Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/6634
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 februari 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. I.E. Mussche),
en
de staatssecretaris van Defensie, verweerder
(gemachtigde: H.A.L. Knoben).
Procesverloop
Bij besluit van 7 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een bijzondere uitkering op grond van de Regeling Ereschuld afgewezen.
Bij besluit van 11 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft via een videoverbinding plaatsgevonden op 3 februari 2021.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar echtgenoot en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij besluit van 16 oktober 2012 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat zij niet in aanmerking kwam voor de bijzondere uitkering gebaseerd op de Regeling Ereschuld. Volgens verweerder voldeed eiseres niet aan de voorwaarde dat er sprake was van invaliditeit met dienstverband als gevolg van inzet tijdens oorlogsomstandigheden of een crisisbeheersingsoperatie. Eiseres heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Dat bezwaar heeft zij later ingetrokken.
Op 1 mei 2019 heeft eiseres een nieuwe aanvraag gedaan om in aanmerking te komen voor een bijzondere uitkering op basis van de Regeling Ereschuld. Zij heeft er daarbij op gewezen dat verweerder haar bij besluit van 11 maart 2019 een draaginsigne gewonden heeft toegekend.
Bij besluit van 7 juni 2019 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat zij, ondanks de door haar aangevoerde nieuwe feiten/omstandigheden, niet in aanmerking komt voor de bijzondere uitkering op grond van de Regeling Ereschuld. De vuurwerkramp in Enschede kan volgens verweerder niet worden aangemerkt als een crisisbeheersingsoperatie, omdat het bij een crisisbeheersingsoperatie gaat om inzet in het buitenland in internationaal verband.
Het bestreden besluit
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder vermeld dat de vuurwerkramp geen crisisbeheersingsoperatie is. De vuurwerkramp komt niet als zodanig voor op de aangewezen vredesoperaties en humanitaire operaties. Overigens is aangegeven dat deze operaties buiten Nederland dienen plaats te vinden.
Het betoog van eiseres
3. Eiseres heeft aangevoerd dat niet duidelijk is wat precies onder een crisisbeheersingsoperatie moet worden verstaan. Volgens eiseres blijkt niet dat het moet gaan om een crisis in het buitenland. Verweerder heeft niet heeft onderbouwd waarom het noodzakelijk is om op de lijst van aangewezen vredesoperaties en humanitaire operaties te staan.
Zij heeft erop gewezen dat in de overwegingen bij het toekenningsbesluit van de draaginsigne gewonden staat dat het ‘wenselijk is respect en dank te betonen aan (gewezen) militairen en aan Nederlands vaarplichtig koopvaardijpersoneel in oorlogstijd die of dat als gevolg van het dienen van het koninkrijk onder oorlogsomstandigheden of daarmee overeenkomende situaties, lichamelijk of psychisch gewond zijn geraakt’. Hiermee is volgens eiseres onderkend dat de militaire inzet van eiseres ten tijde van de vuurwerkramp aangemerkt is als nationale inzet en dat zij heeft gewerkt onder extreme omstandigheden.
Eiseres heeft gewezen op de volgende documentatie:
- Uit het Beleidsplan crisisbeheersing 2004-2007 blijkt dat het toenmalige kabinet de minister van BZK formeel heeft aangewezen als coördinerend minister voor crisisbeheersing in alle fasen. Er wordt geen duidelijk onderscheid gemaakt tussen een nationale en internationale crisis.
- In het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming wordt onder crisisbeheersing het volgende verstaan: ‘Crisisbeheersing staat in het kader van dit handboek voor coördinatie en besluitvorming over het geheel van maatregelen en voorzieningen dat de Rijksoverheid treft in samenwerking met betrokken publieke en private partners in een situatie waarbij de nationale veiligheid in het geding is of kan zijn of bij een andere situatie, waarbij van een grote maatschappelijke impact sprake is of kan zijn.’ ‘Bij situaties met een grote maatschappelijke impact valt te denken aan een lokaal of regionaal incident of ongeval met veel slachtoffers…’
- In de Defensienota 2018 wordt in bijlage 3 onder ‘middelen’ gezegd: ‘Samen met het ministerie van J&V herijken we de civiel-militaire samenwerking. Met andere veiligheidspartners wordt een zo dekkend mogelijk overzicht opgesteld van relevante civiele en militaire capaciteiten voor nationale crisisbeheersing en de ondersteuning bij rampenbestrijding.’
- In de catalogus Nationale Operaties release 2018/1 staat op pagina 170: ‘In Nederland en in het buitenland helpt de Marine bij crisisbeheersingsoperaties, humanitaire hulpoperaties en bij rampen. De Koninklijke Marine is het oudste onderdeel van de Nederlandse krijgsmacht.’
- Op de site van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid staat: ‘Crisisbeheersing op nationaal niveau staat voor coördinatie en besluitvorming over het geheel van maatregelen en voorzieningen dat de rijksoverheid treft in samenwerking met betrokken publieke en private partners in situaties waarbij de nationale veiligheid in het geding is of kan zijn of bij andere situaties, die een grote uitwerking op de maatschappij (kunnen) hebben.’
- In de bundel Crises in Nederland: Rampen, rellen, gijzelingen en andere crises, Kluwer voorjaar 2011, Erwin Muller, wordt het volgende aangegeven: ‘In deze bundel hebben wij geprobeerd de belangrijkste crises in Nederland in de periode 1953 tot en met 2009 te beschrijven en te analyseren. Onder crisis verstaan wij een gebeurtenis die diep ingrijpt in het functioneren van een organisatie of een sociaal systeem en waarbij in onzekerheid en onder tijdsdrukdiepingrijpende beslissingen genomen moeten worden.’ In deze bundel worden onder andere de watersnoodramp 1953 en de vuurwerkramp in Enschede 2000 genoemd als een crisis.
