Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 17/6077 en SGR 17/6101
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 november 2019 in de zaak tussen
1.het college van burgemeester en wethouders van Westerveld, eiser 1
(gemachtigde: mr. W.R. van der Velde),
2.de Vereniging Milieudefensie Amsterdam, te Havelte, eiseres 2
(gemachtigde: mr. J.J.H. Mineur)
en
de minister van Economische Zaken (thans: Economische Zaken en Klimaat), verweerder
(gemachtigde: mr. L. Brand).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Vermilion Energy Netherlands B.V.(hierna: Vermilion), te Harlingen
Vermilion Energy Netherlands B.V.(hierna: Vermilion), te Harlingen
(gemachtigde: mr. H.M. Israëls).
Procesverloop
De rechtbank verwijst voor een weergave van het procesverloop naar de tussenuitspraak van 9 april 2019.
Bij de tussenuitspraak heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van wat daarin is overwogen, de geconstateerde gebreken in het instemmingsbesluit (bestreden besluit I) te herstellen.
Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak bij brief van 18 juni 2019 een aanvullende motivering ingediend. Tevens heeft verweerder op 17 juni 2019 een wijzigingsbesluit (bestreden besluit II) genomen, waarbij artikel 6 van Pro de voorschriften van bestreden besluit I is aangepast.
Eiser 1 en eiseres 2 hebben hierop hun schriftelijke zienswijzen gegeven bij brieven van 11 juli 2019 respectievelijk 24 juli en 8 augustus 2019. Bij brief van 24 juli 2019 heeft ook vergunninghouder gereageerd.
Bij brief van 24 oktober 2019 heeft de rechtbank partijen meegedeeld dat zonder nader onderzoek ter zitting het onderzoek wordt gesloten en binnen zes weken na datum van verzending van die brief uitspraak wordt gedaan.
Overwegingen
1. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. In dat kader overweegt de rechtbank dat het haar niet vrij staat om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5704) en 15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694).
2.1
De rechtbank stelt vooreerst vast dat verweerder bij besluit van 28 augustus 2019 heeft ingestemd met een gewijzigd winningsplan Diever. Dit besluit is genomen naar aanleiding van een aanvraag van Vermilion van 27 juli 2018. Vermilion heeft aangevraagd een groter gasvolume te mogen winnen dan waarvoor bij bestreden besluit I instemming was gegeven. In het nieuwe winningsplan staat 2034 vermeld als eindmoment. Door eiser 1 is aangevoerd dat het besluit van 28 augustus 2019 is aan te merken als een wijzigingsbesluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dus bij de behandeling van de huidige beroepen betrokken moet worden.
2.2
Ingevolge artikel 6:19, eerste lid van de Awb heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
2.3
De rechtbank stelt ten aanzien van het besluit van 28 augustus 2019 vast dat dit ziet op een nieuwe aanvraag op basis van een ander volume en een andere einddatum. Het besluit is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb. Verweerder heeft conform de wettelijke vereisten van de Mbw, advies gevraagd aan het SodM, de Tcbb, de betrokken decentrale overheden en de Mijnraad. Gelet op het vorenstaande, is geen sprake van een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van bestreden besluit I, maar van een eigenstandig besluit waartegen de gewone rechtsmiddelen open staan. De rechtbank zal het besluit van 28 augustus 2019 dan ook niet in haar beoordeling betrekken.
3. In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank onder rechtsoverwegingen 12.2.3 (de onzekerheidsmarge), 12.2.4.2 (het seismisch risico), en 18.5 (artikel 6, het proces van schademelding) geoordeeld dat bestreden besluit I in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb ontoereikend is gemotiveerd. Verweerder heeft van de geboden herstelmogelijkheid gebruik gemaakt door op deze drie aspecten van bestreden besluit I een aanvullende motivering te verstrekken.
4. Wat betreft de door eisers ingebrachte reacties stelt de rechtbank voorop dat, nu de rechtbank in de tussenuitspraak de overige beroepsgronden van eisers uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen, eisers binnen de grenzen van het geding alleen nieuwe gronden kunnen aanvoeren met betrekking tot de inhoud van de aanvullende motivering van verweerder. Voor zover eisers in hun reacties dit beperkte kader te buiten zijn gegaan, zal het betreffende onderdeel van de reactie in de uitspraak dan ook buiten beschouwing blijven.
voorschrift 2 - onzekerheidsmarge
5.1.
