Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 17/1643, SGR 17/3704, SGR 17/7343 en SGR 18/2282
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 oktober 2018 in de zaken tussen
eiser
(gemachtigde: mr. K.F.A.M. Weijling),
en
de raad van de gemeente Westland, verweerder
(gemachtigden: mr. J.J. Blanken en mr. E.K. Christiaansen).
Procesverloop
Bij besluit van 8 september 2016, bekrachtigd op 13 september 2016, heeft verweerder eiser met onmiddellijke ingang geschorst in het belang van de dienst, de toegang tot de gebouwen van de gemeente ontzegd voor de duur van het in te stellen onderzoek en een dienstopdracht gegeven om alle aan hem ter beschikking gestelde gemeentelijke eigendommen per omgaande in te leveren.
Bij besluit van 24 januari 2017 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser voor een deel niet-ontvankelijk en voor een deel ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SGR 17/1643.
Bij besluit van 26 oktober 2016 heeft verweerder bepaald dat de schorsing zal voortduren tot de datum per wanneer het aan eiser te verlenen ontslag zal ingaan en dat de volledige bezoldiging van eiser wordt ingehouden.
Bij besluit van 16 november 2016 heeft verweerder aan eiser met ingang van 17 november 2016 ontslag verleend primair als disciplinaire straf wegens plichtsverzuim, subsidiair op andere gronden, en daarbij besloten de door de gemeente geleden schade op eiser te verhalen overeenkomstig het bepaalde in artikel 15:1:12 van Pro de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO).
Bij besluit van 18 april 2017 (bestreden besluit II) heeft verweerder – voor zover hier van belang – de bezwaren van eiser tegen het besluit van 26 oktober 2016 en het besluit van
16 november 2016 ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SGR 17/3704.
Bij besluit van 24 februari 2017 heeft verweerder de eindafrekening vastgesteld en bepaald dat de verlofaanspraak van eiser wordt verminderd met 37 dagen en dat de aanspraken van eiser die uit de eindafrekening voortvloeien niet worden uitgekeerd, maar verrekend met de vordering die verweerder op eiser heeft.
Bij besluit van 14 september 2017 (bestreden besluit III) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit III beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SGR 17/7343.
Bij besluit van 12 september 2017 heeft verweerder de hoogte van het bedrag van de schade die verweerder op eiser zal verhalen, vastgesteld op € 170.084,73.
Bij besluit van 20 februari 2018 (bestreden besluit IV) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit IV beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SGR 18/2282.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting in alle vier beroepen heeft plaatsgevonden op 18 september 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens was namens verweerder aanwezig
drs. W. de Zoete.
Overwegingen
1.1
Eiser was sinds [datum] 2005 aangesteld als griffier van de gemeenteraad van Westland. In deze functie was eiser tevens leidinggevende van de medewerkers op de griffie. Bij besluit van 6 maart 2015 is eiser met ingang van [datum] 2015 bevorderd naar functieschaal 16 wegens goed functioneren.
1.2
Op 2 september 2016 is de burgemeester van Westland in kennis gesteld van het feit dat twee griffiemedewerkers niet meer voor eiser wilden werken vanwege een aan hen door eiser verleende opdracht om een rapport te lekken, en vanwege intimiderend en ander onbehoorlijk gedrag van eiser. De burgemeester heeft hierover gesprekken gevoerd met medewerkers van de griffie, de presidiumvoorzitter en de werkgeverscommissie. Vervolgens heeft de werkgeverscommissie op 8 september 2016 over de meldingen een gesprek met de medewerkers van de griffie gehouden. Op grond van de aldus bekend geworden informatie, is bij verweerder het vermoeden gerezen dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. Verweerder heeft besloten een feitenonderzoek in te stellen en eiser te schorsen voor de duur van dat onderzoek. Dat besluit is aan eiser op 8 september 2016 telefonisch medegedeeld door de burgemeester, nadat gebleken was dat eiser dezelfde dag niet op het gemeentehuis zou verschijnen. Op 13 september 2016 is het besluit van
8 september 2016 bekrachtigd door verweerder.
1.3
Verweerder heeft een onafhankelijk extern bureau, Hoffmann Bedrijfsrecherche B.V. (hierna: Hoffmann), opdracht gegeven een onderzoek te verrichten naar de aan eiser verweten feiten. In het kader van dat onderzoek zijn (voormalige) griffiemedewerkers en eiser geïnterviewd, is een digitaal onderzoek uitgevoerd op de zakelijke computer, de iPad en iPhone van eiser en netwerkdata van de griffie, en is een groot aantal van door eiser gedeclareerde en geaccordeerde facturen onderzocht.
