ECLI:NL:RBDHA:2021:6367

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 20/2545

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 juni 2021 in de zaak tussen

[eiseres] , eiseres

V-nummer: [nummer]

(gemachtigde: mr. J.W.J. van den Broek),

de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, de staatssecretaris

(gemachtigde: mr. F.P.M. van de Kamp).

Procesverloop

Bij besluit van 26 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris de aanvraag van eiseres om een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) afgewezen.

Bij besluit van 28 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft op 26 maart 2020 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Zij heeft op

4 juni 2020 de gronden van het beroep ingediend en heeft die op 8 juni 2020 aangevuld.

De staatssecretaris heeft op 25 januari 2021 een verweerschrift ingediend.

De zaak is behandeld op de zitting van 1 maart 2021. Namens partijen zijn hun gemachtigden naar de zitting gekomen. Ook is [naam] (referent) naar de zitting gekomen.

Overwegingen

De feiten

1. Eiseres stelt te zijn geboren op [geboortedatum] en de Eritrese nationaliteit te hebben. Zij stelt de biologische dochter te zijn van [naam] (referent) bij wie zij in Nederland wil verblijven. Referent heeft op 29 oktober 2012 een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd gekregen, waarna hij op 1 maart 2019 een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd heeft gekregen. Referent heeft eerder namens eiseres een aanvraag om een mvv ingediend, die niet heeft geleid tot afgifte van een mvv. Op 2 april 2019 heeft referent namens eiseres deze aanvraag om een mvv ingediend.

Het bestreden besluit

2. De staatssecretaris heeft de aanvraag in het primaire besluit afgewezen en heeft deze afwijzing in het bestreden besluit gehandhaafd. De staatssecretaris vindt dat eiseres haar identiteit niet met officiële documenten heeft aangetoond. De staatssecretaris neemt bewijsnood aan voor het overleggen van een paspoort, maar hij neemt geen bewijsnood aan voor het overleggen van een identiteitskaart. De staatssecretaris vindt daarnaast dat eiseres niet met substantiële indicatieve documenten haar identiteit aannemelijk heeft gemaakt. De staatssecretaris ziet daarom geen reden om eiseres nader onderzoek naar haar identiteit aan te bieden. Aangezien de identiteit van eiseres niet kan worden vastgesteld, kan volgens de staatssecretaris ook haar familierelatie met referent niet worden beoordeeld.

Het toetsingskader

3. De rechtbank stelt voorop dat de staatssecretaris sinds 23 oktober 2017 een nieuwe vaste gedragslijn (de gedragslijn) volgt bij de beoordeling van alle nareisaanvragen. Dit beoordelingskader is uiteengezet in de brief van de staatssecretaris van 23 november 2017 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer^[1]en toegelicht op de zitting van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 18 januari 2018. Bij uitspraken van 16 mei 2018^[2]heeft de Afdeling beslist dat artikel 11, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn niet in de weg staat aan deze gedragslijn. In die uitspraken van 16 mei 2018 heeft de Afdeling ook uiteengezet hoe zij de gedragslijn begrijpt:

“
De Afdeling begrijpt de nieuwe vaste gedragslijn van de staatssecretaris, zoals weergegeven onder 6.1, als volgt. Een vreemdeling moet zowel de gestelde familierelatie met de desbetreffende referent als zijn identiteit aantonen met officiële documenten. Indien een vreemdeling stelt dat hij geen officiële documenten over de gestelde familierelatie kan overleggen, moet hij dit aannemelijk maken. Als die vreemdeling dit aannemelijk heeft gemaakt, betrekt de staatssecretaris onofficiële documenten bij zijn beoordeling en kan hij aanvullend onderzoek aanbieden. Als die vreemdeling dit niet aannemelijk heeft gemaakt maar wel één of meer onofficiële documenten over de gestelde familierelatie heeft overgelegd, betrekt de staatssecretaris deze onofficiële documenten bij zijn beoordeling. Deze documenten kunnen de staatssecretaris aanleiding geven om de desbetreffende vreemdeling aanvullend onderzoek aan te bieden. Hiervoor is in de eerste plaats vereist dat de onofficiële documenten die die vreemdeling over de gestelde familierelatie heeft overgelegd, substantieel bewijs zijn. In de tweede plaats is vereist dat die vreemdeling, als hij geen officiële documenten heeft overgelegd om zijn identiteit aan te tonen en stelt dat hij geen officiële identiteitsdocumenten kan overleggen, dit met een op de persoon toegespitste verklaring aannemelijk maakt óf substantieel bewijs van zijn identiteit in de vorm van één of meer onofficiële identiteitsdocumenten overlegt. De staatssecretaris biedt echter geen aanvullend onderzoek aan als een contra-indicatie van toepassing is.”

