Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: 19/5718
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 maart 2021 in de zaak tussen
[eiser], eiser
(gemachtigde: A. Popovic, advocaat te Belgrado als bijzonder gemachtigde),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. P. van Zijl).
Procesverloop
Bij besluit van 24 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser tot opheffen van het hem eerder opgelegde zware inreisverbod ingewilligd en hem een nieuw inreisverbod opgelegd op grond van artikel 66a, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) in samenhang met artikel 6.5a, vijfde lid, aanhef en onder c, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) voor de duur van tien jaren.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juni 2020.
Eiser en zijn gemachtigde zijn met bericht van verhindering niet verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiser stelt geboren te zijn op [geboortedatum] en heeft de Servische nationaliteit. Op
24 april 2019 heeft eisers Servische advocaat een aanvraag tot het opheffen van het hem eerder opgelegde inreisverbod ingediend.
2. Verweerder heeft eiser het bedoelde inreisverbod bij besluit van 16 januari 2013 opgelegd voor de duur van tien jaren, kort gezegd omdat artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag op eiser van toepassing is verklaard. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Bij uitspraak van 5 september 2013 (zaaknummer AWB 13/4190) heeft de rechtbank, zittingsplaats Middelburg, het beroep ongegrond verklaard. Tegen die uitspraak is geen rechtsmiddel aangewend, waardoor het besluit waarbij het inreisverbod is opgelegd in rechte onaantastbaar is geworden.
3. Bij het bestreden besluit van 24 juni 2019 heeft verweerder het inreisverbod van eiser opgeheven en hem een nieuw inreisverbod voor de duur van tien jaren opgelegd, gerekend vanaf de dag dat eiser uit Nederland werd verwijderd, te weten 28 juni 2017. Hoewel de aanvraag om opheffing van het oorspronkelijke inreisverbod is ingewilligd, heeft verweerder in het bestreden besluit expliciet overwogen dat eiser wel heeft gesteld, maar dat niet is gebleken dat hij sinds zijn gestelde vertrek uit Nederland in 2013 na het opleggen van het inreisverbod een ononderbroken periode van ten minste de helft van de duur van inreisverbod, in casu vijf jaar, buiten Nederland heeft verbleven. Volgens verweerder is het opleggen van een nieuw inreisverbod gerechtvaardigd omdat sprake is van nieuwe inbreuken op de openbare orde en wordt daarmee voldaan aan het Europeesrechtelijke openbare orde criterium. Naast de eerder genoemde 1F-tegenwerping heeft verweerder het nieuwe inreisverbod opgelegd omdat eiser in 2017 Nederland is ingereisd terwijl op hem een zwaar inreisverbod van toepassing was. Eiser heeft destijds verklaard dat zijn verblijf in Nederland in 2017 anderhalve maand heeft geduurd. Volgens verweerder levert dit een misdrijf op als omschreven in artikel 197 van Pro het Wetboek van Strafrecht. Uit de verklaringen van eiser is verweerder gebleken dat hij Nederland in de periode tussen 2013 en 2017 verschillende malen heeft bezocht. Daarom is er volgens verweerder sprake van recidiverend gedrag.
In het bestreden besluit (pag. 6, eerste alinea, regel 5, 6) is vermeld dat het nieuwe inreisverbod is gerechtvaardigd door de nieuwe inbreuken op de openbare orde en niet wordt beschouwd als een verlenging van het reeds opgelegde inreisverbod. Ter zitting heeft verweerder verduidelijkt dat het nieuwe inreisverbod naar de vorm niet, maar naar de inhoud wel wordt beschouwd als een ‘verlenging’ van het eerder opgelegde inreisverbod dat dezelfde duur had. Verweerder heeft zich bij het nemen van het bestreden besluit gebaseerd op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 4 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:301). Die uitspraak gaat over de vraag wat de juridische gevolgen zijn voor het inreisverbod indien de vreemdeling ondanks het inreisverbod waarvan de duur nog niet is verstreken, tussentijds terugkeert naar Nederland.
