Uitspraak
Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. 201707504/1/V1.
Datum uitspraak: 16 mei 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling] en [de referent],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 18 augustus 2017 in zaak nr. 16/30404 in het geding tussen:
de vreemdeling (lees: de vreemdeling en de referent)
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2016 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om haar een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 30 november 2016 (hierna: het besluit) heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling en de referent gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 augustus 2017 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling (lees: de vreemdeling en de referent) ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben de vreemdeling en de referent hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2018, waar de vreemdeling en de referent, vertegenwoordigd door mr. K. Logtenberg, advocaat te Rotterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, en mr. J.E.J. ten Berg,
zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. De vreemdeling is, naar gesteld, geboren op 2 februari 1995 en heeft, naar gesteld, de Eritrese nationaliteit. Zij beoogt verblijf bij de referent, haar gestelde echtgenoot. De referent is in het bezit van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, verleend krachtens artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000).
Besluit
3. De staatssecretaris heeft de aanvraag onder verwijzing naar paragraaf C1/4.4.6 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) afgewezen omdat de vreemdeling haar identiteit en de gestelde familierelatie met de referent niet met officiële documenten heeft aangetoond. De staatssecretaris heeft erop gewezen dat hij niet kan vaststellen of de vreemdeling de persoon is die de referent tijdens het eerste gehoor in de asielprocedure heeft genoemd als zijn partner.
Volgens de staatssecretaris heeft de vreemdeling niet aannemelijk gemaakt dat zij in bewijsnood verkeert. Onder verwijzing naar het Algemeen ambtsbericht Eritrea van het ministerie van Buitenlandse Zaken van juli 2015 (hierna: het ambtsbericht 2015) en het rapport 'Eritrea Country Focus' van het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) van mei 2015 (hierna: het EASO-rapport) heeft hij erop gewezen dat de Eritrese autoriteiten documenten verstrekken die kunnen dienen om de identiteit en de familierelatie aan te tonen. In reactie op het betoog van de vreemdeling dat het in Eritrea gebruikelijk is om geen identiteitskaart te hebben, dat veel mensen blijven waar zij altijd hebben gewoond en bijvoorbeeld wegens geldgebrek geen identiteitskaart aanvragen, heeft de staatssecretaris de vreemdeling tegengeworpen dat de referent, die uit dezelfde plaats afkomstig is als zij, wel een identiteitskaart heeft overgelegd en dat uit het ambtsbericht 2015 volgt dat het hebben van een identiteitskaart een vereiste is voor toegang tot overheidsdiensten en -voorzieningen en voor het maken van binnenlandse reizen. Ten slotte heeft de staatssecretaris, onder verwijzing naar het ambtsbericht 2015 en het EASO-rapport, erop gewezen dat de vreemdeling, omdat zij op 2 februari 2013 achttien jaar werd, ten tijde van het vertrek van de referent uit Eritrea in oktober 2014 al een identiteitskaart had moeten hebben zoals de Eritrese autoriteiten die tot februari 2014 hebben verstrekt. De staatssecretaris heeft de vreemdeling niet tegengeworpen dat zij zich na het vertrek van de referent had moeten wenden tot de Eritrese autoriteiten. De vreemdeling heeft dan ook tevergeefs betoogd dat de staatssecretaris dit niet van haar kan verwachten wegens het gevaar dat zij hiermee loopt omdat de referent Eritrea illegaal heeft verlaten, aldus de staatssecretaris.
3.1. In het EASO-rapport is het volgende vermeld (blz. 50-51).
"All Eritreans over the age of 18 must have an identity card. Since February 2014 no identity cards have been issued. However, in rare cases, embassies have issued identity cards for urgent purposes.
Identity cards are issued by the Department for Immigration and Nationality. […]
The Department for Immigration and Nationality is planning to introduce a new, credit-card-sized and machine readable identity card. […]. It is still unclear when the new identity card will be introduced."
In het ambtsbericht 2015 is het volgende vermeld (blz. 29-30).
"Volgens de Noren waren travel permits voor Eritreeërs niet meer onontbeerlijk om binnenlandse reizen te maken. Een ID en een bewijs van verlof voor dienstplichtigen zouden voldoende zijn. Dit werd bevestigd door bronnen tijdens de dienstreis naar Khartoum en Kassala in maart 2015. Volgens een andere vertrouwelijke bron spelen travel permits en wegversperringen nog steeds een rol in andere maanden van het jaar. […]
Tot februari 2014 kon vanaf de leeftijd van 18 jaar een (blauwe) identiteitskaart worden aangevraagd. […] Identiteitskaarten zijn nodig voor allerlei bureaucratische procedures. Als men niet over een identiteitskaart beschikt kan dat de toegang tot overheidsdiensten en voorzieningen belemmeren."