4. In haar uitspraak van 27 februari 2019^[3]heeft de Afdeling hierop een nadere toelichting gegeven.

“
Een vreemdeling die geen officiële documenten heeft overgelegd over zijn identiteit en over de gestelde familierelatie en die niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij in bewijsnood is, moet substantieel bewijs in de vorm van onofficiële documenten overleggen van zowel zijn identiteit als van de gestelde familierelatie. Het vaststellen of aannemelijk achten van de identiteit van een vreemdeling is een onderdeel van de beoordeling of die vreemdeling behoort tot het gezin van de desbetreffende referent.

De staatssecretaris komt niet toe aan de beoordeling van de gestelde familierelatie als een vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij geen officiële identiteitsdocumenten kan overleggen en ook geen substantieel bewijs van zijn identiteit in de vorm van onofficiële identiteitsdocumenten heeft overgelegd.”

Bewijsnood t.a.v. ontbreken officiële documenten

5. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat eiseres haar identiteit niet heeft aangetoond met officiële documenten. Eiseres zal daarom allereerst aannemelijk moeten maken dat zij die documenten niet kan overleggen en dus in bewijsnood is.

6. De staatssecretaris neemt bewijsnood aan voor het ontbreken van een geldig grensoverschrijdingsdocument. Hij neemt dat echter niet aan voor het ontbreken van een identiteitskaart. De staatssecretaris gaat ervan uit dat eiseres over een identiteitskaart moet beschikken omdat uit het Algemeen ambtsbericht over Eritrea van het ministerie van Buitenlandse Zaken (het ambtsbericht) van 6 februari 2017, pagina 21, blijkt dat alle Eritreeërs ouder dan 18 jaar, zoals eiseres, in het bezit zijn van een identiteitskaart. Dat volgens eiseres uit het ambtsbericht van 6 februari 2017 volgt dat van februari 2014 tot begin 2015 de uitgifte van identiteitskaarten was opgeschort waardoor zij niet over een identiteitskaart beschikt, volgt de staatssecretaris niet. Eiseres zou namelijk op 21 november 2015 meerderjarig zijn geworden, een moment waarop de afgifte van identiteitskaarten weer was hervat, aldus de staatssecretaris.

7. Op de zitting heeft de gemachtigde van eiseres betoogd dat het niet onaannemelijk is dat eiseres niet over een identiteitskaart beschikte, omdat uit het ambtsbericht van 30 november 2020, pagina 18, blijkt dat de uitgifte van de nieuwe identiteitskaarten niet goed van de grond is gekomen. De staatssecretaris heeft hierover gezegd dat de gemachtigde van eiseres deze passage uit het ambtsbericht onjuist interpreteert. Volgens de staatssecretaris gaat deze passage over ‘nieuwe’ identiteitskaarten en niet over ‘oude’ identiteitskaarten waarover wordt gesproken in het ambtsbericht van 6 februari 2017 en waarover eiseres volgens de staatssecretaris zou moeten beschikken.

8. De rechtbank stelt vast dat op pagina 21 van het ambtsbericht van 6 februari 2017, voor zover hier van belang, het volgende staat:

“Identiteitskaart

De Eritrese identiteitskaart (bekend als tassera of menenet) werd in 1992 geïntroduceerd. De blauwe identiteitskaart is qua uiterlijk niet veranderd sinds 1992. (..) Alle Eritreeërs die ouder zijn dan achttien jaar moeten in het bezit zijn van een identiteitskaart. Tot februari 2014 kon vanaf de leeftijd van achttien jaar een (blauwe) identiteitskaart worden aangevraagd. In afwachting van een nieuwe identiteitskaart werd de uitgifte van identiteitskaarten vanaf dat moment tijdelijk stopgezet.(...) Omdat de Eritrese Migratiedienst de echtheidskenmerken van de oude identiteitskaart als onvoldoende beschouwde werd in juni 2014 een nieuwe identiteitskaart ingevoerd (…)”.

