Uitspraak
201504155/1/A1.
Datum uitspraak: 13 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Haaren,
2. [appellante sub 2A], [appellant sub 2B], [appellante sub 2C] en [appellant sub 2D], gevestigd dan wel wonend te Haaren (hierna: [appellant sub 2] en anderen),
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 april 2015 in zaak nr. 14/4181 in het geding tussen:
[appellant sub 2] en anderen
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 14 oktober 2014 heeft het college vier aan [appellant sub 2D] verleende omgevingsvergunningen voor het perceel [locatie] te Haaren ingetrokken.
Bij uitspraak van 24 april 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] en anderen daartegen ingestelde beroep, voor zover ingesteld door [appellant sub 2A], niet-ontvankelijk verklaard, het beroep voor het overige gegrond verklaard, het besluit van 14 oktober 2014 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] en anderen hebben een verweerschrift ingediend. Zij hebben voorts incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een zienswijze gegeven.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 januari 2016, waar het college, vertegenwoordigd door G. Martens, werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 2B], bijgestaan door mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het college heeft vier vergunningen ingetrokken die aan [appellant sub 2D] zijn verleend. De reden daarvoor is dat de bouwwerkzaamheden volgens het college te lang en te vaak stilliggen. [appellant sub 2] en anderen zijn tegen het besluit van het college opgekomen. [appellant sub 2D] was ten tijde van het besluit van 14 oktober 2014 de vergunninghouder. [appellante sub 2A] realiseert het bouwwerk waarvoor de vergunningen zijn verleend. [appellante sub 2C] heeft een paardenfokbedrijf en wil de stallen waarvoor drie van de vier vergunningen zijn verleend, in gebruik nemen. [appellant sub 2B] is de zoon van [appellante sub 2C]. [appellant sub 2B] en [appellante sub 2C] zijn beiden directeur van [appellante sub 2A].
Het incidenteel hoger beroep
2. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank het beroep van [appellant sub 2B] ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens het ontbreken van belanghebbendheid. Daartoe voeren zij aan dat [appellant sub 2B] als bestuurder van [appellante sub 2A] een persoonlijk belang heeft bij het besluit van 14 oktober 2014.
2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant sub 2B] geen persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks wordt geraakt door de intrekking van de vergunningen. [appellant sub 2B] heeft slechts een belang bij intrekking van de vergunningen als bestuurder van [appellante sub 2A], die eveneens beroep heeft ingesteld. Aangezien [appellant sub 2B] slechts een van [appellante sub 2A] afgeleid belang heeft, heeft de rechtbank hem terecht niet als een belanghebbende aangemerkt, als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Voor zover [appellant sub 2B] ter zitting van de Afdeling heeft gesteld dat hij betrokken is bij de exploitatie van het paardenfokbedrijf, strookt dat niet met zijn mededeling ter zitting van de rechtbank dat geen persoonlijk belang van hem rechtstreeks wordt geraakt door het besluit van 14 oktober 2014.
Het betoog faalt.
Het standpunt van het college
3. Het geschil is in hoger beroep beperkt tot het oordeel van de rechtbank over de volgende drie vergunningen voor het bouwen van een paardenstal op het perceel:
- een bouwvergunning eerste fase van 20 juni 2005 (nr. B1 2005-001);
- een bouwvergunning tweede fase van 24 januari 2007 (nr. B2 2006-006);
- een bouwvergunning voor het gewijzigd uitvoeren van deze vergunningen van 9 juni 2008 (nr. BV 2008-3037).
Volgens het overgangsrecht van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) wordt een bouwvergunning als hier aan de orde, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen.
4. Het college heeft de onder 3 weergegeven vergunningen ingetrokken bij het besluit van 14 oktober 2014. Het heeft daarbij de volgende feiten en omstandigheden betrokken.
Begin 2010 is gestart met de bouw van de paardenstal. Eind 2010 zijn de bouwactiviteiten gestaakt. Bij brief van 23 november 2011 heeft het college [appellante sub 2A] gemeld dat het het stilliggen van de bouwactiviteiten voor een bepaalde tijd accepteert. Het college heeft [appellante sub 2A] in dat verband toegezegd dat het tot 1 augustus 2013 niet zal overgaan tot intrekking van de vergunningen met de nummers B2 2006-006 en BV 2008-3037, of eerder als daarover met [appellante sub 2A] of haar rechtsopvolger overeenstemming wordt bereikt. Het college heeft aan die toezegging de voorwaarde verbonden dat [appellante sub 2A] een reële tijdsplanning overlegt voor de werkzaamheden na afloop van deze termijn.
