Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 17/1268 en SGR 17/1271
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 november 2017 in de zaak tussen
[bedrijf X], te [plaats], eiser
(gemachtigde: [gemachtigde])
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma).
Procesverloop
Bij besluit van 24 februari 2016 (het primaire besluit 1) heeft verweerder eiser wegens overtredingen van de Meststoffenwet in 2013 bestuurlijke boetes opgelegd ten bedrage van € 16.811,50.
Bij besluit van 24 februari 2016 (het primaire besluit 2) heeft verweerder eiser wegens overtredingen van de Meststoffenwet in 2014 een bestuurlijke boete opgelegd ten bedrage van € 3.272,50.
Bij besluiten van 20 januari 2017 (de bestreden besluiten 1 en 2) heeft verweerder de bezwaren van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard, de primaire besluiten herroepen en de opgelegde boetebedragen, na matiging, voor het jaar 2013 vastgesteld op € 12.378,60 en voor het jaar 2014 vastgesteld op € 2.346,75.
Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 oktober 2017.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiser heeft een landbouwbedrijf in [plaats]. Hij fokt en houdt schapen en geiten en heeft een groothandel in levend vee.
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft het bedrijf van eiser over de jaren 2013 en 2014 gecontroleerd op de naleving van de wet- en regelgeving van het mestbeleid. Daarbij zijn overtredingen geconstateerd die voor verweerder aanleiding zijn geweest bestuurlijke boetes op te leggen. De onderzoeksbevindingen zijn neergelegd in rapportages van de NVWA van 2 maart 2015, rapportnummers [cijferreeks 1] en [cijferreeks 2].
2 In het primaire besluit 1 heeft verweerder eiser een boete opgelegd ter hoogte van
€ 12.859,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen over het jaar 2013 met 1.837 kilogram stikstof. Wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor stikstof over het jaar 2013 met 576 kilogram heeft verweerder eiser een boete opgelegd ter hoogte van € 2.016,-. Wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor fosfaat over het jaar 2013 met 243 kilogram heeft verweerder eiser een boete opgelegd ter hoogte van € 1.336,50. Daarnaast heeft verweerder een boete opgelegd ter hoogte van € 300,- voor het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie en een boete van € 300,- voor het niet naar waarheid aanleveren van gegevens die door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland zijn gevraagd.
In het bestreden besluit 1 heeft verweerder naar aanleiding van de bezwaren de oppervlakte van de landbouwgrond aangepast en vastgesteld op 10,44 hectare (ha). Als gevolg van deze aanpassing bedroeg de overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat respectievelijk 1646 kilogram, 229 en 151 kilogram. De boetebedragen zijn verlaagd naar een totaalbedrag van € 13.154,- (respectievelijk € 11.522,-, € 801,50 en € 830,50). De boetes van elk € 300,- zijn gehandhaafd. Verweerder heeft de opgelegde boetes conform het beleid waarin is voorzien in een matiging met 10% als er tussen de datum van het NVWA-rapport en het boetebesluit meer dan 26 weken liggen, gematigd waardoor het totaalbedrag van de boetes voor het jaar 2013 van € 13.154,- na matiging is vastgesteld op € 12.378,60.
In het primaire besluit 2 heeft verweerder eiser een boete opgelegd ter hoogte van € 3.272,50 wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen over het jaar 2014 met 935 kilogram stikstof. In het bestreden besluit 2 heeft verweerder de boete voor het jaar 2014 verlaagd naar € 2.607,50 en, na een matiging van 10%, vastgesteld op € 2.346,75.
3 Eiser heeft betoogd dat verweerder een onjuiste categorie-indeling heeft gehanteerd bij de telling van de aantallen dieren. Deze indeling verdraagt zich volgens eiser niet met tabel 4 mestbeleid 2010-2013, bijlage 1. Volgens eiser is het doel waarvoor de dieren worden gehouden bepalend voor de categorie waarin ze geteld moeten worden. Daarnaast heeft eiser betoogd dat de derogatie ten onrechte is komen te vervallen. Van overschrijding van de gebruiksnormen is, bij een correcte telling, immers geen sprake. De overige overtredingen zijn dermate gering dat deze op zichzelf niet kunnen leiden tot het vervallen van de derogatie. Verder heeft eiser gesteld dat hij ten onrechte geen vergoeding voor het bezwaarschrift heeft ontvangen en dat verweerder ten onrechte, gelet op het tijdsverloop en gelet op zijn geringe financiële draagkracht, niet tot -verdergaande- matiging is overgegaan.
Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
4
Wettelijk kader
Wettelijk kader
Ingevolge artikel 7 van Pro de Meststoffenwet (Msw) is het verboden om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, Msw is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
Ingevolge artikel 9, tweede lid, Msw kan bij ministeriële regeling een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
In artikel 12 van Pro de Msw is bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdelen a, b en c, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen wordt bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof dan wel fosfaat.
