vermeld, is daarvan onvoldoende gebleken.
6.3
Ten slotte heeft verweerders gemachtigde nog betoogd dat er geen sprake is geweest van uitbesteding van kerntaken aan "derden", omdat verweerder de medewerkers van [BV] heeft aangesteld als toezichthouders. De rechtbank onderschrijft ook dit standpunt niet. Verweerder heeft de bewuste medewerkers weliswaar bij besluit van 25 februari 2014 – voordat het onderzoek heeft plaatsgevonden – als toezichthouder aangesteld, maar ingevolge artikel 53 van Pro de Ioaw is een dergelijke aanstelling alleen mogelijk ten aanzien van ambtenaren. De medewerkers van [BV] waren ten tijde van belang echter nog geen ambtenaar. Verweerder heeft hen pas bij besluit van 18 november 2014 met terugwerkende kracht als onbezoldigd ambtenaar ex artikel 1:2, eerste lid, onder f, van het CAR/UWO aangesteld. Die aanstelling met terugwerkende kracht gaat echter niet zover dat gezegd kan worden dat de bewuste medewerkers ten tijde van het onderzoek met terugwerkende kracht al onderzoeksbevoegdheden op basis van het toezichthouderschap hebben verkregen.
7. Uit het voorgaande volgt dat verweerder het bijzonder onderzoek niet heeft mogen uitbesteden aan [BV]. De onderzoeksbevindingen zijn dus verkregen in strijd met artikel 34, tweede lid, van de Ioaw. Dit betekent dat het bewijs onrechtmatig is verkregen en dat verweerder hiervan geen gebruik had mogen maken, omdat het zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelend bestuursorgaan mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar is. Op zichzelf blijft verweerder wel bevoegd om het bestreden besluit te nemen, maar het bewijsmateriaal dat is verkregen door de uitbesteding moet verweerder daarbij buiten beschouwing laten.
8. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd bevestigd dat, wanneer die onderzoeksresultaten niet mogen worden gebruikt, er op dit moment te weinig overblijft om aannemelijk te achten dat eiser ten tijde van belang een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met [naam 3] op het adres Holierhoek 52 te Schipluiden. Daarmee is evenmin aannemelijk dat eiser de inlichtingenplicht heeft geschonden, waardoor te veel Ioaw uitkering zou zijn betaald. Verweerder was daarom niet bevoegd om eisers recht op Ioaw in te trekken en de uitkering van hem terug te vorderen. Daaruit volgt voorts dat verweerder evenmin gehouden was eiser een boete op te leggen.
9. Gelet op het voorgaande berust het bestreden besluit op een ondeugdelijke grondslag. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Omdat verweerder ter zitting heeft aangegeven mogelijk aanvullend onderzoek te gaan doen en de resultaten daarvan eventueel aan de nieuw te nemen beslissing op bezwaar ten grondslag te leggen, ziet de rechtbank geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien.
10. Er is aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 980,-, te weten € 490,- voor het indienen van het beroepschrift en € 490,- voor het verschijnen ter zitting bij een zaak van gemiddeld gewicht.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 12 september 2014 gegrond;
- vernietigt dit besluit en bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 45,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 980,- te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Meessen, voorzitter, en mr. drs. H.M. Braam en mr. drs. J. Smeets, leden, in aanwezigheid van mr. W. Goederee, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juli 2015.
griffier voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hoger beroepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.