Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/12313
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 augustus 2018 in de zaak tussen
[eisers] , eisers, V-nummer [V-nummer]
[eiser 1], eiser, V-nummer [V-nummer]
[eiseres 1], eiseres, V-nummer [V-nummer]
[eiser 2], eiser, V-nummer [V-nummer]
[eiser 3], eiser, V-nummer [V-nummer]
[eiseres 2], eiseres, V-nummer [V-nummer]
(gemachtigde: mr. J. Hemelaar),
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Dijcks).
Procesverloop
Bij besluiten van 15 november 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvragen voor een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) in het kader van nareis ten behoeven van eisers, ingediend door [referent] (referent), afgewezen.
Bij besluit van 29 mei 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 juli 2018.
Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Voorts zijn verschenen de referent en de tolk A. Hailu. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. [eisers] , [eiser 1] , [eiseres 1] , [eiser 2] , [eiser 3] en [eiseres 2] stellen de Eritrese nationaliteit te hebben en te zijn geboren op respectievelijk [geboortedatum] 1984, [geboortedatum] 2015, [geboortedatum] 2003,
[geboortedatum] 2004, [geboortedatum] 2001 en [geboortedatum] 2004. Referent stelt dat hij met [persoon X] is getrouwd en dat [eiser 1] , [eiseres 1] en [eiser 2] zijn biologische kinderen zijn. Verder stelt referent dat [eiser 3] en [eiseres 2] zijn pleegkinderen zijn.
2. Aan referent is op 27 oktober 2015 een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend. Referent heeft namens eisers op 24 december 2015 aanvragen voor een mvv in het kader van nareis ingediend. Bij de primaire besluiten heeft verweerder de aanvragen afgewezen. Hiertegen is door eisers een bezwaarschrift ingediend.
3. Bij het bestreden besluit is het bezwaar ongegrond verklaard. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eisers hun identiteit en hun familierelatie met referent niet hebben aangetoond. Verweerder heeft ten aanzien van [persoon X] (gestelde echtgenote) en [eiser 1] (gestelde biologische zoon) overwogen dat zij niet in aanmerking komen voor een mvv, omdat geen (identificerende) documenten zijn overgelegd en daarom hun identiteit en nationaliteit noch hun familierechtelijke relatie met referent zijn aangetoond. Ten aanzien van [eiseres 1] en [eiser 2] (gestelde voorkinderen) heeft verweerder overwogen dat er geen documenten zijn overgelegd die hun identiteit, nationaliteit en de feitelijke gezinsband tussen hen, referent en de achterblijvende biologische moeder aantonen. De overgelegde instemmingsverklaring van de moeder is niet op echtheid controleerbaar, omdat de kopie van het bijgevoegde ID-bewijs niet ondertekend is. De moeder wil niet naar een Nederlandse ambassade buiten Eritrea komen om een toestemmingsverklaring te ondertekenen en DNA af te staan. Gelet op vorenstaande is een familierechtelijke relatie tussen [eiseres 1] , [eiser 2] , de referent en de achterblijvende moeder niet aangetoond noch aannemelijk gemaakt.
Ten aanzien van [eiser 3] en [eiseres 2] (gestelde pleegkinderen) heeft verweerder overwogen dat geen documenten zijn overgelegd die zien op hun identiteit en nationaliteit, alsmede het gestelde pleegouderschap. Bovendien is geen antwoord gegeven door referent op vragen betreffende het gestelde pleegouderschap op basis waarvan geconcludeerd kan worden dat sprake is van een pleegouder-kindrelatie.
