Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/42
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 augustus 2017 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. R. van Domselaar),
en
het college van burgemeester en wethouders van Katwijk, verweerder
(gemachtigde: mr. F.P. van Galen).
Procesverloop
Bij besluit van 24 mei 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 24 november 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder eisers bezwaar ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens eiser was voorts aanwezig [persoon A], register makelaar-taxateur, werkzaam bij adviesbureau AAB te Naaldwijk (AAB). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder was voorts aanwezig [persoon B], voorzitter van de adviescommissie planschade Katwijk (de adviescommissie).
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser is woonachtig aan de [adres] te [woonplaats], gemeente Katwijk. Hij is enig aandeelhouder in de besloten vennootschap [B.V. X] (de BV), welke vennootschap een agrarisch bedrijf exploiteert. Het gaat om een bloemenkwekerij, groot- en commissiehandel en om de import en export van snijbloemen, droogbloemen, planten en aanverwante artikelen. In deze BV is de eigendom ingebracht van een laan en een tweetal agrarische percelen, kadastraal bekend als gemeente Katwijk, sectie [sectie], nummers [nummer], [nummer] en [nummer]. Eiser heeft in privé eigendom de percelen, kadastraal bekend als gemeente Katwijk, sectie [sectie], nummers [nummer] en [nummer]. Eiser is tevens eigenaar van de (bedrijfs)woning die gelegen is op laatstgenoemd perceel.
2. Eiser heeft verweerder op 22 januari 2015 verzocht om tegemoetkoming in de schade, bestaande in waardedaling van de (bedrijfs)woning en voormelde percelen, als gevolg van het op 9 september 2011 vastgestelde bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan]’ (het nieuwe bestemmingsplan). Het nieuwe bestemmingsplan voorziet onder andere in de reconstructie en nieuwvestiging van duurzame glastuinbouw rond de [straat].
3.1
De adviescommissie heeft op verzoek van verweerder op 10 februari 2016 een conceptadvies uitgebracht. Eiser en verweerder hebben hierop gereageerd. Eiser heeft daarbij een rapport van mr. S. Berns van adviesbureau Gloudemans ingediend. Het definitieve advies is van 13 april 2016. De adviescommissie heeft de planologische mogelijkheden van het nieuwe bestemmingsplan vergeleken met die van het voordien geldende bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan]’ (het oude bestemmingsplan). De adviescommissie vermeldt dat het nieuwe bestemmingsplan voorziet in een functiewijziging van agrarisch naar woongebied op gronden ten noorden van de [straat]. Ten zuiden van de [straat] komt een ontsluitingsweg die gedeeltelijk langs en gedeeltelijk over eisers gronden loopt. Volgens het advies heeft het nieuwe bestemmingsplan tot gevolg dat (1) een deel van de grond van eiser een andere bestemming krijgt, namelijk een groenstrook, weg en watergang in plaats van een agrarische bestemming, (2) een weg op geringe afstand van de kas op perceel [nummer] en op circa 20 meter afstand van zijn woning is geprojecteerd en (3) de nieuwe agrarische bestemming uitsluitend sierteelt toestaat in plaats van (ook) agrarische teelt. De adviescommissie heeft geadviseerd het verzoek om planschade af te wijzen, omdat eiser ter zake van het vervallen van de bebouwingsmogelijkheden passieve risicoaanvaarding kan worden toegerekend. Ten aanzien van de waardevermindering van de bedrijfswoning als gevolg van de geprojecteerde weg ten westen van het bedrijfsterrein van eiser heeft de planschadeadviescommissie zich op het standpunt gesteld dat het normaal maatschappelijk risico van 2% niet wordt overschreden. Volgens de adviescommissie levert de gebruiksinperking tenslotte geen planologisch nadeel op.
3.2
Verweerder heeft het advies van de planschadeadviescommissie aan het primaire besluit ten grondslag gelegd
3.3
Het tegen het primaire besluit ingediende bezwaarschrift is vervolgens voor advies aan de Commissie bezwaarschriften van de gemeente Katwijk (de bezwaarschriften-commissie) voorgelegd. Op 12 oktober 2016 heeft er een hoorzitting plaatsgevonden. Eiser heeft in bezwaar een deskundigenrapport van adviesbureau AAB ingediend. Na de hoorzitting heeft de bezwaarschriftencommissie verweerder verzocht een reactie te geven op een drietal onderwerpen. Dit verzoek heeft verweerder ter advisering voorgelegd aan de adviescommissie. Op 18 oktober 2016 heeft de adviescommissie een aanvullend advies uitgebracht.
