Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/1526
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 oktober 2016 in de zaak tussen
[eiseres 1] , te [woonplaats 1] , eiseres 1,
[eiseres 2], te [woonplaats 2] , eiseres 2
(gemachtigde: mr. V.J. Leijh),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Midden-Delfland, verweerder
(gemachtigden: mr. R.R. Crince le Roy en mr. R.S. Wijling).
Procesverloop
Bij besluit van 1 september 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan eiseres 1 verleende omgevingsvergunning van 8 april 2014 ingetrokken.
Bij besluit van 19 januari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres 1 ongegrond verklaard en het bezwaar van eiseres 2 niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Nadien zijn de beroepsgronden aangevuld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Verweerder heeft bij brieven van 19 juli 2016 en 12 augustus 2016 nadere stukken overgelegd. Eiseressen hebben bij brief van 12 augustus 2016 eveneens nadere stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 augustus 2016.
Namens eiseres 1 zijn verschenen [persoon 1] en [persoon 2] en namens eiseres 2 zijn verschenen [persoon 3] en [persoon 4] , bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en [persoon 5] en [persoon 6] .
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Bij besluit van 8 april 2014 heeft verweerder aan eiseres 1 een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een bedrijfsverzamelgebouw op het perceel plaatselijk bekend als [adres] (het perceel). Aan deze omgevingsvergunning is onder meer de voorwaarde verbonden dat pas met de bouw mag worden aangevangen nadat aan verweerder een bodemonderzoek is overgelegd dat voldoet aan NEN-norm 5740 en naar het oordeel van de Omgevingsdienst Haaglanden (ODH) uit dit bodemonderzoek volgt, dan wel genoegzaam is aangetoond, dat de grond niet zodanig is verontreinigd dat schade of gevaar is te verwachten voor de gezondheid van de gebruikers. Voorts is in voornoemde vergunning als voorwaarde opgenomen dat voor zover uit het bodemonderzoek voortvloeit dat de grond is verontreinigd, althans niet geschikt is voor het beoogde gebruik, pas mag worden aangevangen met de bouw indien de grond geschikt is gemaakt voor het beoogde gebruik en burgemeester en wethouders dan wel de ODH vervolgens met de start bouw heeft ingestemd.
1.2
Bij besluit van 16 juli 2014 heeft de gemeenteraad van Midden-Delfland het voorbereidingsbesluit ‘Centrum Den Hoorn’ genomen. In dit voorbereidingsbesluit is met betrekking tot het gebied waarin het perceel valt, het volgende gebruikswijzigingsverbod opgenomen:
“
Te bepalen dat, om te voorkomen dat het gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van een daaraan bij het plan te geven bestemming, het verboden is het gebruik van de gronden en bouwwerken in het onder 1 bedoelde gebied, te wijzigen in een ander gebruik, waaronder ook wordt verstaan wijzigingen in omvang of intensiteit dan aanwezig is op de dag van inwerkingtreding van dit besluit.”
Te bepalen dat, om te voorkomen dat het gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van een daaraan bij het plan te geven bestemming, het verboden is het gebruik van de gronden en bouwwerken in het onder 1 bedoelde gebied, te wijzigen in een ander gebruik, waaronder ook wordt verstaan wijzigingen in omvang of intensiteit dan aanwezig is op de dag van inwerkingtreding van dit besluit.”
1.3
Op 27 juli 2015 heeft de toezichthouder van de gemeente Midden-Delfland het perceel gecontroleerd en geconstateerd dat het perceel in gebruik is als opslagterrein.
1.4
Op 31 juli 2015 heeft verweerder aan eiseres 1 meegedeeld voornemens te zijn voornoemde omgevingsvergunning in te trekken. Eiseres 1 heeft tegen dit voornemen haar zienswijze kenbaar gemaakt.
1.5
Bij het primaire besluit heeft verweerder op grond van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) de aan eiseres 1 verleende omgevingsvergunning ingetrokken.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, eiseres 2 niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaar. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat eiseres 2 niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden beschouwd. Voorts heeft verweerder, eveneens in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, het bezwaar van eiseres 1 ongegrond verklaard en het primaire besluit – onder aanvulling van de motivering – gehandhaafd. Verweerder heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat door eiseres 1 als vergunninghoudster gedurende een periode van 26 weken geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de omgevingsvergunning waardoor verweerder de bevoegdheid heeft om de omgevingsvergunning in te trekken. Eiseres 1 heeft volgens verweerder ook niet aannemelijk gemaakt dat daadwerkelijk op korte termijn met de bouwwerkzaamheden zal worden gestart. Namens eiseres 2 is op de hoorzitting zelfs gesteld dat zij het vergunde bouwplan niet wil realiseren. Van het niet tijdig gebruikmaken van de omgevingsvergunning valt dan ook een verwijt te maken. Dat aan de verleende omgevingsvergunning een voorwaarde is verbonden, maakt de termijn waarbinnen moet worden begonnen met de uitvoering van de vergunde activiteiten niet anders, aldus verweerder. Het is aan vergunninghoudster om die voorwaarde binnen de termijn van 26 weken in te lossen en daarnaast was eiseres 2 er al geruime tijd mee bekend dat er problemen waren met betrekking tot de grond. Onder deze omstandigheden dient het belang van verweerder zwaarder te wegen dan de (financiële) belangen van eiseres 1. Het belang van verweerder is gelegen in het voorkomen van een ruimtelijk ongewenste ontwikkeling en het voorkomen van slapende omgevingsvergunningen.