1.4
De informatie verkregen uit het Hoffmann-onderzoek heeft verweerder geleid tot het uitbrengen van een voornemen tot disciplinair ontslag wegens plichtsverzuim, het wijzigen van de grondslag van de schorsing zodat eiser geschorst blijft tot intreding van het ontslag, het inhouden van de bezoldiging van eiser gedurende de schorsing, het nemen van een besluit tot schadeverhaal op eiser, het verrekenen van de financiële aanspraken van eiser met de vordering van verweerder op eiser, en het nemen van een besluit waarin de hoogte van het bedrag dat verweerder van eiser zal terugvorderen is vastgesteld.
2. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), onder meer de uitspraak van 15 december 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:4946), hoeft de bestuursrechter niet op alle aangevoerde gronden en argumenten in te gaan, maar kan hij zich beperken tot de kern daarvan.
In het licht van deze jurisprudentie beperkt de rechtbank zich tot de kern van de gronden en argumenten die eiser tegen de bestreden besluiten uitvoerig naar voren heeft gebracht.
SGR 17/1643 en SGR 17/3704
3.1
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit I – na eiser op zijn bezwaar te hebben gehoord en overeenkomstig het advies van 12 januari 2017 van de Commissie Bezwaarschriften Westland (de Commissie) – op het standpunt gesteld dat sprake was van een voldoende concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim en van een spoedeisend belang bij het opleggen van de ordemaatregel van schorsing.
3.2
Verweerder heeft bij het bestreden besluit II – na eiser te hebben gehoord en overeenkomstig het advies van 12 april 2017 van de Commissie – de disciplinaire straf van ontslag gehandhaafd wegens zeer ernstig plichtsverzuim. Het aan eiser verweten plichtsverzuim is mede gebaseerd op hetgeen uit het Hoffmann-onderzoek bekend is geworden over eiser en bestaat uit de volgende elementen:
- intimidatie, manipulatie en ongepast gedrag;
- werkzaamheden ten behoeve van “[netwerk-/kennisplatform]” c.q. eiser zelf;
- betalingen uit griffiebudget;
- gratificaties griffiepersoneel;
- schending geheimhouding en vertrouwelijkheid c.q. geluidsopnamen;
- niet onpartijdig en onafhankelijk c.q. inhoudelijk advies over klacht tegen burgemeester.
Voorts heeft verweerder bij het bestreden besluit II de subsidiaire ontslaggrond gehandhaafd wegens het bestaan van een onherstelbaar verstoorde arbeidsrelatie.
Verder heeft verweerder in het bestreden besluit II bepaald dat hij op eiser de schade die de gemeente heeft geleden ten gevolge van het plichtsverzuim zal verhalen, te weten: de kosten uit de door Hoffmann onderzochte en bij het onderzoeksrapport gevoegde facturen voor de uitgaven van eiser die hij in eigen belang heeft verricht; de kosten van het Hoffmann-onderzoek; en de kosten van de advocaat van verweerder (Capra Advocaten).
4. Eiser heeft tegen het bestreden besluit I en het bestreden besluit II, samengevat, het volgende aangevoerd.
Verweerder heeft zijn bevoegdheid om een ordemaatregel en een disciplinaire straf op te leggen voor een oneigenlijk doel gebruikt. Er werd al een tijd gezocht naar een aanleiding om een breed onderzoek (“fishing expedition”) naar eisers functioneren te doen, omdat men van eiser af wilde. De meeste feiten waarop het Hoffmann-onderzoek betrekking had waren allang bij verweerder bekend, maar gaven verweerder eerder geen reden om eiser op zijn handelen aan te spreken. Eiser vermoedt dat hij is geschorst om te voorkomen dat naar buiten bekend zou worden dat de asbestinventarisatierapporten die er wel behoorden te zijn, niet bestonden. Nu deze rapporten niet bestonden, kan van het lekken van die rapporten door eiser geen sprake zijn geweest. De documenten die eiser wilde verstrekken waren al openbaar gemaakt via een procedure op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Verweerder heeft op basis van het Hoffmann-onderzoek niet mogen besluiten zoals hij dat heeft gedaan. Het Hoffmann-onderzoek is ondeugdelijk en met vooringenomenheid uitgevoerd, is incompleet en geeft een onjuist beeld. Door het anonimiseren van de verklaringen is nauwelijks te volgen wie nu precies wat gezegd heeft. De verwijten dat eiser zich aan intimidatie, manipulatie en ongepast gedrag schuldig zou hebben gemaakt – hetgeen eiser uitdrukkelijk bestrijdt – zijn dermate algemeen gesteld, op van horen zeggen-verklaringen gebaseerd en niet voorzien van een context, plaats en tijdsduiding, dat deze verwijten niet kunnen dienen als grondslag voor het nemen van een disciplinaire maatregel. Verweerder had nader onderzoek moeten verrichten en de verklaringen moeten verifiëren op grond van meer objectieve gegevens.