Ingevolge artikel 51 van Pro de Msw voor zover van belang, kan de Minister van Economische Zaken (de Minister) een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van artikel 7.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: de Uitvoeringsregeling) is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet, 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen beschikbaar is.
Ingevolge artikel 34, derde lid, van de Uitvoeringsregeling zijn de in het eerste en tweede lid bedoelde gebruiksnormen uitsluitend van toepassing:
a. op dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren; en
b. indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 27 en 27a.
Ingevolge artikel 27a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling zijn de waarde van de fosfaattoestand en de waarde van het stikstofleverende vermogen van de bodem van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond ten hoogste vier jaren voorafgaand aan 1 februari van het kalenderjaar waarin de gebruiksnorm, bedoeld in artikel 24, eerste lid, wordt toegepast, vastgesteld en vastgelegd in een analyserapport door een laboratorium dat blijkens accreditatie door de Raad aantoonbaar voldoet aan de norm NEN-EN-ISO/IEC 17025.
Ingevolge artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw wordt de door graasdieren, niet zijnde melkkoeien, in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige dieren, onderscheiden naar diersoort en diercategorieën per soort, voor zover dit onderscheid wordt gemaakt in de krachtens de artikelen 36 of 70, derde lid, gestelde regels en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar.
Ingevolge artikel 69, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw wordt het gemiddelde aantal in een kalenderjaar voor gebruiks- en winstdoeleinden op het bedrijf gehouden dan wel anderszins aanwezige dieren, anders dan runderen, varkens, kippen en kalkoenen,
onderscheiden naar diersoorten en diercategorieën per soort, voor zover dit onderscheid wordt gemaakt in de krachtens de artikelen 36 of 70 gestelde regels, bepaald door de som van de op de eerste dag van iedere maand aanwezige aantallen van deze dieren, te delen door twaalf.
Ingevolge artikel 70, eerste lid, aanhef en onder a, van het Uitvoeringsbesluit Msw worden de forfaitaire productienormen, bedoeld in artikel 66, eerste lid, bij ministeriële regeling vastgesteld.
Ingevolge artikel 73, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling worden als forfaitaire productienormen als bedoeld in artikel 66, eerste lid, van het besluit voor de onderscheiden diersoorten en diercategorieën de normen vastgesteld, die zijn vermeld in bijlage D, tabel 1, kolommen B en C. Volgens de omschrijving in deze tabel zoals deze gold ten tijde van belang, wordt onder Ovis Aries (Schaap) verstaan: Fokschapen (alle vrouwelijke schapen die ten minste éénmaal hebben gelammerd, inclusief alle schapen tot een gewicht van ca. 25 kg voor zover gehouden op het bedrijf waar deze schapen geboren zijn). Aan deze categorie is diernummer 550 toegekend. De categorie Overige schapen (diercategorie 552) is niet gedefinieerd.
Ingevolge artikel 5:41 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Ingevolge artikel 7:15, derde lid, van de Awb wordt het verzoek om vergoeding van de bezwaarkosten gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist.
5
De rechtbank overweegt als volgt.
De rechtbank overweegt als volgt.
5.1
De rechtbank stelt vast dat eiser de oplegging van de bestuurlijke boetes van tweemaal € 300,- wegens het in het jaar 2013 niet naar waarheid aanleveren van gegevens en het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie, niet heeft betwist zodat deze niet in geschil zijn.
5.2
Voorop kan worden gesteld dat de bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen volgens vaste jurisprudentie bij de landbouwer ligt (zie de uitspraken van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven van 12 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW3286 en 11 oktober 2013, ECLI:NL:CBB:2013:193).
Vaststaat dat eiser in 2013 en 2014 dierlijke meststoffen op of in de bodem heeft gebracht van de tot zijn bedrijf behorende landbouwgrond. Ook staat vast dat eiser geen gegevens heeft bijgehouden over de totale hoeveelheid aangewende dierlijke meststoffen op zijn grond. Uitgaande van de onder rechtsoverweging 2 opgenomen hoeveelheden zoals door verweerder in bezwaar zijn vastgesteld, stelt de rechtbank vast dat de gebruiksnormen aanzienlijk zijn overschreden. Eiser heeft deze gegevens niet betwist.
Gelet op de overschrijding van de gebruiksnormen was verweerder bevoegd tot het opleggen van de boetes.
5.3
Het betoog dat verweerder van een onjuiste indeling in diercategorieën is uitgegaan, slaagt niet. De mestproductie wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige dieren waarbij het gemiddelde aantal wordt bepaald door de som van de op de eerste dag van iedere maand aanwezige aantallen van deze dieren, te delen door twaalf. Het aantal schapen dat op de eerste dag van iedere maand van het betreffende jaar daadwerkelijk aanwezig is, is dus bepalend. Vaststaat dat eiser niet in staat is gebleken uit zijn administratie gegevens te verstrekken waaruit blijkt hoeveel dieren op zijn bedrijf ten tijde van belang daadwerkelijk aanwezig waren. Om die reden heeft verweerder zich genoodzaakt gezien de tellingen zelf, op een andere manier dan met gebruikmaking van ingevulde Diertelkaarten, uit te voeren. Met behulp van de gegevens uit het I&R-systeem heeft verweerder de op de eerste van de maand in 2013 en 2014 aantallen aanwezige dieren vastgesteld, met betrekking tot elke teldatum de op dat moment geldende leeftijd van elk van de dieren berekend en vervolgens de aanwezige dieren ingedeeld in de categorieën 550 (fokschapen) en 552 (overige schapen).