Op 30 januari 2012 heeft [appellante sub 2A] een concept afbouwplanning naar het college gestuurd. Volgens die planning zou de paardenstal, door haar aangemerkt als manege, in week 26 van 2014 worden opgeleverd. Op 11 juli 2013 heeft [appellant sub 2B] het college verzocht om medewerking te verlenen aan een nadere termijn voor de afbouw van de paardenstal. Naar aanleiding van deze brief heeft het college op 2 augustus 2013 een controle uitgevoerd. In het rapport van de controle is vermeld dat er na de controle op 8 november 2011 geen bouwactiviteiten hebben plaatsgevonden.
Op 7 augustus 2013 heeft het college een ontwerpbesluit genomen dat strekt tot volledige intrekking van de voor de locatie verleende omgevingsvergunningen. Op 30 september 2013 heeft het college geconstateerd dat er weer bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden. Op 26 november 2013 heeft het college besloten om het ontwerpbesluit tot intrekking van de vergunningen aan te houden, met dien verstande dat een definitief besluit zal worden genomen als tussentijds en uit de monitoring komt vast te staan dat door strijdigheid met de nieuwe afbouwplanning en de in het beleid gestelde termijn van 26 weken zou blijken dat de omgevingsvergunningen niet in gebruik zijn genomen.
Volgens de gewijzigde afbouwplanning zou de stal in de laatste week van december 2014 worden opgeleverd. Uit een controle op 30 januari 2014 is gebleken dat er bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden, maar dat in het geheel niet aan de afbouwplanning is voldaan. Op 4 april 2014 is geconstateerd dat het buitenmetselwerk geheel is afgerond maar dat niet geheel aan de afbouwplanning is voldaan. Op 18 juni 2014 is geconstateerd dat de status van het bouwwerk hetzelfde is als ten tijde van de controle op 4 april 2014. Bij brief van 22 juli 2014 heeft het college gemeld dat is geconstateerd dat de afbouwplanning niet wordt gehaald. Het college stelt in die brief voor dat op 1 september 2014 het besluit wordt genomen om de vergunningen in te trekken. Indien wordt afgezien van de mogelijkheid om tegen dat besluit beroep in te stellen, worden de vergunningen per 30 september 2014 ingetrokken waarop direct een aanschrijving tot sloop zal volgen. Indien echter vóór 30 september 2014 een getekende koopovereenkomst wordt overgelegd, zal het college niet overgaan tot intrekking en heeft de koper zekerheid dat de vergunningen van kracht blijven.
5. Bij het besluit van 14 oktober 2014, waarbij het de omgevingsvergunningen heeft ingetrokken, heeft het college de "Beleidsregel intrekken omgevingsvergunningen" van 26 juni 2013 toegepast. Volgens het college is een situatie aan de orde, als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de Beleidsregel. Daarin is bepaald dat als het college constateert dat de (bouw)werkzaamheden 26 weken hebben stilgelegen, het een voornemen tot intrekking van de verleende omgevingsvergunning bekendmaakt. Voorts is daarin vermeld dat een ruimere termijn van 26 weken naar redelijkheid en in het licht van het concrete geval wordt bepaald, maar dat de termijn nooit meer dan 52 weken bedraagt. In het besluit van 14 oktober 2014 heeft het college gesteld dat de ruimte die de Beleidsregel biedt maximaal is benut. De bouwactiviteiten zijn over een langere periode herhaaldelijk gestart en opnieuw gestaakt.
De uitspraak van de rechtbank
6. De rechtbank heeft, naar aanleiding van het betoog van [appellant sub 2] en anderen dat de bouwwerkzaamheden niet meer dan 26 weken hebben stilgelegen, als volgt overwogen. Het college heeft voor het laatst op 18 juni 2014 gecontroleerd hoe het met de bouwwerkzaamheden stond. Op dat moment is geconstateerd dat er ten opzichte van 4 april 2014 geen bouwwerkzaamheden zijn verricht. Op 4 april 2014 is vastgesteld dat het buitenmetselwerk geheel is afgerond. Gelet daarop, kan het besluit van 14 oktober 2014 niet zijn gebaseerd op de constatering dat op 18 juni 2014 gedurende 26 weken geen bouwwerkzaamheden zijn verricht. Er valt tot aan 18 juni 2014 namelijk geen periode aan te wijzen ten aanzien waarvan het college daadwerkelijk heeft geconstateerd dat in het geheel geen bouwwerkzaamheden zijn verricht. Wel is tussen 4 april 2014, de datum waarop volgens de rapportage van 18 juni 2014 de bouwwerkzaamheden stillagen, en het besluit van 14 oktober 2014, een periode van 26 weken verstreken. Omdat de voortgang van de bouwwerkzaamheden na 18 juni 2014 niet meer is gecontroleerd en [appellant sub 2] en anderen stellen dat er na 18 juni 2014 wel enige bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden, heeft het college volgens de rechtbank niet aangetoond dat op het moment dat het besluit van 14 oktober 2014 werd genomen, 26 weken waren verstreken waarin geen bouwwerkzaamheden waren verricht. Het college heeft zijn besluit naar het oordeel van de rechtbank in zoverre onzorgvuldig voorbereid. Hierdoor staat niet vast dat het college bevoegd was om de omgevingsvergunningen voor het bouwen van de paardenstal in te trekken.