Ook de overige verwijten berusten op onvoldoende grondslag. Het aan eiser verweten plichtsverzuim is dan ook niet op deugdelijke wijze vastgesteld. Alle door verweerder betwiste werkzaamheden en uitgaven – waaronder de posten voor [netwerk-/kennisplatform], de Lokale Open Data Agenda ([project]) en de Dienst Algemeen Economisch Belang ([X]), zijn binnen het mandaat van de griffier, ten behoeve van de raad en in het belang van de gemeente Westland verricht, en hebben met goedkeuring en medeweten van verweerder plaatsgevonden. De uitgaven hebben alle interne controles doorstaan. Van privé-uitgaven of eigengewin is geen sprake geweest, noch van schade toegebracht aan de gemeente Westland. Verweerder mag dan ook geen kosten op eiser verhalen.
Ook een ontslag op andere gronden is onrechtmatig. Eiser maakt aanspraak op volledige rehabilitatie en indien de subsidiaire ontslaggrond in stand blijft, op een maximale ontslagvergoeding.
Met betrekking tot het onderdeel van het bestreden besluit II dat over het verhalen van schade gaat, heeft eiser aangevoerd dat hiervoor geen grondslag bestaat. Bovendien staan de kosten van Hoffmann en Capra Advocaten in een te ver verwijderd causaal verband van het vermeende plichtsverzuim. Eiser beroept zich in dit verband op een uitspraak van de CRvB van 15 februari 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:446). Eiser stelt dat de beslissing van verweerder om Hoffmann en Capra Advocaten in te schakelen buiten zijn directe invloedssfeer ligt.
5. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit I in rechte stand houdt gelet op het volgende.
Ingevolge vaste jurisprudentie van de CRvB, bijvoorbeeld de uitspraak van 7 maart 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3512), is een concrete verdenking van plichtsverzuim in het algemeen voldoende grond voor het treffen van een ordemaatregel, als aan de integriteit van de betrokken ambtenaar moet worden getwijfeld en het in hem te stellen vertrouwen zozeer is geschaad dat het niet aanvaardbaar is dat hij zijn werk blijft doen.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat ten tijde van het nemen van het schorsingsbesluit sprake was van een concrete verdenking van plichtsverzuim. Gelet op de melding dat eiser op korte termijn geheime documenten uit het asbestdossier wilde verstrekken aan een derde, mocht verweerder gerechtvaardigd aan de integriteit van eiser twijfelen. Op grond hiervan, maar ook gezien de overige signalen die uit de gesprekken met de griffiemedewerkers naar voren zijn gekomen en weergegeven zijn in het verslag van 8 september 2016, mocht verweerder in redelijkheid besluiten dat het verrichten van een onderzoek naar de feiten per direct nodig was. De rechtbank acht het voorts voldoende aannemelijk dat gelet op de aard van de gebeurtenissen waarnaar onderzoek moest worden gedaan en de belangen van de melders om niet met eiser te worden geconfronteerd gedurende het onderzoek, het belang van de dienst vorderde dat eiser tijdens dat onderzoek niet zijn functie uitoefende.
Het voor het eerst in beroep aangedragen argument dat de desbetreffende documenten (asbestinventarisatierapporten), die eiser blijkens een e-mailwisseling van plan was om aan een derde te (doen) verstrekken, niet bestonden ten tijde van het instellen van het Hoffmann-onderzoek, maakt niet dat verweerder ten tijde van de melding ongerechtvaardigd een spoedeisend belang bij het schorsen van eiser aanwezig heeft geacht. Eiser heeft immers aan een griffiemedewerker zonder enig voorbehoud opgedragen documenten uit het asbestdossier te verstrekken aan een derde, terwijl eiser wist dan wel behoorde te weten dat niet alle documenten uit dat dossier openbaar gemaakt waren conform de Wob. Dit leverde een concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim op. Van een “fishing expedition” naar een reden om hem te schorsen, zoals door eiser gesteld, was dan ook geen sprake.
De stelling dat eiser alleen maar documenten die reeds openbaar gemaakt waren, wilde laten verstrekken, slaagt evenmin. Eiser heeft in het Hoffmann-onderzoek verklaard dat het niet duidelijk was wat er wel of niet geheim in dat dossier was en dat de griffie eerst dat moest uitzoeken. Dat eiser een dergelijke uitzoekopdracht aan de griffie heeft gegeven, blijkt echter niet uit de stukken en strookt niet met hetgeen de desbetreffende griffiemedewerker hierover uitvoerig heeft verklaard in het Hoffmann-onderzoek.
Gezien het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid om aan eiser de ordemaatregel van schorsing op te leggen voor de duur van het onderzoek, gebruik heeft kunnen maken.