3.4
Op 7 november 2016 heeft de bezwaarschriftencommissie haar advies uitgebracht. Volgens de bezwaarschriftencommissie kan het primaire besluit in stand blijven.
3.5
Bij het bestreden besluit – onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie – heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
4. De rechtbank stelt vast dat het beroep evenals het bezwaar alleen door eiser in persoon is ingediend en dus niet door of namens de BV. Er is ook geen volmacht verstrekt waarin de directeur van de BV, in de persoon van eiser, eiser heeft gemachtigd om namens hem in dit geding op treden. Gelet hierop valt de beoordeling van een mogelijke waardedaling van de tot de BV behorende percelen als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan buiten de omvang van dit geding. Dit neemt niet weg dat eiser als enig aandeelhouder van de BV mogelijk schade kan leiden als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan. Dit betekent dat alle percelen, ook die in eigendom van de BV zijn, bij de beoordeling betrokken zullen worden.
5.1
Eiser stelt dat de bezwaarschriftencommissie hem ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld te reageren op de aanvulling van de adviescommissie van 18 oktober 2016, zeker nu daarbij een aanvullend stuk is overgelegd, namelijk de definitieve beschikking vaststelling hogere geluidsgrenswaarden.
5.2
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eiser naar aanleiding van het aanvullende advies van 18 oktober 2016 niet opnieuw gehoord hoefde te worden. Het aanvullende advies behelst niet meer dan een nadere toelichting op reeds eerder door verweerder ingenomen standpunten. Weliswaar wordt in dit advies voor het eerst verwezen naar de definitieve beschikking vaststelling hogere grenswaarde van 13 september 2011 en het daaraan ten grondslag gelegde geluidonderzoek van 13 april 2011, maar dit betreft geen informatie waarmee eiser niet eerder bekend had kunnen zijn. Van een schending van artikel 7:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is dan ook geen sprake.
6.1
Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro betrekt het bestuursorgaan met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij zijn beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.
6.2
Voor de beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden op diens perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, is van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – de Afdeling – van 28 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:923).
6.3
Voor de bevestigende beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden van zijn onroerende zaken zouden vervallen passief heeft aanvaard, is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:923).
7.1
Verweerder heeft zich primair op het standpunt gesteld dat eiser reeds op 15 juni 2010 bekend had kunnen zijn met de planologische wijziging die een ontsluitingsweg over zijn percelen mogelijk maakt, omdat deze is opgenomen in het voorontwerp van het bestemmingsplan “[bestemmingsplan]” dat vanaf die datum te raadplegen was op de website ‘ruimtelijkeplannen.nl’. Subsidiair had eiser daarmee op 23 juni 2010 bekend kunnen zijn, op welke datum een informatiebijeenkomst is gehouden, waar ook eiser bij brief van 19 mei 2010 voor was uitgenodigd. Uiterst subsidiair had eiser daarvan bij de ter inzage legging van het vastgestelde structuurplan op de hoogte kunnen raken, te weten per 25 juni 2010.
7.2
De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat het ontwerpbestemmingsplan ten aanzien van de bestemmingen ter plaatse van de percelen van eiser of van zijn BV gelijk is aan het daaraan voorafgaande voorontwerpbestemmingsplan.
7.3
De rechtbank overweegt dat het voorontwerp een uitwerking was van het op 29 mei 2008 door de gemeenteraad vastgestelde Structuurplan ‘[bestemmingsplan]’ (het structuurplan). Dit structuurplan is blijkens een publicatie in de Staatscourant van 24 juni 2010 vanaf 25 juni 2010 ter inzage gelegd op het gemeentehuis van de gemeente Katwijk en haar verschillende servicepunten. Hiervan heeft op 24 juni 2010 een aankondiging gestaan in de Staatscourant (nr. 9795). Het structuurplan is hiermee op juiste wijze bekend gemaakt, overeenkomstig het op dat moment geldende artikel 9 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
7.4
In het structuurplan staat vermeld dat ten behoeve van het glastuinbouwgebied onder meer nieuwe erftoegangswegen zullen moeten worden aangelegd en dat de realisatie van deze infrastructuur in het structuurplan mogelijk wordt gemaakt. Tussen partijen is niet in geschil dat in elk geval uit de op pagina 30 van het structuurplan weergegeven kaart, zijnde het ‘voorkeursmodel’, is af te leiden dat er een weg over de percelen van eiser zou komen te lopen.