4. Eiser voert onder meer aan dat het nieuwe inreisverbod niet met terugwerkende kracht kan worden opgelegd.
5. Uit de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ4437) blijkt dat een inreisverbod dat wordt uitgevaardigd tegen een vreemdeling die op het moment van uitvaardigen niet op het grondgebied van de lidstaten verblijft, in strijd is met artikel 66a van de Vreemdelingenwet 2000. Dit artikel is een implementatie van de richtlijn nr. 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (hierna: de Terugkeerrichtlijn). De Terugkeerrichtlijn strekt zich in haar werking slechts uit tot de illegale vreemdelingen die zich op het grondgebied van de lidstaten bevinden. Niet in geschil is dat eiser op 24 juni 2019, de dag dat het nieuwe inreisverbod tegen hem werd uitgevaardigd, niet op het grondgebied van de lidstaten verbleef. De omstandigheid dat verweerder het nieuwe inreisverbod heeft opgelegd vanaf 28 juni 2017, de dag dat eiser uit Nederland werd verwijderd en dus wel nog in Nederland verbleef, doet daar niet aan af. Verweerder kan het moment van uitvaardiging niet bij wijze van fictie vervroegen, om zo een bevoegdheid te scheppen die zonder deze terugwerkende kracht niet zou hebben bestaan.
Reeds hierom ligt het nieuwe inreisverbod ter vernietiging voor.
6. Ter zitting heeft verweerder er daarnaast uit eigen beweging op gewezen dat het nieuwe inreisverbod voor de duur van tien jaren niet is uitgevaardigd in lijn met rechtsoverweging 4.2 van de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2019 en ook om die reden geen stand kan houden. De Afdeling overweegt daarin het volgende.
4.2.
Gelet op artikel 11, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn dient de staatssecretaris een inreisverbod uit te vaardigen voor een op de situatie van een vreemdeling toegespitste duur. De Terugkeerrichtlijn voorziet daarnaast niet in de mogelijkheid dat die duur wordt verlengd. Indien het standpunt van de staatssecretaris zou worden gevolgd dat de termijn van een inreisverbod opnieuw begint te lopen als een vreemdeling in strijd met een geldend inreisverbod de Europese Unie toch inreist, leidt dit feitelijk alsnog tot verlenging van die duur. Bovendien kan dit ook leiden tot situaties waarin de totale duur van een inreisverbod niet meer in verhouding staat tot de oorspronkelijke duur ervan. Hierbij valt bijvoorbeeld
te denken aan de situatie dat een vreemdeling zich een maand voor afloop van de termijn
waarvoor het inreisverbod is uitgevaardigd op het grondgebied van de Europese Unie begeeft. Dit is tegen de achtergrond van de in de overwegingen van de Terugkeerrichtlijn opgenomen billijke regels en het beginsel van evenredigheid niet aanvaardbaar.
Zoals in het voorgaande is overwogen heeft verweerder ter zitting verklaard dat het nieuwe inreisverbod naar de vorm niet, maar naar de inhoud wel wordt beschouwd als een ‘verlenging’ van het eerder opgelegde inreisverbod dat dezelfde duur had. Daarom zou eisers verblijf in Nederland op 16 januari 2013 beslissend zou moeten zijn voor verweerders bevoegdheid om het bestreden besluit te nemen. De rechtbank verwerpt deze redenering. Als ‘het moment van uitvaardigen’ in de zin van eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2013 geldt immers – ook na opheffing – de datum waarop het bestreden besluit is genomen, zodat eisers verblijf op 24 juni 2019 beslissend is voor verweerders bevoegdheid. Verweerders verzoek om het nieuwe inreisverbod aan te merken als een materiële verlenging van het eerdere inreisverbod wordt dan ook niet ingewilligd.
7. Over verweerders subsidiaire verzoek aan de rechtbank om zelf in de zaak te voorzien overweegt de rechtbank het volgende.
In het arrest Ouhrami van 26 juli 2017 (ECLI:EU:C:2017:590) heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie geoordeeld dat de duur van het inreisverbod moet worden berekend vanaf het tijdstip waarop de betrokken derdelander het grondgebied van de lidstaten daadwerkelijk heeft verlaten. Verweerder heeft als zodanig niet weersproken dat eiser, zoals hij stelt, in 2013 is teruggekeerd naar Servië. Het inreisverbod is op dat moment in werking getreden. Op 17 juni 2017 is hij in Zaandijk in Nederland aangehouden. Op 28 juni 2017 is hij uitgezet naar Servië. Gelet op het bepaalde in artikel 66b van de Vw 2000 in samenhang met artikel 6.5b, tweede lid, van het Vb 2000 was opheffing van het inreisverbod op dat moment dan ook niet aan de orde. Eiser heeft immers alleen al niet aangetoond dat hij sinds zijn vertrek uit Nederland na het (eerste) inreisverbod een ononderbroken periode van ten minste de helft van de duur van het inreisverbod (te weten: vijf jaren) buiten Nederland heeft verbleven.