Op pagina 18 van het ambtsbericht van 30 november 2020 staat, voor zover hier van belang, het volgende:

“
(…) In eerdere ambtsberichten is ook gesproken over de introductie van nieuwe

identiteitskaarten. De uitgifte van deze nieuwe identiteitskaarten is nooit goed van

de grond gekomen aldus vertrouwelijke bronnen. Slechts een kleine groep mensen

heeft een nieuwe identiteitskaart gekregen. Van deze laatste categorie personen zijn

vingerafdrukken genomen. (…)”

9. De rechtbank leidt uit deze passages uit de ambtsberichten af dat men tot februari 2014 vanaf de leeftijd van achttien jaar oud de oude (“blauwe”) identiteitskaart kon aanvragen. Eiseres stelt te zijn geboren op [geboortedatum] . Als wordt uitgegaan van de gestelde geboortedatum is zij op 21 november 2015 18 jaar geworden. Zij was op het moment dat de uitgifte van de oude identiteitskaarten in februari 2014 werd stopgezet nog geen achttien jaar oud en kon toen nog niet over een identiteitskaart beschikken. De rechtbank volgt de staatssecretaris daarom niet in zijn stelling dat eiseres over een oude identiteitskaart zou moeten beschikken. In juni 2014 werd de nieuwe identiteitskaart ingevoerd. De gemachtigde van eiseres heeft er echter terecht op gewezen dat uit het ambtsbericht van 30 november 2020 blijkt dat de uitgifte van die nieuwe identiteitskaarten niet goed van de grond is gekomen. Slechts een kleine groep mensen heeft een nieuwe identiteitskaart gekregen. Gelet hierop heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank een plausibele verklaring gegeven voor het ontbreken van een identiteitskaart.

10. De stelling van de staatssecretaris dat op de gezinspas een nummer van de identiteitskaart is vermeld, leidt niet tot een ander oordeel. De staatssecretaris wijst er terecht op dat bovenaan de laatste kolom achter de namen van eiseres en de andere gezinsleden “ID-kaart” is vermeld. Volgens eiseres is dit echter niet juist, maar gaat het om een “social security” nummer. De rechtbank stelt vast dat de gezinspas is afgegeven op 3 maart 2015. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, kan de rechtbank de staatssecretaris niet volgen in de stelling dat het nummer dat in de laatste kolom achter de naam van eiseres is vermeld het nummer van de aan haar verstrekte identiteitskaart zou zijn. Eiseres was op 3 maart 2015 immers nog geen 18 jaar. Achter de namen van twee minderjarige gezinsleden, die op dat moment respectievelijk vier en één jaar oud waren, is in de laatste kolom ook een nummer vermeld. De stelling dat het hierbij om nummers van de aan eiseres en de andere minderjarige kinderen verstrekte identiteitskaarten zou gaan, is niet in overeenstemming met de informatie uit de ambtsberichten dat (pas) vanaf 18 jaar een identiteitskaart kan worden aangevraagd.

11. Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris niet deugdelijk gemotiveerd waarom hij geen bewijsnood aanneemt voor het overleggen van een identiteitskaart.

Indicatieve documenten onvoldoende substantieel

12. Nu eiseres niet over officiële documenten beschikt om haar identiteit aan te tonen, moet zij haar identiteit zoveel mogelijk aannemelijk maken met indicatieve documenten. Daarvoor heeft eiseres de volgende documenten overgelegd: een kopie van een UNCHR-registratiekaart, een kopie van een vaccinatie- en inentingspas, kopieën van twee schoolkaarten en een kopie van een Tetanusvaccinatiekaart.

13. Over de kopieën van de schoolkaarten en de tetanusvaccinatiekaart heeft de staatssecretaris kunnen overwegen dat die op zichzelf en in combinatie geen substantieel bewijs opleveren. Zo bevat de Tetanusvaccinatiekaart een onvolledige naamreeks en ontbreekt een geboortedatum en zijn de schoolkaarten door dezelfde instantie afgegeven. Over de vaccinatie- en inentingspas heeft de staatssecretaris op de zitting toegelicht dat ook daarop geen volledige naamreeks staat en dit document om die reden niet als substantieel indicatief bewijs kan dienen ten aanzien van de identiteit van eiseres.