6. Met betrekking tot het beroep tegen het bestreden besluit II overweegt de rechtbank als volgt.
6.1
Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven, is volgens vaste rechtspraak van de CRvB (uitspraak van
15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
6.2
De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat aan het onderzoek van Hoffmann en de totstandkoming van het onderzoeksrapport zodanige gebreken kleven dat het rapport om die reden niet als grondslag kan dienen voor de daarop ten aanzien van eiser genomen rechtspositionele besluiten. De rechtbank is niet gebleken dat de geanonimiseerde getuigenverklaringen niet leesbaar zijn, of dat de achtergrond van de bestaande verhoudingen niet na te gaan is doordat in het rapport namen zijn weggelakt. Eiser is eveneens door Hoffmann gehoord, heeft een reactie op het verslag van onderzoek kunnen geven, heeft bezwaren kunnen formuleren tegen de hem gemaakte verwijten en heeft in de bestuurlijke fase schriftelijke verklaringen van derden overgelegd. Eiser heeft in bezwaar geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om getuigen naar de hoorzitting mee te nemen.
Gezien het vorenstaande kan de omstandigheid dat de door eiser aangedragen getuigen niet door Hoffmann zijn gehoord, niet tot het oordeel leiden dat verweerder het ontslagbesluit op basis van onvoldoende onderzoek heeft genomen.
Uit het Hoffmann-onderzoek is onder meer naar voren gekomen dat eiser jarenlang uitgaven uit het griffiebudget heeft gedaan ten behoeve van het (door hem opgerichte) netwerk-/kennisplatform [netwerk-/kennisplatform] en andere activiteiten en aankopen, waarvoor verweerder geen toestemming had verleend en geen weet van had. Een besluit om [netwerk-/kennisplatform] of andere nevenactiviteiten van eiser te bekostigen met gemeenschapsgeld is nimmer door verweerder genomen. Verweerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat indien verweerder destijds om toestemming zou zijn gevraagd voor de gewraakte uitgaven, verweerder geen toestemming zou hebben verleend, omdat de betreffende activiteiten het belang van de gemeente Westland niet dienen. Verweerder heeft voldoende gemotiveerd dat een groot deel van de door [netwerk-/kennisplatform] georganiseerde symposia geen of weinig raakvlakken met de prioriteiten van de gemeente Westland hadden. Het merendeel van de symposia vond plaats in het noorden van het land, met als onderwerpen thema’s die in de noordelijke regio’s actueel zijn zoals windenergie. Voor de gemeente Westland is windenergie echter sinds medio 2015 geen actueel onderwerp, nadat verweerder in juni 2015 een besluit heeft genomen om niet mee te werken aan het plaatsen van windturbines. De kosten die eiser nadien in het kader van dat onderwerp heeft gemaakt, zijn daarom niet tot een belang van de gemeente Westland te herleiden.
Ook het project [project] in verband waarmee eiser kosten ten laste van het griffiebudget heeft gedeclareerd, dient geen belang van de gemeente Westland, maar betreft een landelijk project dat niet actueel voor verweerder was. Eiser heeft in dat verband uit het griffiebudget duizenden euro’s betaald aan een dagvoorzitter wegens dagvoorzitterschap, waaronder diens restaurant- en hotelkosten.
Een ander voorbeeld zijn de kosten voor adviezen en rapporten over [X], die geen of een louter hypothetisch belang van Westland raken. Eiser heeft een juridisch rapport over de [X] besteld en betaald uit het griffiebudget, terwijl verweerder nimmer om een dergelijk rapport heeft gevraagd en dat rapport overigens ook niet had ontvangen omdat eiser het rapport onder geheimhouding had opgeslagen.
De stelling dat de kosten zijn gecontroleerd en goedgekeurd vindt geen steun in de stukken. Verweerder heeft voldoende onderbouwd dat de burgemeester enkel reiskosten van eiser heeft goedgekeurd en geen rekeningen ten behoeve van nevenactiviteiten. Aan de omstandigheid dat de accountant jaarstukken heeft goedgekeurd, komt niet de door eiser gewenste betekenis toe, aangezien de accountant de uitgaven niet op rechtmatigheid en doelmatigheid controleert, doch slechts controleert of voor de uitgaven facturen zijn overgelegd en of de facturen geparafeerd zijn. Zoals verweerder terecht heeft overwogen, ontslaat het gebrek aan controle op de door eiser gedane uitgaven eiser niet van zijn eigen verantwoordelijkheid voor zijn declaratiegedrag.