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij in bewijsnood verkeert. De rechtbank heeft hieraan ten grondslag gelegd dat uit het ambtsbericht 2015 en het EASO-rapport volgt dat de Eritrese autoriteiten documenten verstrekken en dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij niet al een identiteitskaart had toen de referent Eritrea verliet. Het betoog van de vreemdeling dat het in Eritrea voor een man belangrijker is dan voor een vrouw om een identiteitsbewijs te hebben, faalt volgens de rechtbank omdat dit niet volgt uit het ambtsbericht 2015.
Grief
5. In de grief bestrijden de vreemdeling en de referent deze overwegingen van de rechtbank. Zij voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris in strijd heeft gehandeld met artikel 11, tweede lid, van Gezinsherenigingsrichtlijn door de aanvraag af te wijzen op het louter ontbreken van officiële bewijsstukken. Volgens de vreemdeling en de referent had de staatssecretaris een identificerend gehoor moeten houden. Zij wijzen hiervoor op een rapport van de Migration Law Clinic van de Vrije Universiteit van Amsterdam van mei 2017 (www.migrationlawclinic.org).
Verder voeren de vreemdeling en de referent aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij aannemelijk hebben gemaakt dat de vreemdeling in bewijsnood verkeert. Zij heeft immers verklaard dat zij is ondergedoken omdat zij gevaar loopt omdat de referent Eritrea illegaal heeft verlaten. De vreemdeling en de referent wijzen erop dat de staatssecretaris in een brief van 29 juni 2017 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van de Staten-Generaal (Aanhangsel Handelingen II 2016/17, nr. 2249) heeft meegedeeld dat niet is uit te sluiten dat het voor achtergebleven familie en vrienden van uit Eritrea gevluchte vreemdelingen gevaarlijk of onmogelijk kan zijn om alsnog officiële documenten op te vragen bij de Eritrese autoriteiten en dat hij hun daarom niet vraagt dit te doen. Ten slotte wijzen de vreemdeling en de referent erop dat de vreemdeling heeft verklaard dat zij geen identiteitskaart heeft, dat zij uit een dorp komt en dat het in Eritrese dorpen - in het bijzonder voor vrouwen - gebruikelijk is om geen identiteitskaart te hebben.
Toelichting staatssecretaris op de zitting bij de Afdeling
6. De staatssecretaris heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij voor het aantonen van de identiteit van een vreemdeling en de gestelde familierelatie met een referent primair officiële documenten eist. Voor het aantonen van de identiteit eist hij specifiek daarvoor bestemde documenten zoals een paspoort of een identiteitskaart. Als bewijs van de gestelde familierechtelijke relatie aanvaardt hij in beginsel geboorteakten en huwelijksakten, mits die zijn opgenomen in het register van de burgerlijke stand van het desbetreffende land.
Indien een vreemdeling stelt een bepaald officieel document niet te kunnen overleggen, eist de staatssecretaris dat hij dit aannemelijk maakt. De staatssecretaris beoordeelt aan de hand van verklaringen van die vreemdeling, eventuele bewijsstukken, en informatie over de algemene situatie in het desbetreffende land of die vreemdeling in bewijsnood verkeert. Als een vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat hij in bewijsnood verkeert, betrekt de staatssecretaris onofficiële documenten bij zijn beoordeling en kan hij aanvullend onderzoek aanbieden. De staatssecretaris heeft hiertoe gewezen op artikel 1.26 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) en paragraaf C1/4.4.6 van de Vc 2000, zoals luidend met ingang van 1 januari 2018 (WBV 2017/14, onderdeel W; Stcrt. 2017, nr. 70919).
6.1. In aanvulling hierop heeft de staatssecretaris op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hetgeen onder 6. is vermeld, nog steeds geldt maar dat hij recent het beoordelingskader voor nareisaanvragen als volgt heeft gewijzigd.
Als een vreemdeling geen officiële documenten heeft overgelegd om zijn identiteit of de gestelde familierelatie met een referent aan te tonen, betrekt de staatssecretaris onofficiële documenten bij zijn beoordeling of die vreemdeling de door hem gestelde identiteit of familierelatie aannemelijk heeft gemaakt. De staatssecretaris doet dit nu ongeacht of die vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat hij in bewijsnood verkeert. Hij heeft hiervoor gewezen op zijn brief van 23 november 2017 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van de Staten-Generaal (Kamerstukken II 2017/18, 19 637, nr. 2354). Volgens deze brief is dit aangepaste beoordelingskader van toepassing op zowel nieuwe als lopende aanvragen, waaronder aanvragen in zaken waarin hoger beroep is ingesteld. Dit kan ertoe leiden dat de staatssecretaris een aanvullende motivering geeft op een besluit of een besluit intrekt om na nader onderzoek opnieuw een besluit te nemen.