4. Eisers kunnen zich niet met het bestreden besluit verenigen. Zij voeren aan dat ze in bewijsnood verkeren. Het is hen, gelet op de zeer kwetsbare positie van Eritrese vluchtelingen in het buitenland, en de weigerachtige, zelfs vijandige houding van Eritrese autoriteiten ten aanzien van onderdanen die het land hebben verlaten zonder papieren, niet gelukt om aan identificerende documenten te komen. Eisers stellen dat ten onrechte is beslist op hun aanvragen zonder dat toepassing is gegeven aan de hoorplicht. Later in de beroepsfase hebben eisers zich op het standpunt gesteld dat verweerder, op grond van zijn eigen beleid, [eiser 1] een DNA-onderzoek had moeten aanbieden. Voor wat betreft de band tussen referent en [persoon X] wijzen eisers erop dat een kerkelijk huwelijk een rechtsgeldig huwelijk is volgens de Eritrese wetgeving. Dat verweerder inschrijving van het huwelijk vereist om aan te nemen dat het huwelijk rechtsgeldig is, is niet in overeenstemming met het internationaal privaatrecht, omdat het niet aansluit bij de praktijk van het Eritrese recht. Verder achten eisers het van belang erop te wijzen dat ten aanzien van [eiseres 1] en [eiser 2] geboorteakten zijn overgelegd, die niet zijn meegenomen in de besluitvorming. Voorts stellen eisers zich op het standpunt dat verweerder de indicatieve bewijsstukken, alvorens bewijsnood wordt aangenomen, had moeten betrekken bij de beoordeling van de aanvraag. Eisers stellen, anders dan verweerder, dat er voldoende indicatieve bewijsmiddelen zijn overgelegd waar hun verzoeken op steunen. Tot slot stellen eisers zich op het standpunt dat de restrictieve uitleg die verweerder bij de toepassing van de nieuwe gedragslijn hanteert in hun zaken leidt tot een ernstige inperking van het recht op gezinsleven en meer in het bijzonder in strijd is met artikel 11, tweede lid, van de gezinsherengingsrichtlijn. In dit opzicht doen eisers een beroep op rechtsoverweging 76 in het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 10 mei 2017 inzake Chavez-Vilchez e.a. (C-133/15, ECLI:EU:C:2017:354).
5. Verweerder heeft ter zitting laten weten dat de geboorteakten van [eiseres 1] en [eiser 2] niet zijn meegenomen in het bestreden besluit. De fout ligt bij verweerder. De overgelegde geboorteakten betreffen overigens kopieën, de officiële akten zijn niet overgelegd. Daarnaast is op de geboorteakte van [eiser 2] een andere geboortedatum vermeld dan bij verweerder bekend. Verweerder is van oordeel dat de geboorteakten niet leiden tot een inwilliging van de verzoeken, omdat de toestemmingsverklaring van de moeder ontbreekt. Verder heeft verweerder aangegeven dat in het geval van [eiser 1] geen DNA-onderzoek is aangeboden, omdat de identiteit van de moeder niet vaststaat.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
6.1
Verweerder heeft ter zitting erkend dat de geboorteakten van [eiseres 1] en [eiser 2] ten onrechte niet zijn betrokken bij het bestreden besluit. Het besluit is derhalve niet zorgvuldig tot stand gekomen. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal voorts beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.
6.2
Per 1 januari 2018 hanteert verweerder nieuw beleid voor de beoordeling van nareisaanvragen. Uit de uitspraken van 16 mei 2018 van de Afdeling (o.a. ECLI:NL:RVS:2018:1508 en ECLI:NL:RVS:2018:1509) blijkt dat verweerder bij de beoordeling of herbeoordeling van alle op 23 november 2017 lopende nareisaanvragen dit nieuwe beleid reeds als vaste gedragslijn hanteert. Dit houdt in dat verweerder voor het aantonen van de identiteit van een vreemdeling en de gestelde familierelatie met een referent primair officiële documenten eist. Voor het aantonen van de identiteit eist hij specifiek daarvoor bestemde documenten zoals een paspoort of een identiteitskaart. Als bewijs van de gestelde familierechtelijke relatie aanvaardt hij in beginsel geboorteakten en huwelijksakten, mits die zijn opgenomen