7.5
De rechtbank is van oordeel dat deze beoogde planologische wijziging is aan te merken als een voldoende concreet beleidsvoornemen, dat ook openbaar was gemaakt. Hieruit vloeit voort dat eiser in elk geval per 25 juni 2010 bekend had kunnen zijn met de mogelijkheid dat er een weg over zijn percelen zou komen te lopen.
7.6.
De omstandigheid dat de inperking van het toegelaten gebruik niet uit het structuurplan kan worden afgeleid, zoals eiser betoogt, kan hem niet baten, aangezien verweerder hem in dit verband geen voorzienbaarheid heeft tegengeworpen. Volgens verweerder levert de gebruiksinperking geen planologisch nadeel op.
8. Indien wordt geoordeeld dat de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was, dient vervolgens de vraag beantwoord te worden of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zin ondernomen (zie de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:811). Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd (zie de uitspraak van de Afdeling van 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2567).
9.1
Eiser voert aan dat geen sprake is van passieve risicoaanvaarding, omdat een periode van 11 maanden te kort was voor het indienen van een aanvraag, gelet op de verregaande complexiteit daarvan. Dit had een marktonderzoek gevergd evenals allerlei andere (bouw)technische onderzoeken naast het aanvragen van licenties, het vragen om goedkeuring door het waterschap en onderzoeken in het kader van de financiële haalbaarheid. Hij verwijst in dat kader naar het rapport van AAB van 22 september 2016.
9.2
In geschil is of het tijdsbestek van ruim 11 maanden tussen de openbaarmaking van het concrete beleidsvoornemen op 25 juni 2010 en de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan op 3 juni 2011 voldoende was om de nog bestaande bouwmogelijkheid te benutten.
9.3
De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat een bouwplan om een extra kas op deze grond te ontwikkelen zodanig ingewikkeld is dat een periode van ruim 11 maanden onvoldoende moet worden geacht om een aanvraag om een bouwvergunning in te dienen. In dit kader is voldoende als de aanvraag zich laat beoordelen op passendheid binnen het bestemmingsplan en dat het bouwplan in beginsel past binnen de bestaande mogelijkheden van het bestemmingsplan (zie de voormelde uitspraak van de Afdeling van 12 augustus 2015). Naar aanleiding van het rapport van AAB heeft verweerder advies ingewonnen bij het Grondbeleid Adviesbureau Overwater te Strijen. Dit bureau heeft een notitie uitgebracht op 1 februari 2017. Daarin staat vermeld dat uit de door AAB opgestelde bedrijfsbeschrijving uit 2012 kan worden opgemaakt dat eisers bedrijf een traditionele opzet heeft zonder bijzondere teelttechnische voorzieningen. De glasopstanden zijn oud (31 tot 38 jaar) en in de kassen zijn alleen basisvoorzieningen aanwezig. Ook de voorzieningen van de schermhal zijn beperkt. In de bestaande kassen en de schermhal zijn geen bijzondere voorzieningen aanwezig die duiden op bijzondere (niche)teelten of op een bijzondere bedrijfsaanpassing. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser deze constateringen niet dan wel onvoldoende bestreden. Gelet op de huidige aard en opzet van het bedrijf is de rechtbank dan ook met verweerder van oordeel dat voor de uitbreiding van de glasopstanden volstaan had kunnen worden met de aanvraag van een eenvoudig bouwplan voor standaard kassen. Daar komt bij dat voor kassenbouw de mogelijkheid bestaat om gebruik te maken van standaard bouwplannen en standaard constructieberekeningen die eenvoudig op de concrete situatie kunnen worden toegepast. Voor zover de uitbreiding van de glasopstanden destijds al niet (geheel) in de bedrijfsvoering zou hebben gepast, had eiser desgewenst bovendien gebruik kunnen maken van de mogelijkheid van een gefaseerde uitvoering.
9.4
Anders dan eiser betoogt, maken bedrijfs(economische) aspecten, waaronder een onderzoek naar de rendabiliteit van de bedrijfsuitbreiding, het opstellen van een investeringsplan en een begroting ten behoeve van het verkrijgen van een financiering, geen onderdeel uit van een concrete poging tot het doen van een aanvraag. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2018, waarin de Afdeling heeft overwogen dat het argument dat het vanuit bedrijfseconomische perspectieven niet mogelijk is om een bouwplan te verwezenlijken niet in de weg staat aan een beroep op passieve risicoaanvaarding.
9.5
Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat eiser voldoende tijd heeft gehad om een bouwplan ter realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden in te dienen. Aangezien eiser van deze mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt, heeft verweerder eiser passieve risicoaanvaarding kunnen aanrekenen.
