Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/2187
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 april 2017 in de zaak tussen
[eiseres], te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. H.M. Israëls),
en
het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard, verweerder
(gemachtigden: mr. S.W. Boot en mr. R. Nooijen).
Procesverloop
Bij besluit van 11 februari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een proefboorinstallatie ten behoeve van het opsporen van aardgas op een perceel ten westen van [adres] .
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [persoon 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en [persoon 2] .
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Bij het bestreden besluit heeft verweerder geweigerd eiseres een omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, en artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e en g, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo), te verlenen voor het realiseren van een proefboorlocatie ten behoeve van het opsporen van aardgas op een perceel ten westen van [adres] .
2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo, voor zover van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald;
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c en g, van de Wabo geldt, voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen en een houtopstand te vellen of te doen vellen, een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, voor zover van belang, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Ingevolge het tweede lid van die bepaling wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Ingevolge artikel 2.18 van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.
Ingevolge artikel 2.27 van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor), kan een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo niet worden verleend dan nadat de gemeenteraad heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft (de zogenoemde verklaring van geen bedenkingen).
3. Op 2 februari 2016 heeft de raad van de gemeente Krimpenerwaard (de gemeenteraad) de verklaring van geen bedenkingen voor het realiseren van de proefboorlocatie geweigerd, omdat – kort gezegd – het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning geweigerd omdat hij niet bevoegd is deze te verlenen wegens het ontbreken van de verklaring van geen bedenkingen. Het beroep omvat dus mede de rechtmatigheid van de beslissing van de gemeenteraad om de verklaring van geen bedenkingen te weigeren.
5. Niet in geschil is dat het bouwplan en de aanlegactiviteiten ten behoeve daarvan in strijd zijn met het bestemmingsplan “Landelijk Gebied 2010”, omdat de proefboorinstallatie niet ten dienste staat van de geldende agrarische bestemming. Deze strijdigheid kan alleen worden opgeheven met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo.
6. Eiseres voert aan dat de gemeenteraad bij de weigering van de verklaring van geen bedenkingen ten onrechte de proefboring, de boortoren en de gaswinning heeft betrokken, omdat daarvoor geen omgevingsvergunning is vereist.
6.1
Eiseres stelt op zichzelf terecht dat ingevolge artikel 2, aanhef en onder 20, van Bijlage II bij het Bor geen omgevingsvergunning is vereist voor het bouwen van een boortoren, omdat hierop het Besluit algemene regels milieu mijnbouw (het Barmm) van toepassing is. Die bepaling heeft, voor zover hier van belang, echter alleen betrekking op de bouw van hulpconstructies die functioneel zijn bij een tijdelijke werkzaamheid op land en niet op het gebruik van die hulpconstructies. Nu eiseres blijkens het aanvraagformulier ook vergunning heeft gevraagd voor het mogen gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan en het beoogde gebruik heeft omschreven als “mijnbouwlocatie met de mogelijkheid om een proefboring uit te voeren”, heeft de gemeenteraad terecht het gebruik van de boortoren voor het doen van een proefboring bij zijn beslissing betrokken.
6.2
Ten aanzien van gaswinning heeft verweerder in zijn voorstel aan de gemeenteraad van 1 december 2015 (het raadsvoorstel) in algemene zin erop gewezen dat winning van aardgas zal kunnen leiden tot een daling van de bodem en dat, voor zover het standpunt van eiseres dat het bouwplan geen daling van de bodem veroorzaakt juist is, de beoogde voortzetting van het project wel een risico op bodemdaling meebrengt. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de gemeenteraad gaswinning heeft betrokken bij de weigering van de verklaring van geen bedenkingen. Ook anderszins kan niet de conclusie worden getrokken dat de gemeenteraad de gaswinning in de beoordeling heeft betrokken. Het betoog van eiseres slaagt niet.
7. Eiseres voert voorts aan dat het project niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en verwijst daartoe in het bijzonder naar het kleine gasveldenbeleid, het provinciaal beleid, de provinciale milieuverordening, de Structuurvisie Vlist 2020 en het bestemmingsplan.
7.1
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeenteraad het zogenoemde “kleine gasveldenbeleid”, waarin initiatieven tot het uitwinnen van kleine gasvelden van rijkswege worden gestimuleerd, niet van doorslaggevend belang hoeven achten voor de beantwoording van de vraag of het realiseren van de proefboorinstallatie in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het kleine gasveldenbeleid voornamelijk als economisch ordeningsbeleid is aan te merken en dus niet dient ter uitleg van het begrip goede ruimtelijke ordening. Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2266, waarnaar eiseres heeft verwezen, volgt niet dat het “kleine gasveldenbeleid” de vrijheid van gemeenten bij de invulling van een goede ruimtelijke ordening zodanig inperkt dat geen ruimte meer bestaat voor eigen beleid en eigen standpunten in het kader van een goede ruimtelijke ordening en dat gemeenten zijn gehouden mee te werken aan elke proefboering.