In voorschrift 2 van bestreden besluit I heeft verweerder Vermilion opgedragen inzichtelijk te maken hoe de onzekerheidsmarge voor de bodemdalingsprognose is bepaald. Ten aanzien van de onzekerheidsmarge heeft de rechtbank in de tussenuitspraak -kort samengevat- geoordeeld dat verweerder niet toereikend inzichtelijk heeft gemaakt van welke onzekerheidsmarge moet worden uitgegaan en of dit in overeenstemming is met de door hem ingewonnen adviezen van de wettelijk adviseurs.
5.2
Om te voldoen aan de tussenuitspraak van de rechtbank heeft verweerder nadere informatie ingewonnen bij het SodM en TNO-AGE. Het SodM laat in zijn brief van 18 juni 2019 weten dat de maximale bodemdaling van 2 cm zoals opgenomen in het winningsplan een redelijke inschatting was. Het SodM komt tot deze conclusie op basis van de “Analyse bodemdaling meetplan Diever” dat Vermilion op 23 februari 2017 bij het SodM heeft ingediend en waarin een uitgebreide kwantitatieve onzekerheidsberekening is opgenomen. Deze analyse van Vermilion biedt voldoende onderbouwing voor de prognose van maximale bodemdaling van 2 cm, aldus het SodM.
In het aanvullend TNO-AGE advies van 1 augustus 2018 wordt ten aanzien van het oorspronkelijke advies van 16 juni 2016 vermeld dat de daarin voorkomende zinsnede met betrekking tot de onzekerheidsmarge “een verdubbeling naar minder dan 4 cm” onnauwkeurig is geweest. De berekeningen wijzen uit dat een verdubbeling van de berekende bodemdaling veel lager zou uitkomen en wel op een waarde van 14 mm.
Verweerder concludeert dat de maximale bodemdaling van 4 cm zoals opgenomen in het oorspronkelijke advies van 21 juni 2016 van het SodM -gelet op het vorenstaande- bij bestreden besluit I dan ook niet als uitgangspunt behoeft te worden genomen en dat kon worden uitgegaan van de onzekerheidsmarge zoals opgenomen in het winningsplan.
5.3
Eiseres 2 betoogt dat verweerder onvoldoende heeft aangedragen om het vastgestelde motiveringsgebrek te herstellen. Eind 2017 is de productie van twee deelformaties samengevoegd middels een perforatie. Eiseres meent dat gelet op het naar voren halen van een productiepiek en de versnelde winning die daardoor ontstond, het verlagen van de bodemdalingsprognose niet verantwoord is.
5.4
De rechtbank is aan de hand van de aanvullende motivering van verweerder in samenhang bezien met de nadere adviezen van het SodM en TNO-AGE van oordeel dat verweerder op deze wijze alsnog toereikend heeft gemotiveerd dat kan worden uitgegaan van door Vermilion berekende kwantitatieve onzekerheidsmarge en van een bodemdalingsprognose van maximaal 2 cm. Verweerder heeft in deze bodemdalingsprognose geen aanleiding behoeven te zien om instemming met het winningsplan te weigeren. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gestelde effecten van de versnelde winning tot het hanteren van een andere onzekerheidsmarge hadden moeten leiden.
voorschrift 2 - seismisch risico
6.1
In de tussenuitspraak heeft de rechtbank in rechtsoverweging 12.2.4.2. overwogen dat eiseres 2 onweersproken naar voren heeft gebracht dat de inzichten betreffende versnelde gaswinning en seismische gevolgen sinds 2016 (sterk) zijn gewijzigd, zodanig dat thans wel wordt uitgegaan van een relatie tussen de snelheid van winning en de mate van seismisch risico. Dit resulteerde in het oordeel dat bestreden besluit I op dit punt niet voldoende is gemotiveerd.