14. Ook heeft de staatssecretaris terecht overwogen dat eiseres verklaringen heeft afgelegd en documenten heeft overgelegd over haar geboortedatum die met elkaar tegenstrijdig zijn. Eiseres betoogt dat zij is geboren op [geboortedatum] , maar dat door een verkeerde omzetting van de geboortedatum die op haar doopakte staat, bij de eerste aanvraag is ingevuld dat eiseres is geboren op 20 juli 1998. Deze onjuiste omzetting van haar geboortedatum heeft te maken met de omzetting van data van de Geez kalender naar de Gregoriaanse kalender, aldus eiseres. Met de staatssecretaris is de rechtbank van oordeel dat, ook al zou eiseres worden gevolgd in haar uitleg over de onjuiste omzetting van haar geboortedatum, de geboortedatum van 1 januari 1998 zoals op de gezinspas staat, afwijkend is van de door eiseres opgegeven geboortedatum en de geboortedatum die op de overige documenten staat vermeld. Referent heeft weliswaar op de zitting gesteld dat de geboortedatum ‘1-1’ een administratieve datum is, maar die stelling wordt niet ondersteund door informatie uit algemene bronnen en is verder niet met stukken onderbouwd.

15. De rechtbank is daarom van oordeel dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiseres geen substantieel indicatieve documenten ten aanzien van haar identiteit heeft overgelegd.

16. Eiseres heeft betoogd dat de staatssecretaris ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar de overgelegde documenten door vast te houden aan de overwegingen over de verschillende geboortedata en de aanwezigheid van een identiteitskaartnummer. Hierdoor is sprake van een onzorgvuldige besluitvorming en schending van het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel.

17. De rechtbank stelt voorop dat de staatssecretaris conform zijn gedragslijn, die door de Afdeling is geaccordeerd, de aanvraag van eiseres heeft beoordeeld. Bij die beoordeling heeft de staatssecretaris de door eiseres overgelegde documenten betrokken en is na een inhoudelijke beoordeling niet ten onrechte tot de conclusie gekomen dat eiseres niet met substantieel indicatieve documenten haar identiteit aannemelijk heeft gemaakt. Gelet hierop was de staatssecretaris niet gehouden om de overgelegde indicatieve documenten te onderzoeken op echtheid, omdat dat niet tot een ander resultaat zou hebben geleid. Van een onzorgvuldige besluitvorming of strijd met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel is, anders dan eiseres stelt, op dit punt geen sprake.

Nader onderzoek aanbieden

18. De staatssecretaris heeft ook overwogen dat hij eiseres geen nader onderzoek aanbiedt om haar identiteit alsnog aannemelijk te maken nu zij niet in bewijsnood is voor een identiteitskaart en zij daarnaast geen indicatieve identiteitsdocumenten heeft overgelegd. Uit de voorgaande overwegingen blijkt echter dat de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd dat eiseres niet in bewijsnood is ten aanzien van het ontbreken van officiële documenten. Wanneer bewijsnood is aangenomen, maar de indicatieve documenten ten aanzien van identiteit en/of familierechtelijke relatie onvoldoende substantieel zijn, kan de staatssecretaris nader onderzoek aanbieden. Nu de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd dat eiseres niet in bewijsnood is, heeft hij ook onvoldoende gemotiveerd waarom hij eiseres geen nader onderzoek aanbiedt om haar identiteit alsnog aannemelijk te maken. Ook op dit punt kleeft dus een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit.

De hoorplicht

19. Eiseres voert aan dat referent ten onrechte niet is gehoord. Volgens eiseres is geen sprake van een kennelijk ongegrond bezwaar.

20. Deze beroepsgrond slaagt. De staatssecretaris heeft naar het oordeel van de rechtbank in strijd gehandeld met de hoorplicht. Van de in artikel 7:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bedoelde hoorplicht kan op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb alleen worden afgezien als het bezwaar kennelijk ongegrond is. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een kennelijk ongegrond bezwaar. De staatssecretaris had er dus niet van mogen afzien referent te horen.

De conclusie

21. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens het ontbreken van een deugdelijke motivering (artikel 7:12, eerste lid, van de Awb) en schending van de hoorplicht (artikel 7:2 van Pro de Awb). De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, gelet op de aard van de gebreken. De staatssecretaris moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van deze uitspraak.

22. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de staatssecretaris het door eiseres betaalde griffierecht van € 178,- aan haar vergoedt.

23. De rechtbank veroordeelt de staatssecretaris in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt de staatssecretaris op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat de staatssecretaris aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van
veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Hutten, rechter, in aanwezigheid van mr. T.N.H. Tran, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 2 juni 2021.

De griffier is niet in de gelegenheid rechter

de uitspraak te ondertekenen.

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Vernietiging besluit afwijzing machtiging voorlopig verblijf wegens motiveringsgebrek en schending hoorplicht