Ook de stelling van eiser dat [netwerk-/kennisplatform] een onderdeel van de functie van de griffier was, slaagt niet. Uit de functieomschrijving van eiser blijkt niet dat de raadsgriffier zich in het kader van zijn functie met [netwerk-/kennisplatform] bezig dient te houden. Dat aan eiser het verrichten van nevenactiviteiten was toegestaan en zijn deelname aan [netwerk-/kennisplatform] positief werd ontvangen door raadsleden, maakt niet dat van een uitdrukkelijke opdracht aan eiser om in zijn functie dergelijke activiteiten te verrichten, sprake was. Dat raadsleden, en een enkele keer de burgemeester, op een door [netwerk-/kennisplatform] georganiseerde bijeenkomst aanwezig zijn geweest, maakt het vorenstaande niet anders. Verweerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat het verweerder onbekend was dat de gemeente Westland voor (een groot deel van) de kosten voor [netwerk-/kennisplatform] opdraaide. Eiser heeft geen budget voor [netwerk-/kennisplatform] ingediend, heeft nimmer expliciet melding gemaakt van de bekostiging van de uitgaven en heeft niet actief duidelijkheid verschaft over de financiële situatie aangaande [netwerk-/kennisplatform], ook niet nadat hem door een raadslid in een functioneringsgesprek was gevraagd om opheldering ten aanzien van het verband tussen [netwerk-/kennisplatform] en de gemeente Westland. Eiser heeft met zijn declaratiegedrag juist ervoor gezorgd dat sommige facturen niet aan nevenactiviteiten, zoals [netwerk-/kennisplatform] en [X], te herleiden waren doordat eiser titels van de facturen heeft aangepast of laten aanpassen. Hierbij is van belang dat eiser, ingevolge artikel 107a e.v. van de Gemeentewet als raadsgriffier en hoofd van de griffie een specifieke onafhankelijke positie innam, waarbij aan hem volmacht was verleend om zonder goedkeuring betalingen ten behoeve, en in het belang, van de gemeente Westland te verrichten. Eiser heeft van deze positie misbruik gemaakt en heeft het vertrouwen van verweerder in hem ernstig geschaad.
Gezien het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat aan de maatstaf van de onder 6.1 genoemde jurisprudentie is voldaan. Verweerder heeft op basis van deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging verkregen dat eiser de aan hem verweten gedragingen ten aanzien van het element “betalingen uit het griffiebudget” heeft begaan. Verweerder heeft deze gedragingen terecht als zeer ernstig plichtsverzuim gekwalificeerd.
Bij de vraag of het plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim, is volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 20 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3895) van belang of de ambtenaar de ontoelaatbaarheid van het verweten gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. Het ligt op de weg van de ambtenaar om aannemelijk te maken dat het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend. De rechtbank is van oordeel dat van een dergelijke situatie hier geen sprake is. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het plichtsverzuim aan eiser is toe te rekenen. Verweerder was derhalve bevoegd eiser een disciplinaire maatregel op te leggen.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder reeds op grond van dit element van het plichtsverzuim aan eiser de disciplinaire straf van ontslag mocht opleggen. De aard en ernst van de gedragingen, gezien de terecht gestelde hoge eisen van integriteit, betrouwbaarheid en verantwoordelijkheid aan de griffier van de gemeente, rechtvaardigen het gegeven ontslag.
6.3
Nu de primaire ontslaggrond stand houdt, behoeft de subsidiaire ontslaggrond geen bespreking door de rechtbank.
6.4.1
Op grond van artikel 15:1:12, eerste lid, van de CAR/UWO kan de ambtenaar worden verplicht tot gehele of gedeeltelijke vergoeding van door de gemeente geleden schade, voor zover deze aan zijn schuld of nalatigheid is te wijten.
Uit de jurisprudentie van de CRvB (uitspraak van 27 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4007) volgt dat een bepaling als hier aan de orde aldus dient te worden uitgelegd dat eerst van de daarin vervatte bevoegdheid tot het verhalen van door de dienst geleden schade op de ambtenaar gebruik gemaakt kan worden indien deze ambtenaar op een verwijtbare wijze een nodeloos risico heeft genomen, waaraan is toegevoegd dat in het algemeen sprake zal moeten zijn van een aan opzet of bewuste roekeloosheid grenzende ernstige verwijtbaarheid.
6.4.2
De rechtbank is – op grond van deze jurisprudentie – van oordeel dat aangezien het plichtsverzuim tot financiële schade heeft geleid in de vorm van door eiser ten onrechte ten laste van de raadskas van de gemeente Westland gedane uitgaven, verweerder in redelijkheid mocht besluiten om deze schade op eiser te verhalen.