8. Volgens de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2019 die verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, heeft verweerder in de situatie dat een vreemdeling die ondanks een inreisverbod waarvan de duur nog niet is verstreken tussentijds terugkeert naar Nederland, de mogelijkheid om met inachtneming van artikel 11, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn een nieuw inreisverbod op te leggen. Als verweerder dat niet doet wordt het inreisverbod geschorst als een vreemdeling in strijd met een geldend inreisverbod de Europese Unie inreist (r.o. 4.4, tweede alinea). Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat het lopen van de termijn tijdelijk wordt onderbroken en weer verder loopt zodra die vreemdeling het grondgebied van de Europese Unie opnieuw heeft verlaten.
9. In het onderhavige geval heeft verweerder vastgesteld dat eiser in 2017 Nederland is ingereisd terwijl een inreisverbod op hem van toepassing was. Volgens de verklaring die eiser bij zijn aanhouding heeft afgelegd, heeft hij toen gedurende anderhalve maand in Nederland verbleven. Daarnaast heeft eiser destijds verklaard dat hij in de periode tussen 2013 en 2017 Nederland meerdere malen heeft bezocht. De duur van deze verblijven is niet bekend. In het bestreden besluit heeft verweerder eiser ook tegengeworpen dat uit het departementale dossier kan worden opgemaakt dat eiser in mei 2014 Hongarije heeft verlaten, terwijl het hem als gevolg van het inreisverbod ook niet was toegestaan om in Hongarije te verblijven.
10. Omdat op dit moment onvoldoende informatie voorhanden is om vast te stellen hoe lang eiser in strijd met het hem opgelegde inreisverbod in Nederland, en mogelijk ook in andere lidstaten, heeft verbleven, acht de rechtbank geen termen aanwezig om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank is onder de gegeven omstandigheden van oordeel dat het in de eerste plaats aan verweerder is om te bepalen welke consequenties hij aan het overtreden van het (oorspronkelijke) inreisverbod verbindt.
11. De rechtbank komt op grond van deze overwegingen tot de conclusie dat het beroep van eiser gegrond is en vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij aan eiser een nieuw inreisverbod wordt opgelegd voor de duur van tien jaar, gerekend vanaf 28 juni 2017, omdat dit onderdeel van het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid genomen is en niet berust op een deugdelijke motivering (artikel 3:2 en Pro artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht). De in het bestreden besluit vervatte inwilliging van de aanvraag om opheffing van oorspronkelijke inreisverbod die, zoals onder punt 3 van deze uitspraak is overwogen heeft plaatsgevonden in weerwil van de omstandigheid dat niet aan de voorwaarden voor opheffing is voldaan en - naar de rechtbank begrijpt - onlosmakelijk is verbonden met het opleggen van het nieuwe inreisverbod, wordt eveneens vernietigd. Verweerder moet een nieuw besluit nemen op eisers aanvraag van 24 april 2019 om opheffing van het hem opgelegde inreisverbod. Aan de beoordeling van de andere gronden die eiser heeft aangevoerd, komt de rechtbank niet meer toe.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 534,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1), te vergoeden aan eiser.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van eiser met
inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 534,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.P.J. van de Pasch, voorzitter, en mr. R.M.M. Kleijkers en mr. D.J.E. Hamers-Aerts, leden, in aanwezigheid van mr. E.M.J. Clermonts, griffier.
Deze uitspraak is gedaan op 4 maart 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 4 maart 2021.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan door een belanghebbende en het bestuursorgaan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage:
Artikel 66a Vreemdelingenwet 2000
1. Onze Minister vaardigt een inreisverbod uit tegen de vreemdeling, die geen gemeenschapsonderdaan is, op wie artikel 64 niet Pro van toepassing is en die Nederland:
a. onmiddellijk moet verlaten ingevolge artikel 62, tweede lid, of
b. niet uit eigen beweging binnen de daarvoor geldende termijn heeft verlaten, in welk laatste geval het inreisverbod slechts door middel van een zelfstandige beschikking wordt uitgevaardigd dan wel een beschikking die mede strekt tot wijziging van het reeds gegeven terugkeerbesluit.
2. Onze Minister kan een inreisverbod uitvaardigen tegen de vreemdeling, die geen gemeenschapsonderdaan is en die Nederland niet onmiddellijk moet verlaten.
3. De vreemdeling tegen wie een inreisverbod is uitgevaardigd wordt ter fine van weigering van de toegang en het verblijf gesignaleerd in de daartoe bij of krachtens een verdrag, een EU-verordening, -richtlijn, of -besluit of een algemene maatregel van bestuur aangewezen informatie- dan wel signaleringssystemen.