Verder heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij nu ook aanvullend onderzoek kan aanbieden in de situatie dat een vreemdeling geen officiële documenten over de gestelde familierelatie heeft overgelegd zonder aannemelijk te hebben gemaakt dat hij dergelijke documenten niet kan overleggen en dus niet in bewijsnood verkeert ten aanzien van de gestelde familierelatie. De staatssecretaris eist voor het aanbieden van aanvullend onderzoek in deze situatie in de eerste plaats dat die vreemdeling substantieel bewijs van de gestelde familierelatie heeft overgelegd in de vorm van één of meer onofficiële documenten over die familierelatie. In de tweede plaats eist de staatssecretaris dat hij de identiteit van die vreemdeling kan vaststellen of aannemelijk achten. Een vreemdeling die geen officiële identiteitsdocumenten heeft overgelegd, moet daarom aannemelijk maken dat hij dergelijke identiteitsdocumenten niet kan overleggen of substantieel bewijs in de vorm van één of meer onofficiële identiteitsdocumenten overleggen. Het vaststellen of aannemelijk achten van de identiteit is immers een basisvereiste voor verlening van een mvv, aldus de staatssecretaris, omdat hij onder meer moet beoordelen of de desbetreffende vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde en of artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is.
In geval van een contra-indicatie ziet de staatssecretaris evenwel af van het aanbieden van aanvullend onderzoek, bijvoorbeeld als een vreemdeling een Eritrese kerkelijke huwelijksakte heeft overgelegd en heeft gesteld dat hij geen bewijs van inschrijving in het register van de Eritrese burgerlijke stand kan overleggen omdat zijn huwelijk niet is ingeschreven, maar eerder heeft verklaard dat zijn huwelijk wel is ingeschreven.
Een aanvullend onderzoek als hier bedoeld kan een identificerend gehoor zijn, bijvoorbeeld om gestelde huwelijkspartners in de gelegenheid te stellen hun huwelijk door middel van verklaringen aannemelijk te maken, of - indien het een biologisch kerngezin betreft - DNA-onderzoek.
Het overleggen van één onofficieel document is in de regel onvoldoende voor het aannemelijk maken van de identiteit of de gestelde familierelatie, aldus de staatssecretaris. Hij beoordeelt het geheel aan overgelegde documenten en afgelegde verklaringen en kent aan documenten die zijn opgesteld op basis van eigen verklaringen minder betekenis toe dan aan documenten die zijn gebaseerd op andere documenten of verklaringen.
6.2. De staatssecretaris heeft toegelicht welke onofficiële documenten hij betrekt bij zijn beoordeling of een Eritrese vreemdeling de door hem gestelde familierelatie aannemelijk heeft gemaakt. Dit zijn bijvoorbeeld kerkelijke huwelijksakten, 'residence cards' of andere documenten of verklaringen van de autoriteiten, beeldmateriaal zoals foto’s en filmmateriaal, overeenkomsten over bijvoorbeeld huur of koop, bewijs van contact en bewijs van financiële transacties.
Daarnaast heeft de staatssecretaris toegelicht welke onofficiële documenten hij betrekt bij zijn beoordeling of een Eritrese vreemdeling zijn identiteit aannemelijk heeft gemaakt. Dit zijn bijvoorbeeld documenten of verklaringen van de autoriteiten, bij voorkeur voorzien van een pasfoto, documenten van de United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), documenten van derde landen, schoolpassen, diploma’s, vaccinatieboekjes en getuigenverklaringen.
6.3. Verder heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij van een Eritrese vreemdeling van achttien jaar of ouder die stelt dat hij geen officiële identiteitsdocumenten kan overleggen, eist dat hij dit met een op de persoon toegespitste verklaring aannemelijk maakt. Die vreemdeling moet concreet toelichten hoe hij zonder officiële identiteitsdocumenten heeft geleefd in Eritrea en de hierover afgelegde verklaringen moeten passen bij de overige door de desbetreffende vreemdeling of referent afgelegde verklaringen. De enkele stelling dat die vreemdeling op het platteland woonde en daarom geen identiteitskaart nodig had, volstaat niet, aldus de staatssecretaris. De staatssecretaris laat in het midden of in Eritrea een juridische verplichting bestaat om vanaf de achttienjarige leeftijd te beschikken over een identiteitskaart. Hij gaat ervan uit dat het beschikken over identiteitsdocumenten in Eritrese steden gemeengoed is, dat voor het gebruik van overheidsvoorzieningen een identiteitskaart vereist is en dat alleen buiten de steden niet iedereen over zo'n document beschikt omdat daar minder controle plaatsvindt. Hij verwijst hiervoor naar het Algemeen ambtsbericht Eritrea van het ministerie van Buitenlandse Zaken van 6 februari 2017 (hierna: het ambtsbericht 2017), waarin het volgende is vermeld.