7.2
De rechtbank is voorts van oordeel dat de gemeenteraad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan niet past in het provinciaal beleid. Het provinciaal beleid is gericht op de instandhouding en versterking van de ruimtelijke kwaliteit. Daarnaast wil de provincie nieuwe bebouwing in het landelijk gebied beperken om de openheid te handhaven. De rechtbank kan de gemeenteraad volgen in zijn standpunt dat het realiseren van een proefboorinstallatie afbreuk doet aan het open en agrarisch karakter van de omgeving en dat de proefboorinstallatie om die reden niet past binnen het provinciaal beleid. Dat dat beleid er ook op is gericht op een verantwoorde wijze om te gaan met natuurlijke hulpbronnen door een integrale afweging te maken bij de winning van fossiele brandstoffen, zoals door eiseres is gesteld, maakt niet dat de gemeenteraad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan niet past binnen genoemde strategische doelen van het provinciaal beleid. Ook de stelling van eiseres dat goed is gekeken naar de inpassing van het bouwplan in het aanwezige landschap neemt niet weg dat voor de realisatie van de proefboorinstallatie een perceel ter grootte van een voetbalveld moet worden verhard en voorzien van hekken en verlichting. Hiermee wordt de doelstelling van behoud van het open en agrarisch karakter van de omgeving niet in stand gehouden, laat staan versterkt.
7.3
Voorts ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de Provinciale milieuverordening (de milieuverordening) in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het project. De rechtbank stelt daartoe vast dat het gebied, waarin de proefboorinstallatie is voorzien, is aangewezen als milieubeschermingsgebied voor stilte. Ingevolge bepaling 2.1, eerste lid, van bijlage 10, onder A, (regels inzake het voorkomen of beperken van geluidhinder) van de milieuverordening is het verboden om in dit gebied een toestel te gebruiken waardoor de ervaring van de natuurlijke geluiden kan worden verstoord. Vaststaat dat de proefboorinstallatie is bedoeld voor het opsporen van aardgas. Dat is niet gelijk te stellen aan gebruik dat rechtstreeks verband houdt met de openbare energievoorziening, als bedoeld in bepaling 3.1, tweede lid, van bijlage 10, onder A, van de milieuverordening, voor welk gebruik het in bepaling 2.1 gestelde verbod niet geldt. Van dit verbod is eiseres dan ook niet vrijgesteld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het gebruik van de proefboorinstallatie de ervaring van de natuurlijke geluiden zal verstoren. Voorts is niet gebleken dat eiseres heeft verzocht om een ontheffing van dit verbod. Het beroep op de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2329, waarnaar eiseres heeft verwezen, kan evenmin leiden tot het daarmee beoogde doel. Voor zover uit deze uitspraak al een conclusie voor deze zaak kan worden getrokken, zou dat hoogstens kunnen zijn dat, indien op voorhand in redelijkheid valt in te zien dat de milieuverordening aan de uitvoerbaarheid van de omgevingsvergunning in de weg staat, de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen moet weigeren, wat in dit geval ook is gebeurd.
7.4
De rechtbank volgt eiseres voorts niet in het standpunt dat verweerder de aanvraag ten onrechte niet heeft getoetst aan de voorwaarden voor nieuwe ontwikkelingen in het landelijk gebied die verder gaan dan het bestemmingsplan mogelijk maakt, zoals volgt uit de Structuurvisie Vlist 2020. De voorwaarden hiervoor zijn dat het moet gaan om een duurzame ontwikkeling die past bij de identiteit en schaal van de omgeving, die bijdraagt aan de economie van het buitengebied en waarbij sprake is van toevoeging van kwaliteit. Uit het raadsvoorstel volgt dat het project is getoetst aan deze voorwaarden. Dat in het voorstel niet alle voorwaarden afzonderlijk worden besproken, maakt dit niet anders. Daar komt bij dat eiseres niet inzichtelijk heeft gemaakt dat het project voldoet aan deze voorwaarden.
7.5
De rechtbank is voorts van oordeel dat de weigering van de omgevingsvergunning voldoende draagkrachtig is gemotiveerd door de verwijzing in het raadsvoorstel naar het beleid in het bestemmingsplan. Uit de rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1232) volgt dat voor de motivering van de weigering om planologische medewerking te verlenen, kan worden verwezen naar het in het bestemmingsplan neergelegde actuele beleid. Het bestemmingsplan geeft immers weer hoe een gemeente de planologische ontwikkelingsmogelijkheden ziet in een bepaald gebied. Naar het oordeel van de rechtbank is in het raadsvoorstel voldoende inzichtelijk gemaakt waarom de afgifte van de verklaring van geen bedenkingen en het verlenen van een omgevingsvergunning in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Er bestaat voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de gemeenteraad niet in redelijkheid het algemeen belang bij bescherming van de landschappelijke waarden, zoals neergelegd in het bestemmingsplan, heeft mogen laten prevaleren boven het belang van eiseres bij de proefboring.
8. Gelet op het voorgaande heeft de gemeenteraad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing van de beoogde proefboorlocatie en dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hij heeft de verklaring van geen bedenkingen daarom terecht geweigerd. Dat betekent ook dat verweerder de omgevingsvergunning, gelet op artikel 2.27 van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 6.5, eerste lid, van het Bor, terecht heeft geweigerd.
9. Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat eiseres geen belang meer heeft bij een beoordeling door de rechtbank van de beroepsgronden die zijn gericht tegen de weigering van een omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e en g, van de Wabo. Deze worden daarom verder buiten beschouwing gelaten.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L. Frenkel, voorzitter, en mr. B. Bastein en mr. J.E. van den Brink, leden, in aanwezigheid van mr. F. Willems-Gerritse, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.