6.4.3
De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder de kosten voor het inschakelen van Hoffmann en Capra Advocaten eveneens op eiser mag verhalen. Verweerder heeft naar aanleiding van concrete signalen over integriteitschending Hoffmann ingeschakeld om onderzoek te doen naar het vermeende plichtsverzuim. Dat op grond van deze signalen direct een gespecialiseerd onderzoeksbureau werd ingeschakeld om onafhankelijk en objectief onderzoek te doen, was naar het oordeel van de rechtbank gerechtvaardigd, te meer nu eiser in zijn ontkenning dat hij iets fout heeft gedaan steeds volhardde. Het onderzoek had bovendien ook betrekking op andere zaken, waaronder intimiderend en agressief gedrag jegens griffiemedewerkers en het onbevoegd doen van uitgaven. Dat waren geen zaken die intern door bijvoorbeeld, zoals eiser heeft gesteld, de Rekenkamercommissie van de gemeente onderzocht hadden kunnen worden. Verweerder was genoodzaakt om externen in te schakelen om een zo goed mogelijk beeld te krijgen, gelet op de omvang van de ontvangen signalen, de vele getuigen, de technische aspecten en het ontbreken van voldoende expertise om een dergelijk onderzoek intern te laten uitvoeren. De rechtbank acht voldoende aannemelijk, zoals door verweerder gesteld, dat door het onderzoek gegevens boven tafel zijn gekomen, die anders niet bekend waren geworden of konden worden aangetoond. Op grond van de resultaten uit dat onderzoek heeft verweerder geconcludeerd dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan zeer ernstig plichtsverzuim en dat eiser daarmee de gemeente financieel heeft benadeeld. Op grond hiervan is verweerder tot disciplinair ontslag, verrekening van aanspraken en het opleggen van de verplichting tot schadevergoeding overgegaan. Het is aan eiser te wijten dat verweerder de kosten voor het onderzoek en de besluitvorming, waaronder de kosten voor de vaststelling van de schade en de begroting van de omvang daarvan, heeft moeten maken. Gelet hierop zijn deze kosten redelijk en noodzakelijk gemaakt.
Het beroep van eiser op de uitspraak van de CRvB van 15 februari 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:446) treft geen doel. Daargelaten dat in deze uitspraak niet nader gemotiveerd is waarom de kosten van onderzoek in een te ver verwijderd verband met het handelen van de betrokken ambtenaar stonden, blijkt uit de uitspraak dat het relevante feitencomplex verschilt van dat van eiser. Uit die uitspraak komt naar voren dat de ambtenaar aandacht had gevraagd voor het feit dat zij pas laat met het onderzoek werd geconfronteerd en dat een verdenking van fraude niet met haar besproken was. Niet valt uit te sluiten dat de CRvB rekening heeft gehouden met de mogelijkheid dat de ambtenaar in die zaak de fraude zou bekennen indien zij daartoe de kans zou hebben gekregen, hetgeen het inschakelen van een onderzoeksbureau overbodig zou hebben gemaakt. Voorts stonden de te verhalen kosten in die zaak in geen verhouding tot de door de ambtenaar veroorzaakte schade.
In het geval van eiser liggen de feiten anders. Zoals verweerder terecht heeft aangevoerd, is van enige erkenning of zelfreflectie van de zijde van eiser geen sprake, terwijl eiser reeds in een vroeg stadium op de hoogte is gesteld dat verweerder voor het vaststellen van de feiten een onderzoeksbureau inschakelt. Verder is er geen sprake van een situatie waarin de te verhalen kosten in geen verhouding tot de door eiser veroorzaakte schade staan. Hierbij is tevens van belang dat verweerder bij de schadebegroting alleen de niet dubieuze facturen voor uitgaven in de jaren 2015 en 2016 heeft meegerekend, terwijl eiser ook in de jaren daarvoor nevenactiviteiten met gemeenschapsgeld heeft bekostigd.
SGR 17/7343
7. Met betrekking tot het beroep tegen het bestreden besluit III wordt het volgende overwogen.
7.1
Verweerder heeft bij het besluit van 24 februari 2017 een bijlage overgelegd waarin de afrekening van het salaris en het verlof van eiser is weergegeven. Daarbij is tevens een bijlage overgelegd met een overzicht van de dagen waarop eiser volgens verweerder activiteiten heeft verricht voor [netwerk-/kennisplatform], welke activiteiten verweerder als privé-activiteiten heeft aangemerkt. Verweerder heeft op basis van door eiser gedeclareerde kosten (maaltijden, hotelovernachtingen etc.) gezien de titels op de declaraties en/of een duidelijke link met de agenda van eiser en de factuur, vastgesteld dat eiser in ieder geval 37 dagen werkzaamheden heeft verricht ten behoeve van zijn nevenactiviteiten. De twijfelgevallen heeft verweerder buiten het overzicht en de verrekening gehouden. Verweerder heeft besloten dat het bedrag dat aan eiser in het kader van de eindafrekening toekomt, niet uitgekeerd wordt, maar wordt verrekend met de vordering die verweerder op eiser heeft, zulks op grond van artikel 117 van Pro de Ambtenarenwet (AW).
Verweerder heeft in het bestreden besluit III – na een hoorzitting en conform het advies van 17 augustus 2017 van de Commissie – het besluit van 24 februari 2017 gehandhaafd.
7.2
De rechtbank stelt vast dat eiser de juistheid van de berekeningen van zijn verlofaanspraken en financiële aanspraken, zoals deze uit de eindafrekening en de bijlagen bij het besluit van 24 februari 2017 blijken, op zich niet heeft betwist.