"Alle Eritreeërs die ouder zijn dan achttien jaar moeten in het bezit zijn van een identiteitskaart. […]
Omdat de Eritrese Migratiedienst de echtheidskenmerken van de oude identiteitskaart als onvoldoende beschouwde werd in juni 2014 een nieuwe identiteitskaart ingevoerd. […] Volgens een schatting van de Eritrese Migratiedienst zouden vanaf juni 2014 tot september 2016 ongeveer 150.000 identiteitskaarten zijn aangevraagd. […]. Begin 2015 is men begonnen met de afgifte. Er zouden pas 70.000 nieuwe kaarten zijn afgegeven. […] Hoe wordt omgegaan met mensen die in de tussentijd niet over een identiteitskaart beschikken is onbekend. Volgens de Eritrese Migratiedienst beschikken de meeste Eritreeërs over een identiteitskaart. In de steden heeft iedereen identiteitsdocumenten. Buiten de steden - waar minder controle is - kan men gemakkelijk zonder een ID-card en heeft niet iedereen een identiteitsdocument." (blz. 21-22)
"Gezinnen ontvangen voedselbonnen voor graan, olie en suiker, maar ongesubsidieerd voedsel is duur." (blz. 9)
"Residence card
De meeste burgers zijn in het bezit van een residence card […]."
"Family Residence Card
Het gezinslegitimatiebewijs is een handzame uitdraai van de belangrijkste personalia van alle gezinsleden. Het document is nodig om toegang te krijgen tot de door de overheid gesubsidieerde levensmiddelendistributie." (blz. 23-24).
6.4. Volgens de staatssecretaris zijn alle officiële documenten in Eritrea eenvoudig te verkrijgen, met uitzondering van paspoorten en uitreisvisa. Hij heeft hiervoor verwezen naar het ambtsbericht 2017, waarin het volgende is vermeld (blz. 32).
"Valse en vervalste identiteitsdocumenten
Veel Eritrese documenten worden vaker in het buitenland dan in Eritrea zelf vervalst. In het buitenland is de vraag naar dergelijke documenten groter, aangezien ze in Eritrea ook legaal te verkrijgen zijn."
In de bijhorende voetnoot nr. 211 is het volgende vermeld.
"Alle documenten zijn in Eritrea eenvoudig te verkrijgen, met uitzondering van paspoorten en uitreisvisa. Volgens het mensenrechtenrapport van het US State Department komt het voor dat voor de afgifte van paspoorten en uitreisvisa steekpenningen betaald moeten worden. Vertrouwelijke bron."
Voorts heeft de staatssecretaris erop gewezen dat uit landeninformatie over Eritrea niet volgt dat een opvallend verschil bestaat tussen mannen en vrouwen wat betreft het bezit van een identiteitskaart en dat Nederland het enige westerse land is dat aanvragen van Eritreeërs om gezinshereniging in behandeling neemt zonder dat zij een identiteitskaart hebben overgelegd. Hij heeft hiervoor verwezen naar het ambtsbericht 2017 waarin het volgende is vermeld (blz. 75).
"Alle westerse ambassades - met uitzondering van Nederland - eisen in de praktijk een identiteitsbewijs om een verzoek tot gezinshereniging in behandeling te nemen."
Ten slotte heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij van een in Nederland toegelaten referent of diens gezinsleden niet verlangt dat zij zich alsnog tot de Eritrese autoriteiten wenden om officiële documenten te verkrijgen.
6.5. De staatssecretaris heeft zich op de zitting bij de Afdeling op het standpunt gesteld dat de aanvraag van de vreemdeling ook niet voor inwilliging in aanmerking komt als hij het gewijzigde beoordelingskader, zoals weergegeven onder 6.1., toepast.
Volgorde van behandeling
7. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de staatssecretaris in strijd heeft gehandeld met artikel 11, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn door de aanvraag af te wijzen op de gronden zoals weergegeven onder 3.
De Afdeling zal eerst uitleg geven aan de bewijslastverdeling en bewijsregels zoals neergelegd in de Gezinsherenigingsrichtlijn. Daarna zal de Afdeling in het licht van deze uitleg ingaan op paragraaf C1/4.4.6 van de Vc 2000, zoals luidend met ingang van 1 januari 2018, en het gewijzigde beoordelingskader, zoals de staatssecretaris dat op de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht. Ten slotte volgt de bespreking van de grief.
Bewijslastverdeling en bewijsregels Gezinsherenigingsrichtlijn
8. De Gezinsherenigingsrichtlijn is van overeenkomstige toepassing omdat de referent over een verblijfsvergunning asiel beschikt die hem subsidiaire bescherming biedt (uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1609, onder 13.).
De Gezinsherenigingsrichtlijn bevat onder meer algemene vereisten waaraan een referent en zijn gestelde gezinsleden moeten voldoen. Daarnaast zijn in hoofdstuk V gunstiger bepalingen opgenomen die gelden wanneer een referent een vluchteling is.
Voor gezinshereniging met een referent die vluchteling is, gelden dus de algemene vereisten voor gezinshereniging, tenzij hiervan ten gunste van vluchtelingen is afgeweken.