6.2
Verweerder heeft zich in de aanvullende motivering op het standpunt gesteld dat onderscheid gemaakt moet worden tussen versnelde productie, waarbij het gas sneller uit het veld wordt gewonnen, en fluctuaties, waarbij het volume dat wordt gewonnen per tijdsperiode wisselt. Anders dan eisers naar voren hebben gebracht zijn de inzichten ten aanzien van de snelheid van winnen en de effecten daarvan op het seismisch risico niet wezenlijk veranderd sinds 2013, aldus verweerder. Verweerder heeft voorts toegelicht dat de gewijzigde inzichten van de afgelopen jaren ten aanzien van het voorkomen van fluctuaties, met name zien op de winning uit het [veld 2] . De situatie van het [veld 1] is een geheel andere: het is slechts aangeboord via één boorgat en het is vele malen kleiner dan het [veld 2] . Een dergelijke winning kent in tegenstelling tot het [veld 2] niet veel fluctuaties. De gewijzigde inzichten leiden er dan ook niet toe dat bij kleine velden als het [veld 1] het voorkomen van fluctuaties zou moeten worden voorgeschreven. Verweerder handhaaft zijn standpunt dat er geen noodzaak bestaat een voorschrift in het instemmingsbesluit op te nemen waarmee de snelheid van de productie wordt gereguleerd, nu voor het [veld 1] een maximale magnitude van 2.8 op de schaal van Richter geldt en deze maximale magnitude niet verandert door versnelde productie. Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft verweerder het SodM ook op dit punt om een reactie gevraagd. In de brief van 18 juni 2019 heeft het SodM toegelicht dat de maximale magnitude van een beving wordt bepaald door de eigenschappen van het veld en niet door de snelheid van winnen. Het SodM concludeert dat versnelde productie uit het [veld 1] geen significant effect heeft op het seismisch risico. Door versnelde productie valt het veld niet in een andere risico-categorie. Daarnaast heeft het SodM uiteengezet waarom een vergelijking met het [veld 2] (waar een totale kans op een aardbeving 100% is) niet opgaat.
6.3
Eiser 1 heeft naar voren gebracht dat verweerder in zijn nader motivering heeft miskend dat een snellere, dan wel minder gelijkmatige winning wel de kans op een beving, de frequentie waarmee bevingen optreden, en mogelijk de sterkte van de bevingen die optreden, negatief beïnvloed. Eiseres heeft in haar zienswijze -kort samengevat en voor zover hier nog ter beoordeling voor kan liggen- aangevoerd dat zij niet overtuigd is dat een vergelijking met het [veld 2] niet opgaat.
6.4
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder middels zijn nadere onderbouwing toereikend gemotiveerd dat het [veld 1] door een snellere winning niet in een andere risicocategorie komt te vallen. Verder heeft verweerder inzichtelijk gemaakt dat, zoals in het aanvullende STAB advies was vermeld, een verhoging van de winningssnelheid dan wel een fluctuatie in de winningssnelheid niet leidt tot een significant effect op het totale seismische risico van het [veld 1] . De rechtbank is van oordeel dat het motiveringsgebrek ook ten aanzien van het aspect “seismisch risico” is hersteld.
voorschrift 6 - proces van schademelding
7.1
De rechtbank heeft in rechtsoverweging 18.5 van de tussenuitspraak geoordeeld dat artikel 6 van Pro bestreden besluit I te onbepaald is, nu hierin kwalitatieve termen worden gebruikt, te weten “adequaat onderzoek” en “redelijke termijn”, zonder dat zij van randvoorwaarden worden voorzien.
7.2
Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft verweerder op 17 juni 2019 bestreden besluit II genomen, waarbij voorschrift 6 van bestreden besluit I is gewijzigd. Verweerder stelt zich daarbij op het standpunt dat de nieuwe formulering van het voorschrift beter aansluit bij de bedoeling daarvan, te weten het bieden van transparantie aan betrokkenen over het proces van schadeafhandeling. De termen “adequaat onderzoek” en “redelijke termijn” zijn uit het voorschrift verwijderd. Verweerder heeft zich onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling op het standpunt gesteld dat artikel 6:177 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW) en artikel 135 van Pro de Mbw vergoeding van schade door gaswinning in voldoende mate verzekeren en dat deze wettelijke regelingen voorzien in een adequate afhandeling van schade. Het opnemen van voorschriften met betrekking tot de wijze van afhandeling van schade gaat de reikwijdte van het instemmingsbesluit te buiten, aldus verweerder.