3.1
De rechtbank is met partijen van oordeel dat verweerder eiseres 1 als vergunninghoudster terecht als belanghebbende heeft aangemerkt bij het bestreden besluit. Tussen partijen is echter in geschil of eiseres 2 kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat dit niet het geval is, omdat eiseres 2 slechts een afgeleid belang heeft. Eiseres 2 stelt dat zij als mede-eigenaresse van het perceel rechtstreeks in haar belangen wordt geraakt door het bestreden besluit.
3.2
Het betoog van eiseres 2 slaagt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0374) is een eigenaar belanghebbende als zijn eigendomsbelangen worden geraakt. Vast staat dat eiseres 2 mede-eigenaresse is van het perceel. Gelet hierop acht de rechtbank niet uitgesloten dat van de intrekking van de omgevingsvergunning een zodanige invloed uitgaat dat eiseres 2 als eigenaresse van het perceel waarop deze omgevingsvergunning betrekking heeft, wordt geraakt in een belang dat rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de intrekking van de omgevingsvergunning gevolgen kan hebben voor de waarde en de bestemming van het perceel waarop deze vergunning betrekking heeft, hetgeen het commerciële en financiële belang van eiseres 2 als eigenaresse van het perceel rechtstreeks raakt.
3.3
Gelet op het voorgaande is het beroep van eiseres 2 gegrond en zal het bestreden besluit worden vernietigd, voor zover daarbij eiseres 2 niet-ontvankelijk is verklaard in haar bezwaar. Nu de (inhoudelijke) bezwaar- en beroepsgronden van eiseres 1 en eiseres 2 gelijkluidend zijn, zal de rechtbank in het navolgende beoordelen of verweerder het primaire besluit bij het bestreden besluit op goede gronden heeft gehandhaafd.
4.1
Eiseressen voeren onder meer aan dat de omgevingsvergunning nog niet in werking is getreden en verweerder reeds daarom niet bevoegd was om deze in te trekken. Daarvoor wordt verwezen naar een brief van de ODH, waaruit volgens eiseressen blijkt dat het de bedoeling was dat artikel 6.2c van de Wabo op de omgevingsvergunning van toepassing zou worden verklaard. De aan de omgevingsvergunning verbonden voorwaarden hebben volgens eiseressen hetzelfde effect als de situatie waarin expliciet artikel 6.2c van de Wabo van toepassing zou zijn verklaard.
4.2
De rechtbank volgt eiseressen niet in dit betoog en overweegt daartoe dat uit de inhoud van de omgevingsvergunning volgt dat artikel 6.2c van de Wabo hieraan niet ten grondslag is gelegd. Tegen deze omgevingsvergunning zijn geen rechtsmiddelen aangewend, zodat deze in rechte vaststaat. Nu deze omgevingsvergunning in rechte is komen vast te staan en buiten de omvang van dit geding valt, kan deze beroepsgrond reeds hierom niet slagen.
5.1
Ten aanzien van de beroepsgrond van eiseressen dat verweerder niet bevoegd was de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo in te trekken, overweegt de rechtbank als volgt.
5.2
Ingevolge artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning.
5.3
Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank stelt vast dat er op het perceel geen werkzaamheden zijn verricht die zien op de activiteit bouwen (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo). Wel zijn na het nemen van het voorbereidingsbesluit van 16 juli 2014 werkzaamheden verricht die zien op de in de omgevingsvergunning gestelde voorwaarde ten aanzien van het bodemonderzoek. Anders dan door eiseressen is gesteld, zijn deze werkzaamheden naar het oordeel van de rechtbank niet aan te merken als handelingen die zijn verricht met gebruikmaking van de omgevingsvergunning. Het zijn immers geen werkzaamheden die gericht zijn op de totstandkoming van het bouwwerk waarvoor de omgevingsvergunning is verleend. Nu na 16 juli 2014 geen werkzaamheden op het perceel hebben plaatsgevonden met gebruikmaking van de omgevingsvergunning, wordt voldaan aan de voorwaarde van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo, namelijk dat gedurende 26 weken geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Verweerder was dan ook bevoegd om de omgevingsvergunning in te trekken.
6.1
Vervolgens dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of verweerder, gelet op de daarbij betrokken belangen, in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot intrekking van de omgevingsvergunning.