Volgens artikel 5, tweede lid, eerste en tweede alinea, gelezen in verbinding met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gezinsherenigingsrichtlijn is een algemeen vereiste dat de desbetreffende referent of vreemdeling documenten overlegt waaruit de gezinsband blijkt. Verder volgt uit de tekst van artikel 5, tweede lid, dat een lidstaat desgewenst gesprekken met de desbetreffende referent en vreemdeling kan houden of ander onderzoek kan doen indien die lidstaat dit nodig acht om bewijs te verkrijgen. De lidstaten kunnen naar het oordeel van de Afdeling dergelijk onderzoek ook doen om bewijs te verifiëren. De Afdeling vindt steun voor deze uitleg in de Richtsnoeren van 3 april 2014 voor de toepassing van Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging (COM (2014) 2010; hierna: de Richtsnoeren), waarin het volgende is vermeld (blz. 10).
"De lidstaten hebben een zekere beoordelingsmarge bij de beslissing of het wenselijk en noodzakelijk is om het bewijs van de gezinsband te verifiëren door middel van gesprekken en andere vormen van onderzoek, zoals DNA- tests. De criteria van wenselijkheid en noodzakelijkheid impliceren dat dergelijk onderzoek niet is toegestaan wanneer er andere passende en minder beperkende manieren zijn om een gezinsband aan te tonen. Alle verzoeken en bijgaande documenten en de wenselijkheid en noodzakelijkheid van gesprekken en ander onderzoek dienen per geval te worden beoordeeld."
9. Een van de in hoofdstuk V bedoelde gunstiger bepalingen is artikel 11, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Hieruit volgt dat een lidstaat, in de situatie dat een referent of vreemdeling geen officiële bewijsstukken kan overleggen waaruit de gezinsband blijkt, ook andere bewijsmiddelen in aanmerking moet nemen en deze overeenkomstig het nationale recht moet beoordelen. Verder volgt hieruit dat een lidstaat een afwijzing van een aanvraag niet louter mag baseren op het ontbreken van bewijsstukken. Volgens de Richtsnoeren hebben de lidstaten hierbij geen beoordelingsruimte en moeten zij aan de hand van het nationale recht beoordelen of de desbetreffende referent of vreemdeling de gezinsband met andere bewijsmiddelen heeft gestaafd. In de Richtsnoeren is immers het volgende vermeld (blz. 23).
"In artikel 11, lid 2, wordt expliciet, zonder dat er sprake is van een beoordelingsmarge, bepaald dat een beslissing tot afwijzing van het verzoek niet louter gebaseerd kan zijn op het ontbreken van bewijsstukken en dat de lidstaten in dergelijke gevallen "ook andere bewijsmiddelen inzake het bestaan van een (…) gezinsband" in aanmerking moeten nemen. Aangezien dergelijke "andere bewijsmiddelen" moeten worden beoordeeld overeenkomstig het nationaal recht, hebben de lidstaten een zekere beoordelingsmarge. Wel moeten zij duidelijke regels vaststellen voor de vereisten inzake deze bewijsmiddelen. Voorbeelden van "andere bewijsmiddelen" voor het aantonen [van de] familiebanden zijn schriftelijke/mondelinge verklaringen van de indieners, gesprekken met de gezinsleden of onderzoek naar de situatie in het buitenland. Deze verklaringen kunnen dan bijvoorbeeld worden bevestigd door ondersteunend bewijsmateriaal als documenten, audiovisueel materiaal, documenten of fysieke bewijsstukken (zoals diploma’s en afschriften van banktransacties) of kennis van specifieke feiten."
Beleid en gewijzigd beoordelingskader
9.1. Uit de toelichting die de staatssecretaris op de zitting bij de Afdeling heeft gegeven, volgt dat hij vóór 1 januari 2018 al overeenkomstig paragraaf C1/4.4.6 van de Vc 2000, zoals luidend met ingang van 1 januari 2018, heeft gehandeld door van Eritrese vreemdelingen niet te eisen dat zij een document voor grensoverschrijding maar een identiteitskaart overleggen en door te eisen dat zij, indien zij stellen dat zij geen identiteitskaart kunnen overleggen, dit aannemelijk maken. De Afdeling leidt hieruit af dat de staatssecretaris, die erop heeft gewezen dat paspoorten en uitreisvisa in Eritrea lastig te verkrijgen zijn, Eritrese vreemdelingen hiermee in hun bewijslast is tegemoetgekomen.
9.2. Het gewijzigde beoordelingskader, zoals weergegeven onder 6.1., is niet bij besluit vastgesteld en dus niet omgezet in beleidsregels als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De Afdeling ziet het gewijzigde beoordelingskader daarom als een nieuwe vaste gedragslijn die de staatssecretaris volgt bij de beoordeling of herbeoordeling van alle op 23 november 2017 lopende nareisaanvragen. Als de staatssecretaris zo'n aanvraag afwijst, moet hij deugdelijk motiveren waarom die aanvraag, gelet op overgelegde officiële en onofficiële documenten en afgelegde verklaringen, niet voor inwilliging in aanmerking komt.
De Afdeling leest artikel 11, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn aldus dat deze bepaling zowel officiële documenten over de gestelde familierelatie als officiële documenten over de gestelde identiteit van de desbetreffende vreemdeling betreft en dat het aan die vreemdeling is om aannemelijk te maken dat hij dergelijke documenten niet kan overleggen. Het vaststellen of aannemelijk achten van de identiteit van een vreemdeling is immers een onderdeel van de beoordeling van de staatssecretaris of die vreemdeling behoort tot het gezin van de desbetreffende referent.