in het register van de burgerlijke stand van het desbetreffende land. Als een vreemdeling geen officiële documenten heeft overgelegd om zijn identiteit of de gestelde familierelatie met een referent aan te tonen, betrekt verweerder onofficiële documenten bij zijn beoordeling of die vreemdeling de door hem gestelde identiteit of familierelatie aannemelijk heeft gemaakt. Verweerder doet dit ongeacht of die vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat hij in bewijsnood verkeert. Verder kan verweerder aanvullend onderzoek aanbieden in de situatie dat een vreemdeling geen officiële documenten over de gestelde familierelatie heeft overgelegd zonder aannemelijk te hebben gemaakt dat hij dergelijke documenten niet kan overleggen en dus niet in bewijsnood verkeert ten aanzien van de gestelde familierelatie. Verweerder eist voor het aanbieden van aanvullend onderzoek in deze situatie in de eerste plaats dat die vreemdeling substantieel bewijs van de gestelde familierelatie heeft overgelegd in de vorm van één of meer onofficiële documenten over die familierelatie. In de tweede plaats eist verweerder dat hij de identiteit van die vreemdeling kan vaststellen of aannemelijk achten. Een vreemdeling die geen officiële identiteitsdocumenten heeft overgelegd, moet daarom aannemelijk maken dat hij dergelijke identiteitsdocumenten niet kan overleggen of substantieel bewijs in de vorm van één of meer onofficiële identiteitsdocumenten overleggen. Het vaststellen of aannemelijk achten van de identiteit is volgens verweerder immers een basisvereiste voor verlening van een mvv, omdat hij onder meer moet beoordelen of de desbetreffende vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde en of artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is. In geval van een contra-indicatie ziet verweerder evenwel af van het aanbieden van aanvullend onderzoek, bijvoorbeeld als een vreemdeling een Eritrese kerkelijke huwelijksakte heeft overgelegd en heeft gesteld dat hij geen bewijs van inschrijving in het register van de Eritrese burgerlijke stand kan overleggen omdat zijn huwelijk niet is ingeschreven, maar eerder heeft verklaard dat zijn huwelijk wel is ingeschreven. Het overleggen van één onofficieel document is in de regel onvoldoende voor het aannemelijk maken van de identiteit of de gestelde familierelatie. Verweerder beoordeelt het geheel aan overgelegde documenten en afgelegde verklaringen en kent aan documenten die zijn opgesteld op basis van eigen verklaringen minder betekenis toe dan aan documenten die zijn gebaseerd op andere documenten of verklaringen.
De Afdeling heeft deze nieuwe vaste gedagslijn in overeenstemming met artikel 11, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn geacht.
De rechtbank zal het bestreden besluit volgens de nieuwe gedragslijn beoordelen.
6.3
Niet in geschil is dat eisers geen officiële documenten met betrekking tot hun identiteit hebben overgelegd. Uit de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling met nummer ECLI:NL:RVS:2018:1508 blijkt dat verweerder van Eritrese vreemdelingen eist dat zij een identiteitskaart overleggen. Indien zij stellen geen identiteitskaart te kunnen overleggen, eist verweerder dat zij dit aannemelijk maken. De Afdeling heeft hieruit afgeleid dat verweerder, die erop heeft gewezen dat paspoorten en uitreisvisa in Eritrea lastig te verkrijgen zijn, Eritrese vreemdelingen hiermee in hun bewijslast is tegemoetgekomen. Uit diezelfde uitspraak volgt dat verweerder ten aanzien van het niet kunnen overleggen van een identiteitskaart bewijsnood aanneemt, indien de vreemdeling dit met een op de persoon toegespitste verklaring aannemelijk maakt. Zo moet de vreemdeling concreet toelichten hoe hij zonder officiële identiteitsdocumenten heeft geleefd in Eritrea en moet de hierover afgelegde verklaringen passen bij de overige door de desbetreffende vreemdeling of referent afgelegde verklaringen.