7.3
Eiser voert aan dat verweerder zijn verlofaanspraken niet mocht korten en zijn financiële afspraken niet mocht verrekenen, omdat volgens eiser op de door verweerder aangehaalde 37 dagen geen sprake van privé-activiteiten was, maar van activiteiten in opdracht, en in het belang, van verweerder. De activiteiten voor [netwerk-/kennisplatform] zijn ook als scholing voor eiser aan te merken. De eenzijdige vermindering van de verlofaanspraak met terugwerkende kracht is in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, onder andere het motiverings-, vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Daarbij komt dat verweerder op geen enkele wijze heeft toegezien of aangedrongen op het bijhouden van een verlofregistratie, scholing en vorming van de griffier of het aan banden leggen of maken van nadere afspraken over de vermeende privéactiviteiten. Eiser organiseerde deze activiteiten niet in het geheim. Raadsleden en de burgemeester kregen doorgaans uitnodigingen voor de symposia, bezochten deze ook of traden zelfs op als spreker. Het is dan ook onredelijk om het organiseren en bijwonen van deze activiteiten, met terugwerkende kracht aan te merken als verlof. Eiser bestrijdt de vordering van verweerder en stelt dat verweerder niet tot verrekening mag overgaan zolang de vordering niet in rechte vaststaat.
7.4
De rechtbank overweegt dat de bevoegdheid om eenzijdig tijdvakken als verlof aan te merken verweerder toekomt op grond van artikel 6:2:2, derde lid, van de CAR/UWO. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit geval in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Zoals onder 6.2 ten aanzien van het plichtsverzuim is overwogen, was [netwerk-/kennisplatform] geen onderdeel van de functie van eiser en heeft eiser geen taakopdracht of toestemming van zijn werkgever gekregen om activiteiten voor [netwerk-/kennisplatform] te verrichten. Niet in geschil is dat in de periode van 1 januari 2016 tot en met 7 september 2016 eiser geen verlofuren heeft geregistreerd. In diezelfde periode heeft eiser onder werktijd veelvuldig werkzaamheden voor [netwerk-/kennisplatform] verricht, waarover verweerder gemotiveerd heeft gesteld dat deze geen belang van de gemeente Westland dienden en in de loop der tijd buitensporige proporties hebben aangenomen. Dat eiser geen eigen gewin voor ogen heeft gehad bij het verrichten van de activiteiten en raadsleden op enkele van de activiteiten aanwezig zijn geweest, doet niet af aan de constatering dat eiser zonder toestemming werktijd – die gelijk is gesteld aan 37 werkdagen – heeft besteed aan nevenactiviteiten. Verweerder heeft terecht gesteld dat eiser voor deze nevenactiviteiten in beginsel verlof had moeten aanvragen. Nu eiser dit niet heeft gedaan, was verweerder gelet op het dienstbelang bevoegd om de aan [netwerk-/kennisplatform] bestede werktijd achteraf als verlof aan te merken. Het beroep van eiser op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel kan niet slagen, reeds omdat eiser aan verweerder niet gemeld had dat, en hoeveel werktijd, hij aan nevenwerkzaamheden besteedde.
7.5
Artikel 117, eerste lid, van de AW geeft het bestuursorgaan de bevoegdheid tot verrekening van te veel genoten verlofuren (uitspraak van 15 oktober 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3618). Het betreft hier een zogenaamde kan-bepaling die een discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan uitdrukt. De rechter staat in zo’n geval voor de vraag of het bestuursorgaan gelet op de omstandigheden van het geval in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
De rechtbank is van oordeel dat deze situatie zich hier voordoet. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat eiser in redelijkheid mocht aannemen dat de tijd die hij aan [netwerk-/kennisplatform] besteedde, als werktijd is aan te merken of dat er achteraf geen verrekening van verlofuren zou plaatsvinden. De omstandigheid dat eiser niet eerder op zijn gedrag was aangesproken, ontsloeg hem niet van zijn eigen verantwoordelijkheid bij het melden van de werktijd die hij aan nevenwerkzaamheden besteedde en het registreren van verlofuren.
Het feit dat eiser betwist dat verweerder een vordering op hem heeft, maakt niet dat verweerder geen gebruik kan maken van de hem toekomende bevoegdheid tot verrekening. Het standpunt van eiser dat pas tot verrekening kan worden overgegaan als het geschil tussen partijen definitief is opgelost, vindt geen steun in de rechtspraak van de CRvB over de toepassing van artikel 117 van Pro de AW. Uit artikel 6:16 van Pro de Algemene wet bestuursrecht volgt bovendien dat de werking van het besluit niet geschorst wordt door het instellen van beroep.
Nu de vordering van verweerder naar verwachting vele malen hoger was dan het bedrag dat aan eiser in het kader van de eindafrekening toekwam, mocht verweerder in redelijkheid beslissen om niet tot uitbetaling van dat bedrag aan eiser over te gaan, maar te verrekenen met zijn vordering op eiser.