10.1
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wro blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager. Op grond van het tweede lid, aanhef en onder b, van dit artikel blijft in ieder geval voor rekening van de aanvrager schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
10.2
Tussen partijen is niet in geschil dat eiser als gevolg van de planologische wijziging die de aanleg van een ontsluitingsweg ten westen van zijn bedrijfswoning mogelijk maakt, enig nadeel in de vorm van extra geluidsoverlast zal ondervinden. Partijen twisten over de vraag of de waardevermindering van de bedrijfswoning als gevolg van dit nadeel het normaal maatschappelijk risico van 2% zal overtreffen.
10.3
Eiser stelt, kort samengevat, dat verweerder de geluidsbelasting in het oude planologische regime en daarmee de exacte toename van de geluidhinder niet inzichtelijk heeft gemaakt.
10.4
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat voornoemde waardevermindering niet meer dan € 9.000,-- bedraagt, zijnde 2% van de waarde van de bedrijfswoning vóór inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. De rechtbank ziet geen aanleiding te twijfelen aan de door verweerder in acht genomen taxatiewaarde.
10.5
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat de waardevermindering het wettelijk forfait van 2% niet te boven gaat. Daarbij heeft verweerder in aanmerking mogen nemen dat uit het in het kader van het nieuwe bestemmingsplan verrichte geluidonderzoek van 13 april 2011 blijkt dat de geluidsbelasting van de bestaande woningen ten opzichte van de nieuw aan te leggen wegen onder de maximale geluidsvoorkeurswaarde van 48 dB blijft, ook bij de woning van eiser. Verder bevinden zich langs de westzijde van voormeld perceel tot aan de achterzijde van het terras van eisers woning, gebouwen en kassen die de verkeersgeluiden van de nieuw aan te leggen ontsluitingsweg verder zullen afschermen. Daar komt bij dat eiser in de oude planologische situatie al te maken had met geluidsoverlast. Deze was afkomstig van verkeer op de aangrenzende [straat], maar ook was het ten westen van de bedrijfswoning gelegen perceel met nummer [nummer] bedrijfsmatig in gebruik. Daardoor was vóór de planologische wijziging ook al sprake van de nodige geluidshinder van opslag- en verladingshandelingen van agrarische producten. Al het voorgaande rechtvaardigt verweerders aanname dat de extra geluidsbelasting ter plaatse van de woning van eiser in verhouding tot de reeds bestaande geluidsoverlast er niet toe zal leiden dat het woongenot van eiser in die mate wordt aangetast dat de waarde van de bedrijfswoning meer dan 2% zal verminderen. Gelet hierop behoefde verweerder in het kader van het planschadeverzoek geen nader akoestisch onderzoek te doen en was het ook niet nodig om de exacte geluidstoename vast te stellen.
11.1
De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of de gebruiksinperking in het nieuwe bestemmingplan, waarbij de nieuwe agrarische bestemming uitsluitend sierteelt toestaat in plaats van (ook) agrarische teelt planologisch nadeel voor eiser oplevert.
11.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser geen planologisch nadeel door de gebruiksinperking ondervindt, aangezien zowel onder het oude als het nieuwe planologische regime de hoogste waarde van de percelen aan het gebruik ten behoeve van sierteelt wordt ontleend. De rechtbank ziet geen aanleiding verweerder hierin niet te volgen. Weliswaar stelt eiser in zijn algemeenheid dat de verkoopbaarheid van agrarische percelen bij meer gebruiksmogelijkheden groter is en daarmee ook de waarde, maar eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit ook voor de in geding zijnde percelen geldt. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het hele gebied is ingericht op sierteelt en dat geen markttransacties van glastuinbouwbedrijven in de omgeving bekend zijn waarbij een hogere waarde werd ontleend aan enig ander onder het oude bestemmingsplan toegestane gebruik. De rechtbank wordt voorts in haar oordeel gesterkt door de door verweerder ter zitting genoemde cijfers van een door de Universiteit Wageningen verricht onderzoek uit december 2016, waaruit volgt dat sierteelt in vergelijking met de teelt van andere agrarische producten verreweg het meeste opbrengt. Dat daarin per jaar wijzigingen optreden, zoals eiser aanvoert, leidt niet tot een ander oordeel, omdat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat die schommelingen zodanig groot zijn dat aan deze cijfers geen waarde toegekend kan worden.
11.3
De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiser door de gebruiksbeperking per saldo geen schade leidt, zodat ook in zoverre geen aanleiding voor een planschadevergoeding bestaat.
12. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzitter, en mr. C.J. Waterbolk en mr. A.L. Frenkel, leden, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 augustus 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.