De Afdeling begrijpt de nieuwe vaste gedragslijn van de staatssecretaris, zoals weergegeven onder 6.1., als volgt. Een vreemdeling moet zowel de gestelde familierelatie met de desbetreffende referent als zijn identiteit aantonen met officiële documenten. Indien een vreemdeling stelt dat hij geen officiële documenten over de gestelde familierelatie kan overleggen, moet hij dit aannemelijk maken. Als die vreemdeling dit aannemelijk heeft gemaakt, betrekt de staatssecretaris onofficiële documenten bij zijn beoordeling en kan hij aanvullend onderzoek aanbieden. Als die vreemdeling dit niet aannemelijk heeft gemaakt maar wel één of meer onofficiële documenten over de gestelde familierelatie heeft overgelegd, betrekt de staatssecretaris deze onofficiële documenten bij zijn beoordeling. Deze documenten kunnen de staatssecretaris aanleiding geven om de desbetreffende vreemdeling aanvullend onderzoek aan te bieden. Hiervoor is in de eerste plaats vereist dat de onofficiële documenten die die vreemdeling over de gestelde familierelatie heeft overgelegd, substantieel bewijs zijn. In de tweede plaats is vereist dat die vreemdeling, als hij geen officiële documenten heeft overgelegd om zijn identiteit aan te tonen en stelt dat hij geen officiële identiteitsdocumenten kan overleggen, dit met een op de persoon toegespitste verklaring aannemelijk maakt óf substantieel bewijs van zijn identiteit in de vorm van één of meer onofficiële identiteitsdocumenten overlegt. De staatssecretaris biedt echter geen aanvullend onderzoek aan als een contra-indicatie van toepassing is.
De Afdeling acht de nieuwe vaste gedragslijn van de staatssecretaris in overeenstemming met artikel 11, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Ten eerste staat deze bepaling er niet aan in de weg dat de staatssecretaris eist dat een vreemdeling zijn stelling dat hij een bepaald officieel document niet kan overleggen, aannemelijk maakt met een op de persoon toegespitste verklaring. Dit is slechts anders indien aan deze verklaring zodanige eisen worden gesteld dat afbreuk wordt gedaan aan het nuttig effect van deze bepaling. Verder betrekt de staatssecretaris onofficiële documenten, dus andere bewijsmiddelen als bedoeld in deze bepaling, bij zijn beoordeling of die vreemdeling de door hem gestelde familierelatie of identiteit aannemelijk heeft gemaakt, ongeacht of zich bewijsnood voordoet. Daarnaast kunnen overgelegde onofficiële documenten over de gestelde familierelatie de staatssecretaris aanleiding geven de desbetreffende vreemdeling aanvullend onderzoek aan te bieden, zoals een identificerend gehoor. Ten slotte is van belang dat de staatssecretaris ook aanvullend onderzoek kan aanbieden als een vreemdeling met een op de persoon toegespitste verklaring aannemelijk heeft gemaakt dat hij geen officiële documenten kan overleggen. Hiermee is overeenkomstig artikel 11, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn gewaarborgd dat het enkel ontbreken van documenten geen grond vormt voor afwijzing van een aanvraag.
Gelet op het voorgaande, staat artikel 11, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn niet in de weg aan de nieuwe vaste gedragslijn van de staatssecretaris, zoals weergegeven onder 6.1.
9.3. In het feit dat de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, in haar verwijzingsuitspraak van 14 november 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:13124, een prejudiciële vraag heeft gesteld over artikel 11, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, ziet de Afdeling geen aanleiding om het onderzoek ter zitting te schorsen of een prejudiciële vraag aan het Hof te stellen. Die verwijzingsuitspraak dateert van vóór de nieuwe vaste gedragslijn van de staatssecretaris, zoals weergegeven onder 6.1. De rechtbank heeft deze gedragslijn dan ook niet bij haar beoordeling kunnen betrekken.
Beoordeling grief
10. Om antwoord te kunnen geven op de vraag of de staatssecretaris in strijd heeft gehandeld met artikel 11, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn door de aanvraag af te wijzen op de gronden zoals weergegeven onder 3., zal de Afdeling eerst het besluit beoordelen in het licht van de nieuwe vaste gedragslijn van de staatssecretaris, zoals weergeven onder 6.1.
10.1. De staatssecretaris heeft in het besluit erop gewezen dat de vreemdeling bewijsnood aannemelijk moet maken als zij de gestelde familierelatie en haar identiteit op een andere wijze dan met officiële documenten aannemelijk wil maken. Hieruit volgt niet dat de staatssecretaris bij de beoordeling van de aanvraag vooruitliep op de nieuwe vaste gedragslijn, zoals weergegeven onder 6.1.