6.2
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld in de uitspraak van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1917), moeten bij de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning alle in aanmerking te nemen belangen worden betrokken en tegen elkaar worden afgewogen. Daartoe behoren naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, waaronder de bescherming van planologische, stedenbouwkundige en welstandelijke inzichten, ook de (financiële) belangen van vergunninghouder. Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen.
Ook heeft de Afdeling eerder overwogen (onder meer de uitspraak van 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3980) dat de enkele omstandigheid dat de houder van een bouwvergunning niet aannemelijk weet te maken dat hij alsnog binnen korte termijn daarvan gebruik zal maken, een redelijk belang is dat ten grondslag kan worden gelegd aan de intrekking.
6.3
Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres 1 niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij op korte termijn gebruik zal maken van de omgevingsvergunning. Eiseressen stellen zich daarentegen op het standpunt dat zij wel de intentie hebben om op korte termijn te gaan bouwen. Daar hebben zij naar eigen zeggen ook steeds naar gehandeld.
6.4
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eiseressen niet aannemelijk hebben gemaakt dat eiseres 1 alsnog op korte termijn gebruik zal gaan maken van de verleende omgevingsvergunning teneinde het bouwplan te realiseren. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat nimmer een aanvang is gemaakt met de bouwwerkzaamheden en het vereiste bodemonderzoek enige tijd heeft stilgelegen. Weliswaar is door de gemeenteraad op 16 juli 2014 een voorbereidingsbesluit genomen waarin is bepaald dat het verboden is het gebruik van de gronden op het perceel te wijzigen, maar hier staat tegenover dat eiseressen hebben nagelaten hiervan ontheffing aan te vragen terwijl zij door verweerder wel uitdrukkelijk op deze mogelijkheid zijn gewezen. Daar komt bij dat eiseressen al sinds 2005 ervan op de hoogte waren dat de bodem van het perceel verontreinigd is. Eiseressen hadden met deze wetenschap reeds eerder, voorafgaand aan de aanvraag om een omgevingsvergunning, het vereiste bodemonderzoek kunnen laten uitvoeren dan wel zonodig rechtsmiddelen kunnen aanwenden om te bewerkstelligen dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorwaarden zouden komen te vervallen. Dat eiseressen dit hebben nagelaten, komt voor hun rekening en risico. Nu eiseressen niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij op korte termijn gebruik zouden gaan maken van de omgevingsvergunning heeft verweerder, gezien de onder rechtsoverweging 6.2 genoemde jurisprudentie, een redelijk belang dat ten grondslag kan worden gelegd aan het besluit tot intrekking van de omgevingsvergunning. Voorts heeft verweerder aan de intrekking in redelijkheid het belang ten grondslag kunnen leggen dat vanwege gewijzigd planologisch inzicht het bouwplan niet meer wenselijk is.
6.5
Tegenover voormelde belangen van verweerder staat het financiële belang van eiseressen. Hoewel de rechtbank aannemelijk acht dat eiseressen een financieel belang hebben bij behoud van de vergunning, hebben zij de financiële consequenties van de intrekking niet nader onderbouwd. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de door eiseressen gestelde nadelige financiële gevolgen zodanig zijn dat deze aan de intrekking van de omgevingsvergunning in de weg hadden behoren te staan. Daar komt bij dat eventuele nadelige financiële gevolgen niet alleen worden veroorzaakt door het onderhavige besluit maar ook door de wijziging van de bestemming op het perceel.
6.6
Alle voormelde belangen in aanmerking nemend, is de rechtbank van oordeel dat verweerder aan zijn belangen bij intrekking van de omgevingsvergunning in redelijkheid een zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen dan aan het financiële belang van eiseressen bij behoud van de omgevingsvergunning. Gelet hierop heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen overgaan tot intrekking van de omgevingsvergunning. Onder deze omstandigheden zijn er voorts geen aanknopingspunten voor de door eiseressen betrokken stelling, dat verweerder deze bevoegdheid heeft aangewend met een ander doel dan waarvoor zij is gegeven en dat daarom sprake is van misbruik van recht. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
7. Zoals is overwogen onder rechtsoverweging 3.3, zal de rechtbank het beroep van eiseres 2 gegrond verklaren voor zover het is gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van haar bezwaar tegen het primaire besluit. Het bestreden besluit zal in zoverre worden vernietigd. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van eiseres 2 tegen het primaire besluit ongegrond te verklaren en zal het beroep voor het overige ongegrond verklaren.
8. De rechtbank ziet geen aanleiding een proceskostenvergoeding toe te kennen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiseres 2 gegrond voor zover het is gericht tegen de niet‑ontvankelijkheidsverklaring van haar bezwaar;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover eiseres 2 niet-ontvankelijk is verklaard in haar bezwaar tegen het primaire besluit;
- verklaart het bezwaar van eiseres 2 tegen het primaire besluit ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Hammer, voorzitter, en mr. A.L. Frenkel en mr. J. van den Brink, leden, in aanwezigheid van mr. F. Willems - Gerritse, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.