De beoordeling van het hoger beroep
7. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft geoordeeld dat het bevoegd is de omgevingsvergunningen in te trekken. Het college voert daartoe aan dat het heeft vastgesteld dat in de periode van 8 november 2011 tot en met 2 augustus 2013 geen bouwactiviteiten hebben plaatsgevonden en dat [appellant sub 2] en anderen in de daarop volgende periode niet hebben gehandeld in overeenstemming met de afbouwplanning - een voorwaarde om intrekking van de vergunningen te voorkomen. Volgens het college was het ten tijde van het besluit van 14 oktober 2014 dan ook bevoegd om over te gaan tot intrekking van de omgevingsvergunningen.
7.1. Ingevolge artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geheel of gedeeltelijk intrekken, indien gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning.
7.2. Naar het oordeel van de Afdeling was het college op 2 augustus 2013 bevoegd om over te gaan tot intrekking tot de verleende omgevingsvergunningen voor het bouwen, aangezien op dat moment is vastgesteld dat een periode van 26 weken was verstreken waarin geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunningen. De rechtbank heeft op zichzelf terecht overwogen dat uit de controle op 18 juni 2014 niet volgt dat een periode van 26 weken is verstreken waarin geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunningen, omdat op 4 april 2014 nog is geconstateerd dat werkaamheden hebben plaastgevonden. Dit laat echter onverlet dat het college vanaf 2 augustus 2013 bevoegd was tot intrekking van de verleende omgevingsvergunningen. Uit de tekst van artikel 2.33, tweede lid, aanhef onder a, van de Wabo kan niet worden afgeleid dat de periode van 26 weken direct moet voorafgaan aan het besluit tot intrekking van de omgevingsvergunning. De omstandigheid dat na het ontstaan van de bevoegdheid tot intrekking nog handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunningen, is een omstandigheid die betrokken dient te worden bij de vraag of het college in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot de intrekking van de vergunningen en de belangenafweging die in dat kader moet worden gemaakt.
Het voorgaande betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet vast staat dat het college bevoegd was om de omgevingsvergunningen voor het bouwen van de paardenstal in te trekken.
Het betoog slaagt.
8. De Afdeling zal hierna de gronden bespreken waaraan de rechtbank niet is toegekomen.
9. [appellant sub 2] en anderen betogen dat het college, gelet op de daarbij betrokken belangen, in redelijkheid niet heeft kunnen overgaan tot intrekking van de vergunningen. Daartoe voeren [appellant sub 2] en anderen aan dat zij voornemens zijn om de paardenstal af te bouwen dan wel om de locatie te verkopen en dat daarover vaak overleg met het college heeft plaatsgevonden. Voorts voeren zij aan dat na ontvangst van het ontwerpbesluit voortdurend werkzaamheden hebben plaatsgevonden.
9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:124, en de uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1492), moeten bij de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning alle in aanmerking te nemen belangen worden betrokken en tegen elkaar afgewogen. Daartoe behoren naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, waaronder de bescherming van planologische, stedenbouwkundige en welstandelijke inzichten, ook de (financiële) belangen van vergunninghouder. Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen. De enkele omstandigheid dat de houder van een omgevingsvergunning niet aannemelijk weet te maken dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten, is voldoende om de intrekking van een ongebruikte omgevingsvergunning te rechtvaardigen.
9.2. Bij het besluit van 14 oktober 2014 heeft het college de Beleidsregel betrokken. In de toelichting op de Beleidsregel is vermeld dat het college het vanwege planologische, stedenbouwkundige en administratieve belangen ongewenst acht dat "slapende vergunningen" ontstaan.