6.4
De rechtbank overweegt dat [persoon X] geen officiële identificerende documenten heeft overgelegd waaruit haar identiteit en nationaliteit blijkt. In het bestreden besluit heeft verweerder verwezen naar het Algemeen ambtsbericht inzake Eritrea van februari 2017. In het ambtsbericht is opgenomen dat alle Eritreeërs ouder dan achttien in het bezit moeten zijn van een identiteitskaart welke tot februari 2014 kon worden aangevraagd. [persoon X] had gelet op voorstaande informatie een identiteitskaart moeten hebben. Zij was immers in februari 2014 bijna dertig jaren oud. Bovendien had zij aanvullend een residence card moeten hebben, zoals blijkt uit het ambtsbericht. [persoon X] heeft niet aannemelijk gemaakt waarom zij geen Eritrese identiteitskaart of ander identificerend document kan overleggen. Conform de nieuwe gedragslijn heeft verweerder de indicatieve bewijsstukken betrokken bij de zijn beoordeling. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank op goede gronden op het standpunt gesteld dat de overgelegde indicatieve bewijsstukken niet kunnen worden aangemerkt als substantieel bewijs. [persoon X] heeft als indicatieve bewijsstukken overgelegd een (kopie van) Israëlische tijdelijke vergunning, afgegeven op 16 juni 2016, en een kerkelijke huwelijksakte betreffende het huwelijk van [persoon X] met referent gesloten op 7 september 2013 te Tel Aviv (Israel). Verweerder heeft op goede gronden overwogen dat [persoon X] met deze documenten haar gestelde identiteit niet aannemelijk heeft gemaakt nu gesteld noch gebleken is dat deze documenten zijn opgemaakt aan de hand van een brondocument uit het land van herkomst. Daarbij komt dat op de huwelijksakte slechts haar naam en geboorteplaats is opgenomen, maar geen geboortedatum of namen van de ouders.
6.5
De rechtbank overweegt dat ten aanzien van [eiser 1] geen officiële identificerende documenten zijn overgelegd waaruit zijn identiteit en nationaliteit blijkt. De rechtbank overweegt dat een afdoende verklaring ontbreekt waarom [eiser 1] , geboren op 1 maart 2015 te Tel Aviv (Israël) en verblijvend in Israël, niet over een dergelijk document kan beschikken. [eiser 1] heeft ter staving van zijn identiteit overgelegd een kerkelijk doopakte en een “birth confirmation” afgegeven door het Ministry of The Interior, Israël. Met deze documenten heeft [eiser 1] niet aannemelijk gemaakt dat referent zijn (juridische) vader is. In de overgelegde birth confirmation staat immers geen vader vermeld. Ter zitting heeft de gemachtigde van [eiser 1] medegedeeld dat hij in het bezit is van een geboorteakte van [eiser 1] waarop referent wel als vader staat vermeld, maar dat deze geboorteakte niet wordt overgelegd omdat de akte een spelfout in de naam van de vader (referent) bevat en dit eerst hersteld moet worden. Dat [eiser 1] zijn geboorteakte niet wil overleggen, vanwege een gestelde fout, komt voor zijn rekening en risico. [eiser 1] kan gelet op het voorgaande geen geslaagd beroep doen op bewijsnood. Voorzover gemachtigde heeft bedoeld te betogen dat [eiser 1] is geboren staande het rechtsgeldig huwelijk tussen referent en [eisers] zodat [eiser 1] een wettig kind is van referent, faalt deze stelling reeds omdat [eisers] haar identiteit niet aannemelijk heeft gemaakt (zie rechtsoverweging 6.4). Verweerder heeft derhalve [eiser 1] geen DNA-onderzoek hoeven aan te bieden.
6.6
De rechtbank overweegt dat ten aanzien van [eiseres 1] en [eiser 2] (de voorkinderen) geen officiële identificerende documenten zijn overgelegd waaruit hun identiteit en nationaliteit blijkt. Voor beide kinderen is wel een doopcertificaat en een geboorteakte overgelegd. Uit het Algemeen Ambtsbericht Eritrea volgt dat ouders voor hun kinderen een paspoort kunnen aanvragen. Niet gebleken is dat de ouders dat destijds hebben gedaan. Uit het ambtsbericht volgt tevens dat het verplicht is een pasgeboren kind te registreren. Dit hebben de ouders van [eiseres 1] en [eiser 2] niet gedaan. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt hoe zij zonder officiële documenten hebben geleefd in Eritrea. Conform de nieuwe gedragslijn heeft verweerder de indicatieve bewijsstukken betrokken bij de zijn beoordeling. Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de overgelegde indicatieve bewijsstukken, de doopcertificaten, niet kunnen worden aangemerkt als substantieel bewijs. Hierbij is van belang dat de doopcertificaten niet zijn afgegeven op grond van een brondocument uit het land van herkomst.