4. Het inreisverbod wordt gegeven voor een bepaalde duur, die ten hoogste vijf jaren bedraagt, tenzij de vreemdeling naar het oordeel van Onze Minister een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid. De duur wordt berekend met ingang van de datum waarop de vreemdeling Nederland daadwerkelijk heeft verlaten.
5. Indien de bekendmaking van de beschikking, waarbij het inreisverbod is uitgevaardigd, geschiedt door toezending, wordt van de beschikking mededeling gedaan in de Staatscourant.
6. In afwijking van artikel 8 kan Pro de vreemdeling jegens wie een inreisverbod geldt of die is gesignaleerd ter fine van weigering van de toegang geen rechtmatig verblijf hebben, met uitzondering van het rechtmatig verblijf:
a. van de vreemdeling die een eerste aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 heeft Pro ingediend, zolang op die aanvraag nog niet is beslist;
b. bedoeld in artikel 8, onder j, en
c. van de vreemdeling wiens uitzetting op grond van een rechterlijke beslissing achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of beroepschrift is beslist.
7. In afwijking van het zesde lid en artikel 8 en Pro met uitzondering van het rechtmatig verblijf van de vreemdeling die een eerste aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 heeft Pro ingediend zolang op die aanvraag nog niet is beslist, kan de vreemdeling jegens wie een inreisverbod geldt geen rechtmatig verblijf hebben, in geval de vreemdeling:
a. bij onherroepelijk geworden rechtelijk vonnis is veroordeeld wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd dan wel hem ter zake de maatregel als bedoeld in artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht is opgelegd;
b. een gevaar vormt voor de openbare orde of de nationale veiligheid;
c. naar het oordeel van Onze Minister een ernstige bedreiging vormt als bedoeld in het vierde lid, dan wel
d. ingevolge een verdrag of in het belang van de internationale betrekkingen van Nederland ieder verblijf dient te worden ontzegd.
8. In afwijking van het eerste lid kan Onze Minister om humanitaire of andere redenen afzien van het uitvaardigen van een inreisverbod.
Artikel 66b Vreemdelingenwet 2000
1. Onze Minister kan ambtshalve of wegens gewijzigde omstandigheden dan wel op aanvraag van de vreemdeling besluiten tot opheffing of tijdelijke opheffing van het inreisverbod.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de toepassing van deze afdeling.
Artikel 6.5b Vreemdelingenbesluit 2000
1. Onze Minister kan op aanvraag het inreisverbod dat is uitgevaardigd met toepassing van artikel 66a, tweede lid, van de Wet, opheffen indien de vreemdeling aantoont Nederland geheel in overeenstemming met de op hem rustende verplichting, bedoeld in artikel 61, eerste lid, van de Wet, te hebben verlaten.
2. In andere gevallen dan bedoeld in het eerste lid, kan Onze Minister op aanvraag het inreisverbod opheffen, indien de vreemdeling aantoont dat hij sinds zijn vertrek uit Nederland na het inreisverbod een ononderbroken periode van ten minste de helft van de duur van het inreisverbod buiten Nederland heeft verbleven en hij zich in die periode niet schuldig heeft gemaakt aan misdrijven en dat hij niet aan strafvervolging onderworpen is.
3. De gegevens, bedoeld in artikel 4:2, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, die de vreemdeling bij de aanvraag, bedoeld in het tweede lid, verstrekt, zijn in ieder geval:a. een schriftelijke verklaring dat hij voldoet aan de in het tweede lid bedoelde voorwaarden voor opheffing van het inreisverbod;
b. een kopie van de documenten voor grensoverschrijding die de vreemdeling sinds zijn inreisverbod heeft gehouden;
c. een overzicht van de plaatsen waar de vreemdeling sinds zijn inreisverbod heeft verbleven, voorzien van bewijsstukken;
d. een schriftelijke verklaring, afgegeven door de daartoe bevoegde autoriteiten van de staat of staten waar de vreemdeling sinds zijn inreisverbod heeft verbleven, dat de vreemdeling zich tijdens dat verblijf niet schuldig heeft gemaakt aan misdrijven en niet aan strafvervolging onderworpen is.
4. Het derde lid, onderdeel d, is niet van toepassing op de vreemdeling ten aanzien wie van de duur van het inreisverbod is bepaald met toepassing van artikel 6.5a, eerste of tweede lid.