De omstandigheid dat de houder van een omgevingsvergunning aannemelijk weet te maken dat hij alsnog binnen korte termijn daarvan gebruik zal maken, vormt, zoals hiervoor onder 9.1 is overwogen, een belang dat betrokken dient te worden bij de beslissing en de afweging om tot intrekking van een omgevingsvergunning over te gaan. Het college heeft op 30 september 2013 vastgesteld dat werkzaamheden zijn verricht met gebruikmaking van de vergunningen. Die omstandigheid, alsmede de door [appellant sub 2] en anderen ingebrachte zienswijze, hebben het college geleid tot het oordeel dat [appellant sub 2] en anderen aannemelijk hebben gemaakt dat alsnog binnen korte termijn gebruik zal worden gemaakt van de omgevingsvergunningen. In de brief waarin het college aan [appellant sub 2] en anderen het besluit van 26 november 2013 heeft medegedeeld dat de besluitvorming over de intrekking van de vergunningen wordt aangehouden, is vermeld dat hen de gelegenheid wordt geboden om de vergunning te realiseren volgens de nieuwe afbouwplanning en dat door middel van tussentijdse controles en monitoring van de afbouwplanning kan worden bekeken of de noodzakelijke termijnen worden gehaald en of de vereiste constructieve activiteiten worden uitgevoerd. Volgens de afbouwplanning zou de stal in de laatste week van december 2014 worden opgeleverd. Voorts is daarin vermeld dat als niet aan de afbouwplanning wordt voldaan, tot definitieve intrekking kan worden overgegaan.
9.3. De Afdeling is met het college van oordeel dat, hoewel op 30 januari 2014 en 4 april 2014 enige werkzaamheden met gebruikmaking van de omgevingsvergunningen hebben plaatsgevonden, in het geheel niet aan de afbouwplanning is voldaan. De Afdeling is met het college van oordeel dat niet aannemelijk is dat [appellant sub 2] en anderen alsnog binnen korte termijn gebruik zullen maken van de verleende omgevingsvergunningen teneinde de afbouw van het bouwplan te realiseren. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de werkzaamheden, zoals het college heeft gesteld, fragmentarisch zijn en dat niet structureel gevolg wordt gegeven aan de afbouwplanningen. Gelet op de periode waarin [appellant sub 2] en anderen geen gebruik hebben gemaakt van de verleende vergunningen in samenhang gezien met de herhaaldelijke onderbrekingen van de werkzaamheden, in aanmerking genomen dat het college [appellant sub 2] en anderen uitdrukkelijk in de gelegenheid heeft gesteld een concreet plan met betrekking tot de vergunde stal in te dienen en dat [appellant sub 2] en anderen dat plan niet hebben uitgevoerd, kon het college ter voorkoming van het ontstaan van "slapende omgevingsvergunningen" in redelijkheid overgaan tot intrekking van de hier aan de orde zijnde omgevingsvergunningen.
De stelling van [appellant sub 2] en anderen dat zij voornemens zijn om de locatie te verkopen en dat de koper de stal zal afbouwen, geeft geen grond voor het oordeel dat de omgevingsvergunningen niet in redelijkheid door het college mochten worden ingetrokken. Voor zover het college vóór het besluit van 14 oktober 2014 op de hoogte was van het voornemen om de locatie te verkopen - hetgeen het college heeft weersproken - hebben [appellant sub 2] en anderen het college als gesteld verzocht om medewerking te verlenen aan een bestemmingswijziging van de locatie, waarmee naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk is gemaakt dat alsnog binnen korte termijn gebruik zou worden gemaakt van de verleende omgevingsvergunningen.
Het betoog faalt.
Slot en conclusie
10. Het incidenteel hoger beroep is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij het besluit van het college van 14 oktober 2014 heeft vernietigd met betrekking tot de drie verleende omgevingsvergunningen voor de activiteit bouwen. De uitspraak wordt, voor zover aangevallen, voor het overige bevestigd.
11. Dit betekent dat het besluit van 14 oktober 2014 in stand blijft voor zover het college daarbij drie omgevingsvergunningen heeft ingetrokken. De uitspraak van de Afdeling ziet niet op de vernietiging van dat besluit door de rechtbank voor zover daarbij de vergunning met betrekking de activiteit milieu is ingetrokken. De vernietiging van dat onderdeel van het besluit van 14 oktober 2014 blijft in stand.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Haaren gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 april 2015 in zaak nr. 14/4181, voor zover de rechtbank daarbij het besluit van het college van 14 oktober 2014 heeft vernietigd met betrekking tot de drie verleende omgevingsvergunningen voor de activiteit bouwen;
IV. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 april 2015 in zaak nr. 14/4181, voor zover aangevallen, voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2016
672.