De staatssecretaris heeft op de zitting niet nader toegelicht waarom de aanvraag volgens de nieuwe vaste gedragslijn niet voor inwilliging in aanmerking komt. Voorts hebben de vreemdeling en de referent op de zitting bij de Afdeling onweersproken erop gewezen dat zij twee onofficiële documenten hebben overgelegd om de gestelde familierelatie aannemelijk te maken. Zij hebben in hun bezwaarschrift gewezen op een document dat zij als kerkelijke huwelijksakte hebben overgelegd. Voorts hebben zij in beroep een verklaring van een woningverhuurder overgelegd. Gelet op de nieuwe vaste gedragslijn van de staatssecretaris, zoals weergegeven onder 6.1., had de staatssecretaris deze documenten bij zijn beoordeling moeten betrekken. Hij had moeten beoordelen of hij deze documenten als substantieel bewijs beschouwt en of de vreemdeling, ook al heeft zij haar identiteit niet aangetoond met officiële documenten, voldoet aan de vereisten voor aanvullend onderzoek.
Gelet hierop heeft de staatssecretaris het besluit ondeugdelijk gemotiveerd door de aanvraag af te wijzen op de gronden zoals weergegeven onder 3.
Reeds hierom slaagt de grief.
Conclusie
11. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 30 november 2016 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
12. De staatssecretaris moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 18 augustus 2017 in zaak nr. 16/30404;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 30 november 2016, kenmerk V-nummer [nummer];
V. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de vreemdeling het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.K. de Keizer, griffier.
w.g. Verheij w.g. De Keizer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2018
716. BIJLAGE
Recht van de Europese Unie
Gezinsherenigingsrichtlijn (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71)
Artikel 4
1. De lidstaten geven uit hoofde van deze richtlijn, en op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV en artikel 16 gestelde Pro voorwaarden is voldaan, toestemming tot toegang en verblijf aan de volgende gezinsleden:
a) de echtgenoot van de gezinshereniger; […]
Artikel 5
2. Het verzoek gaat vergezeld van documenten waaruit de gezinsband blijkt en documenten waaruit blijkt dat voldaan is aan de voorwaarden bepaald in de artikelen 4 en 6 en, indien van toepassing, de artikelen 7 en 8, alsook van gewaarmerkte afschriften van de reisdocumenten van de gezinsleden.
Teneinde bewijs voor het bestaan van een gezinsband te verkrijgen, kunnen de lidstaten desgewenst gesprekken houden met de gezinshereniger en diens gezinsleden en ander onderzoek verrichten dat nodig wordt geacht.
[…]
Artikel 11
1. Onverminderd het bepaalde in lid 2 van dit artikel is artikel 5 van Pro toepassing op de indiening en behandeling van het verzoek.
2. Wanneer een vluchteling geen officiële bewijsstukken kan overleggen waaruit de gezinsband blijkt, nemen de lidstaten ook andere bewijsmiddelen inzake het bestaan van een dergelijke gezinsband in aanmerking, die overeenkomstig het nationale recht worden beoordeeld. Een beslissing tot afwijzing van het verzoek mag niet louter gebaseerd zijn op het ontbreken van bewijsstukken.
Nationale regelgeving
Vw 2000
Artikel 29
2. Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan Pro voorts worden verleend aan de hierna te noemen gezinsleden, indien deze op het tijdstip van binnenkomst van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling behoorden tot diens gezin en gelijktijdig met die vreemdeling Nederland zijn ingereisd dan wel zijn nagereisd binnen drie maanden nadat aan die vreemdeling de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, is verleend:
a. de echtgenoot of het minderjarige kind van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling;
b. de vreemdeling die als partner of meerderjarig kind van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling zodanig afhankelijk is van die vreemdeling, dat hij om die reden behoort tot diens gezin;
[…]
Vb 2000
Artikel 1.26
1 De vreemdeling legt bij de in persoon ingediende aanvraag, bedoeld in artikel 1.24, eerste lid, in ieder geval over een geldig document voor grensoverschrijding, alsmede, voor zover redelijkerwijs mogelijk, de gegevens en bescheiden op basis waarvan kan worden vastgesteld dat wordt voldaan aan de voorwaarden voor verlening of wijziging.
2 Bij de niet in persoon door de referent ingediende aanvraag legt hij afschriften over van de in het eerste lid bedoelde gegevens en bescheiden en legt hij, of in voorkomend geval de vreemdeling, op verzoek van Onze Minister de originelen over.
3 In afwijking van het eerste lid legt de vreemdeling die niet beschikt over een geldig document voor grensoverschrijding, voor zover redelijkerwijs mogelijk, gegevens en bescheiden over waarmee wordt aangetoond dat hij vanwege de regering van het land waarvan hij onderdaan is, niet of niet meer in het bezit van een geldig document voor grensoverschrijding kan worden gesteld. In dat geval legt hij tevens aanvullende gegevens of bescheiden over omtrent zijn identiteit en nationaliteit.