Ter zitting is geconstateerd dat de geboorteakten van [eiseres 1] en [eiser 2] door verweerder niet zijn meegenomen in de beoordeling van de aanvragen. Het beroep is op dit punt gegrond.
De rechtbank dient vervolgens te beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten kunnen worden. De rechtbank is van oordeel dat dit het geval is, omdat door eisers niet aannemelijk is gemaakt hoe zij hebben geleefd zonder officiële documenten en omdat door de (gestelde) biologische moeder geen toestemmingsverklaring is afgegeven met het oog op het vertrek van de kinderen naar Nederland. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet de waarde aan de geboorteakten hoeft te hechten die eiser daaraan wenst te hechten, nu niet vastgesteld kan worden dat de moeder van [eiseres 1] en [eiser 2] de toestemmingsverklaring, die in het dossier is gevoegd, heeft ondertekend. Het bijgevoegde ID-bewijs is immers niet ondertekend en met de meegeleverde foto wordt eveneens niet aangetoond dat de biologische moeder de verklaring heeft ondertekend. De moeder dient voor een geldige toestemmingsverklaring naar een Nederlandse ambassade buiten Eritrea te gaan. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om de geboorteakten te laten onderzoeken, zoals verzocht door eisers. De stelling van eisers dat er geen toestemmingsverklaring nodig is, omdat de kinderen geruime tijd bij de zus van referent verblijven volgt de rechtbank niet. Uit niets is gebleken dat het gezag niet bij moeder ligt.
Nu de identiteit van [eiseres 1] en [eiser 2] niet is aangetoond en er geen geldige toestemmingsverklaring van de biologische moeder is overgelegd, heeft verweerder de aanvraag mogen afwijzen. Gelet op voorgaande behoeft het overige geen bespreking.
6.7
De rechtbank overweegt dat de biologische moeder van [eiser 3] en [eiseres 2] nog in leven is. Uitgangspunt is dan ook dat [eiser 3] en [eiseres 2] een gezinsband met hun moeder hebben. De moeder is degene die het gezag over de kinderen heeft. Niet is gebleken van enige overdracht van het gezag van de biologische moeder naar referent. De moeder heeft geen toestemmingsverklaring afgegeven met het oog op het vertrek van de [eiser 3] en [eiseres 2] naar Nederland. Reeds daarom heeft verweerder de aanvraag mogen afwijzen en behoeft het overige geen bespreking.
6.8
Het beroep van eiser op het arrest Chavez-Vilchez van het Hof van Justitie van Europa, slaagt niet. Dit arrest ziet immers op de situatie dat een kind, burger van de Unie, genoopt zou zijn om het grondgebied van de Europese Unie te verlaten als gevolg van het besluit van verweerder. Nu de gestelde (pleeg)kinderen van referent niet over de Nederlandse nationaliteit beschikken, en bovendien niet in Nederland zijn, betreft dit een andere situatie dan waarop het arrest Chavez ziet, waardoor een beroep op het arrest geen doel treft.
7. Eisers hebben tot slot aangevoerd dat de hoorplicht is geschonden. Volgens vaste rechtspraak vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure en kan daarvan slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht worden afgezien indien er, naar objectieve maatstaven bezien, op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Gelet op wat door eisers in bezwaar is aangevoerd en overgelegd, is de rechtbank van oordeel dat deze situatie zich hier voordoet. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid kunnen afzien van het horen in bezwaar. De beroepsgrond slaagt niet.
8. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen ervan geheel in stand blijven.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienden van he beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen voor de mondelingen behandeling, met een waar per punt van € 501,-, wegingsfactor 1).
10. De rechtbank bepaalt tot slot dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 29 mei 2017;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers ten bedrage van € 1.002;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Soffers, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H. van Limpt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 augustus 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.