7.3
Ingevolge artikel 6:19 van Pro de Awb heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking of wijziging van het besluit waartegen beroep is ingesteld. De rechtbank overweegt dat bestreden besluit I is gewijzigd door het besluit van 17 juni 2019. Partijen hebben daarbij voldoende belang, zodat de beroepen van eiser 1 en eiseres 2 van rechtswege mede betrekking hebben op bestreden besluit II.
7.4
Eiser 1 en eiseres 2 voeren aan dat het gewijzigde voorschrift 6 geen enkele waarborg biedt voor de schaderegeling van Vermilion en nu nog minder rechtszekerheid biedt dan voorheen.
7.5
Naar het oordeel van de rechtbank biedt voorschrift 6, zoals dit gewijzigd is, in samenhang met de motivering in bestreden besluit II voldoende inzicht op welke wijze de procedure van de schadeafhandeling is ingericht en welke rol en verantwoordelijkheid verweerder daarin heeft. De vaste jurisprudentie van de Afdeling in aanmerking genomen, heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat hij niet bevoegd is tot het stellen van inhoudelijke eisen aan de procedure van schadeafhandeling, nu hiervoor andere wettelijke regelingen in het leven zijn geroepen. In het kader van het verlenen van instemming aan een winningsplan is het echter wel de verantwoordelijkheid van verweerder om de kans op schade door gaswinning mee te wegen bij zijn beslissing. Aan deze verantwoordelijkheid heeft verweerder door de gestelde voorschriften voldaan. Daarnaast heeft verweerder in het gewijzigde voorschrift 6 bij bestreden besluit II een passender invulling gegeven aan zijn rol bij een eventuele procedure van schadeafhandeling, namelijk het kenbaar meewegen van de belangen van de burger en het bieden van duidelijkheid over de wijze waarop de schadeprocedure is ingericht. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek met bestreden besluit II toereikend hersteld. De beroepen van eiser 1 en eiseres 2 voor zover gericht tegen bestreden besluit II zijn ongegrond.
conclusie
8. Onder verwijzing naar het vorenstaande is naar het oordeel van de rechtbank het motiveringsgebrek dat op een drietal punten aan bestreden besluit I kleefde toereikend hersteld. Gelet hierop, heeft verweerder in redelijkheid instemming kunnen verlenen aan het winningsplan dat hier voorligt.
9. Gelet op de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken, zijn de beroepen gericht tegen bestreden besluit I gegrond en dient bestreden besluit I te worden vernietigd.
10. Nu verweerder de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken door middel van de aanvullende motivering heeft hersteld en dat, zoals reeds is geoordeeld in de tussenuitspraak, de overige beroepsgronden van eisers niet slagen, zullen de rechtsgevolgen van bestreden besluit I in stand worden gelaten.
11. Omdat de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit I gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank ziet voorts aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser 1 in de beroepsfase. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.280,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
13. Eiseres 2 heeft blijkens het door haar ingevulde formulier proceskosten verzocht om vergoeding van de gemaakte reiskosten voor het bijwonen van de zitting ten bedrage van € 110,88. De rechtbank wijst dit toe en zal verweerder in deze door eiseres 2 gemaakte proceskosten veroordelen. Voorts heeft eiseres verzocht om vergoeding van de kosten van de door haar ingeschakelde deskundige ing. G.B.M. Wigger. Gelet op het feit dat de rechtbank in rechtsoverweging 5.2 van de tussenuitspraak heeft geoordeeld dat de rapportages van Wigger wegens strijd met de goede procesorde buiten inhoudelijke bespreking blijven, komen de hiermee gemoeide deskundigenkosten niet voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiser 1 en dat van eiseres 2 voor zover gericht tegen bestreden besluit I gegrond;
- vernietigt bestreden besluit I;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit I in stand blijven;
- verklaart het beroep van eiser 1 en dat van eiseres 2 voor zover gericht tegen bestreden besluit II ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser 1 tot een bedrag van € 1.280,-;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres 2 tot een bedrag van
€ 110,88;
- draagt verweerder op het door eiser 1 betaalde griffierecht van € 333- en het door eiseres 2 betaalde griffierecht van € 333,- aan hen te vergoeden
.
.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzitter, en mr. E.M.M Kettenis-de Bruin en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in aanwezigheid van mr. N. Breda, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 november 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.