Vc 2000
Paragraaf C1/4.4.6, zoals luidend van 20 juli 2015 tot 1 januari 2017
De vreemdeling die een beroep doet op artikel 29, tweede lid, Vw of het gezinslid bij wie de vreemdeling verblijf beoogt, moet de gestelde familierelatie aantonen door het overleggen van:
• een geldig document voor grensoverschrijding dat de identiteit van de vreemdeling aantoont;
• indien van toepassing, een document dat het bestaan van een geldig huwelijk aantoont;
• indien van toepassing, een document dat zowel het partnerschap als het samenwonen in het land van herkomst aantoont; en
• indien van toepassing, een document dat de familierechtelijke relatie tussen het minderjarige kind en de ouder aantoont.
Als de vreemdeling die een beroep doet op artikel 29, tweede lid, Vw of het gezinslid bij wie de vreemdeling verblijf beoogt, een of meerdere van de hierboven genoemde documenten niet kan overleggen, moet hij of het gezinslid aannemelijk maken dat het ontbreken van dit document of deze documenten niet aan hem is toe te rekenen.
Paragraaf C2/6.2.3 Vc is van toepassing.
Als de vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat het ontbreken van dit document of deze documenten niet aan hem is toe te rekenen, moet de vreemdeling zijn identiteit en de gestelde familierelatie op een andere wijze aannemelijk maken.
Als de vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat het ontbreken van dit document of deze documenten niet aan hem is toe te rekenen, wijst de IND de vreemdeling of het gezinslid op de mogelijkheid van DNA-onderzoek.
De IND vraagt geen eigen bijdrage van de vreemdeling voor het DNA-onderzoek als de vreemdeling een beroep doet op artikel 29, tweede lid, Vw.
Paragraaf C1/4.4.6, zoals luidend van 1 januari 2017 tot 1 januari 2018
De vreemdeling die een beroep doet op artikel 29, tweede lid, Vw of het gezinslid bij wie de vreemdeling verblijf beoogt, moet de gestelde familierelatie aantonen door het overleggen van:
- een geldig document voor grensoverschrijding dat de identiteit van de vreemdeling aantoont;
- indien van toepassing, een document dat het bestaan van een geldig huwelijk aantoont;
- indien van toepassing, een document dat zowel het partnerschap als het samenwonen in het land van herkomst aantoont; en
- indien van toepassing, een document dat de familierechtelijke relatie tussen het kind en de ouder aantoont.
Als de vreemdeling die een beroep doet op artikel 29, tweede lid, Vw of het gezinslid bij wie de vreemdeling verblijf beoogt, een of meerdere van de hierboven genoemde documenten niet kan overleggen, moet hij of het gezinslid aannemelijk maken dat het ontbreken van dit document of deze documenten niet aan hem is toe te rekenen.
Paragraaf C1/4.3 Vc is van toepassing.
Als de vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat het ontbreken van dit document of deze documenten niet aan hem is toe te rekenen, moet de vreemdeling zijn identiteit en de gestelde familierelatie op een andere wijze aannemelijk maken.
Als de vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt dat het ontbreken van dit document of deze documenten niet aan hem is toe te rekenen, wijst de IND de vreemdeling of het gezinslid op de mogelijkheid van DNA-onderzoek.
De IND vraagt geen eigen bijdrage van de vreemdeling voor het DNA-onderzoek als de vreemdeling een beroep doet op artikel 29, tweede lid, Vw.
Paragraaf C1/4.4.6, zoals luidend met ingang van 1 januari 2018
De vreemdeling die een beroep doet op artikel 29, tweede lid, Vw of het gezinslid bij wie de vreemdeling verblijf beoogt, moet zijn identiteit en de gestelde familierelatie aannemelijk maken door het overleggen van:
- een geldig document voor grensoverschrijding, of een ander officieel en door de autoriteiten afgegeven document dat de identiteit van de vreemdeling aantoont;
- indien van toepassing, een document dat het bestaan van een geldig huwelijk aantoont;
- indien van toepassing, een document dat zowel het partnerschap als het eventuele samenwonen in het land van herkomst aantoont; en
- indien van toepassing, een document dat de familierechtelijke relatie tussen het kind en de ouder aantoont.
Als de vreemdeling die een beroep doet op artikel 29, tweede lid, Vw of het gezinslid bij wie de vreemdeling verblijf beoogt, een of meerdere van de hierboven genoemde documenten niet kan overleggen, moet hij of het gezinslid aannemelijk maken dat het ontbreken van dit document of deze documenten niet aan hem is toe te rekenen. Paragraaf C1/4.3 Vc is van toepassing.
De vreemdeling die wil nareizen maakt zijn identiteit en familierechtelijke relatie aannemelijk middels het overleggen van documenten. Als er een aannemelijke verklaring wordt gegeven voor het niet kunnen overleggen van officiële documenten, dan kan de IND nader onderzoek aanbieden.
De IND vraagt geen eigen bijdrage van de vreemdeling voor het DNA-onderzoek als de vreemdeling een beroep doet op artikel 29, tweede lid, Vw.