De door eiser voorgestelde berekening waarbij wordt uitgegaan van het aantal geboortes met een schatting van 1,75 lam per fokschaap, kan niet als uitgangspunt worden genomen omdat deze zich niet verdraagt met de telling van verweerder en ook niet in overeenstemming is met de geldende regelgeving. De aard van de bedrijfsvoering maakt, anders dan waarvan eiser lijkt uit te gaan, voor de telling en indeling geen verschil.
5.4
Het betoog dat de derogatie ten onrechte is komen te vervallen, volgt de rechtbank niet. Uitgaande van de tellingen zoals deze door verweerder zijn verricht, zijn de verhoogde gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat overschreden. Dit betekent dat de derogatie reeds daarom is komen te vervallen (zie de uitspraak van het CBB van 17 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:372). Daarnaast heeft verweerder met juistheid gesteld dat niet aan de voorwaarden voor derogatie is voldaan omdat er een onvolledig bemestingsplan was (zie de uitspraak van het CBB van 5 februari 2014, ECLI:NL:CBB:2014:65) en omdat de administratie niet naar waarheid is bijgehouden.
De stelling dat de overtredingen die zien op het naar waarheid bijhouden van de administratie en het aanleveren van de juiste gegevens te gering zouden zijn om het verval van derogatie te rechtvaardigen volgt de rechtbank niet, nu in artikel 24, derde lid, aanhef en onder b, Uitvoeringsregeling is bepaald dat de verhoogde gebruiksnorm uitsluitend van toepassing is indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden bedoeld in de artikelen 25, 27 en 27a.
Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de verhoogde gebruiksnorm van 250 kg per hectare is komen te vervallen. Verweerder heeft voor het opleggen van de boetes terecht gerekend met de norm van 170 kg stikstof per hectare.
5.5
Het betoog dat verweerder de proceskosten in bezwaar had moeten vergoeden, slaagt niet. Om voor een vergoeding als bedoeld in artikel 7:15 van Pro de Awb in aanmerking te komen moet het verzoek zijn gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Vaststaat dat eiser niet tijdig om een proceskostenvergoeding heeft verzocht. Verweerder was dan ook niet gehouden een vergoeding toe te kennen.
5.6
Het betoog dat verweerder de boetes had moeten matigen gelet op de geringe financiële draagkracht van eiser, slaagt niet. Op basis van de door eiser overgelegde stukken bestond, en bestaat, daar geen aanleiding voor. Voor een matiging om andere redenen zoals de vermeende geringe ernst van de overtredingen, ziet de rechtbank geen aanleiding.
5.7
Het betoog dat verweerder de boetes gelet op de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM verdergaand had moeten matigen, slaagt.
De redelijke termijn van twee jaar, gerekend vanaf het tijdstip van de boetevoornemens van 10 april 2015 (jaar 2013) en 22 mei 2015 (jaar 2014), is verlopen op respectievelijk 10 april 2017 en 22 mei 2017. Uitgaande van de uitspraakdatum van de rechtbank van 5 december 2017, is sprake van een overschrijding van acht maanden. In navolging van verweerder oordeelt de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van het CBB van 28 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:441) dat er, gelet op de eerdere matiging van 10%, aanleiding bestaat een verdergaande matiging toe te passen van 5% voor beide controlejaren.
6 Gezien het vorenstaande dienen de beroepen gegrond te worden verklaard. Gelet op de gegrondverklaring van de beroepen vernietigt de rechtbank de bestreden besluiten en herroept de primaire besluiten.
Gelet op het bepaalde in artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht zal de rechtbank de boetes voor overtreding van de gebruiksnormen dierlijke meststoffen, gezien het overwogene in rechtsoverweging 5.7, bepalen op een bedrag van € 11.759,67 voor het controlejaar 2013 en op een bedrag van € 2.229,41 voor het controlejaar 2014. Daarmee komt het totaalbedrag van de boetes uit op € 13.989,08.
De rechtbank zal tevens bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten.
7 De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van de beroepen redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 990,- aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting voor een samenhangende zaak, met een wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 495-).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- herroept de primaire besluiten;
- stelt de bestuurlijke boetes vast op een totaalbedrag van € 13.989,08;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;
- bepaalt dat verweerder aan eiser de betaalde griffierechten van € 666,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 990,- te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Ghrib, voorzitter, mr. T. Sleeswijk Visser-de Boer en mr. M.J.L. van der Waals, leden, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 november 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.