SGR 18/2282
8. Met betrekking tot het beroep tegen het bestreden besluit IV wordt het volgende overwogen.
8.1
Verweerder heeft bij brief van 28 juni 2017 een voornemen uitgebracht om het bedrag aan schade, die verweerder door het handelen van eiser heeft geleden, op
€ 170.950,85 te begroten en dit bedrag op eiser te verhalen. Daarbij heeft verweerder in een bijlage een overzicht gegeven van de facturen op grond waarvan het schadebedrag is vastgesteld. Een deel van de facturen betreft de kosten die verweerder heeft moeten maken ten einde het plichtsverzuim, de schade en aansprakelijkheid te kunnen vaststellen, te weten de kosten van het Hoffmann-onderzoek ad € 56.750,-- en van Capra Advocaten (tot en met maart 2017) ad € 30.422,42. De overige facturen betreffen kosten die eiser zonder toestemming heeft gemaakt voor: [netwerk-/kennisplatform] ad € 22.333,54; [project] ad €15.709,34; en overige uitgaven ad € 45.735,55. Verweerder heeft met betrekking tot de door eiser gemaakte kosten per factuur bezien of toestemming voor de uitgave zou zijn gegeven indien deze door eiser aan verweerder was gevraagd. Verweerder heeft met betrekking tot de in het overzicht opgenomen facturen geconcludeerd dat dat zeker niet het geval zou zijn geweest. Verweerder heeft voorts aangegeven dat hij nog een groot aantal discutabele facturen buiten beschouwing heeft gelaten.
In het besluit van 12 september 2017 heeft verweerder naar aanleiding van de door eiser ingediende zienswijze een nota ten hoogte van € 866,12 met betrekking tot kosten uit de post “overige uitgaven” in mindering op het schadebedrag gebracht en heeft de hoogte van de op eiser te verhalen schade vastgesteld op € 170.084,73.
In het bestreden besluit IV heeft verweerder – na een hoorzitting en conform het advies van 14 februari 2018 van de Commissie – het bij het besluit van 12 september 2017 vastgestelde bedrag dat op eiser verhaald wordt, gehandhaafd. Verweerder heeft gesteld dat hij bij de vaststelling van het schadebedrag rekening heeft gehouden met de belangen van eiser door daarbij uitsluitend de uitgaven uit de jaren 2015 en 2016 te betrekken waarbij geldt dat discutabele facturen buiten beschouwing zijn gelaten.
8.2
Eiser bestrijdt de hoogte van het schadebedrag door de toelaatbaarheid van de in aanmerking genomen posten te betwisten.
8.3
Uit hetgeen de rechtbank onder 6.4.3 heeft overwogen volgt dat verweerder de kosten van Hoffmann en Capra Advocaten op eiser mag verhalen op grond van artikel 15:1:12 CAR Pro/UWO. De rechtbank stelt vast dat eiser met betrekking tot de hoogte van deze twee schadeposten geen zelfstandige gronden heeft aangevoerd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de totstandkoming van die bedragen voldoende heeft gestaafd met facturen.
8.4
Ook met betrekking tot de overige posten is de rechtbank niet gebleken dat de hoogte daarvan onjuist is vastgesteld in het besluit van 12 september 2017. De rechtbank heeft het door verweerder overgelegde overzicht van facturen van de door eiser gemaakte uitgaven bezien in het licht van hetgeen eiser daarover heeft aangevoerd in het Hoffmann-onderzoek, de zienswijze en het bezwaar. De rechtbank volgt verweerder in zijn stelling dat al deze facturen uitgaven betreffen die niet in het belang van de gemeente Westland zijn gedaan. Het merendeel van de facturen is gezien de gegeven beschrijvingen duidelijk te herleiden tot activiteiten voor [netwerk-/kennisplatform], [project] en [X]. Verweerder heeft in het kader van het ontslagbesluit afdoende gemotiveerd dat aan eiser geen toestemming en geen opdracht was gegeven voor het maken van uitgaven ten behoeve van zulke nevenactiviteiten.
Ten aanzien van de facturen uit de post “Overige uitgaven” die op basis van de titel of de eigen verklaringen van eiser niet direct tot nevenactiviteiten van eiser te herleiden zijn, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt mocht stellen dat deze facturen posten betreffen die in een te ver van de gemeente Westland verwijderd verband staan om te kunnen worden gerekend als kosten ter behartiging van belangen van de gemeente Westland. Voor uitgaven die niet duidelijk onder de aan eiser verleende volmacht vallen, diende eiser toestemming aan verweerder te vragen. Door dit niet te doen, heeft eiser het risico genomen dat deze uitgaven achteraf op hem zullen worden verhaald.
9. De beroepen zijn ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen SGR 17/1643, SGR 17/3704, SGR 17/7343 en
SGR 18/2282 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. M.J.L. van der Waals en mr. A.E. Dutrieux, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. Powell, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 oktober 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.