- Op pagina 186 van de bundel Crises in Nederland: Rampen, rellen, gijzelingen en andere crises, voorjaar 2011, Erwin Muller, staat: ‘De crisisbeheersingsoperatie die in reactie op de ramp is opgestart richtte zich met name op het verzorgen van gewonden, het opvangen van slachtoffers, het verzamelen en verstrekken van informatie over het lot van de bewoners en bezoekers van de wijk, en dergelijke. De ramp in Enschede heeft echter vooral laten zien hoe groot de opgave is na de ramp: niet het blussen van de brand maar het omgaan met de gevolgen van de ramp.’
Eiseres heeft er verder op gewezen dat in de regeling ná 2007 geen onderscheid wordt gemaakt tussen nationale en internationale inzet.
Juridisch kader
4. Op grond van artikel 21a, eerste lid, van het Besluit aanvullende arbeidsongeschiktheids- en invaliditeitsvoorzieningen militairen (het Besluit) de gewezen militair die voor 1 juli 2007 is ontslagen en bij wie als gevolg van inzet tijdens oorlogsomstandigheden of een crisisbeheersingsoperatie op een daartoe voor 1 juni 2012 gedane eerste aanvraag, invaliditeit met dienstverband is vastgesteld, aanspraak op een eenmalige bijzondere uitkering.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van het Besluit draaginsigne gewonden 2017 wordt het draaginsigne toegekend aan de militair of de gewezen militair die:
a. onder oorlogsomstandigheden of daarmee overeenkomende situaties het Koninkrijk der Nederlanden dient of heeft gediend; en
b. gedurende het vervullen van zijn plicht:
1º.direct betrokken is geweest bij een (mede) tegen hem gerichte gevechtshandeling dan wel (mede) tegen hem gerichte gevechtshandelingen; of
2º.in persoon (mede) tegen hem gerichte enige andere vorm van excessieve geweldsuitoefening dan wel een dreiging daarvan heeft ondergaan; of
3º.herhaaldelijk of langdurig in persoon, anders dan het enkel vernemen, horen zeggen of zien is blootgesteld aan de directe afschuwwekkende gevolgen van oorlogsgeweld; en
c. als gevolg daarvan ernstig lichamelijk gewond is geraakt of ernstig psychisch letsel heeft opgelopen.
Op grond van artikel 3, vierde lid, van het Besluit draaginsigne gewonden 2017 wordt onder oorlogsomstandigheden of een daarmee overeenkomende situatie, genoemd in het eerste lid, mede verstaan: een missie ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde voor zover deze missie bij regeling van Onze Minister is aangewezen en een binnenlandse militaire of politionele operatie ter bescherming van het grondgebied of ter handhaving van de rechtsorde.
Het oordeel van de rechtbank
5. Partijen verschillen van mening over wat onder een crisisbeheersingsoperatie in de zin van het Besluit moet worden verstaan. Het begrip crisisbeheersingsoperatie is niet gedefinieerd in het Besluit. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij de uitleg van dit begrip beoordelingsruimte toekomt.
6. Verweerder heeft bij de uitleg van dit begrip van belang geacht dat de ereschuldregeling bedoeld is voor invalide veteranen. Verweerder heeft daartoe verwezen naar de nota van toelichting bij het Besluit van 19 juni 2014 tot wijziging van de bepalingen inzake volledige schadevergoeding voor militaire oorlogs- en dienstslachtoffers en voor slachtoffers van bedrijfsongevallen onder militairen en onder burgerambtenaren van Defensie alsmede tot invoering van een «ereschuldregeling» voor veteranen (Stb. 2014, 251). Hierin staat: ‘De volledige schadevergoedingsregeling geldt, zoals hierboven is verwoord in de artikelen 8a en 11a van het Besluit aanvullende arbeidsongeschiktheids- en invaliditeitspensioenen en artikel 3, eerste lid en 11a van het Besluit bijzondere militaire pensioenen, voor invalide veteranen die na 1 juni 2012 een eerste aanvraag voor een militair invaliditeitspensioen hebben ingediend of na 1 juli 2007 uit de militaire dienst zijn ontslagen. Hieronder zal worden ingegaan op de reden voor deze data. Het is evenwel ook noodzakelijk om een (ereschuld)regeling te treffen voor degenen wier invaliditeit of wier aanvraag dateert van vóór deze genoemde data en die voor de volledige schadevergoedingsregeling niet in aanmerking komen.
Met de afkondiging van de Veteranenwet in het Staatsblad (2012, 133) is de grondslag voor de erkenning en waardering en de zorg aan veteranen door het parlement, en daarmee de maatschappij, vastgelegd. Veteranen zijn militairen of gewezen militairen die door de Nederlandse samenleving zijn ingezet om een bijdrage te leveren aan de vrede en veiligheid in de wereld. Veteranen hebben recht op deze erkenning en waardering voor hun inzet tijdens veelal gevaarlijke omstandigheden waarbij zij het risico hebben gelopen te sneuvelen of gewond te raken. Met deze ereschuldregeling wordt mede deze erkenning tot uitdrukking gebracht. De ereschuldregeling heeft het karakter van een eenmalige bijzondere uitkering.’
Voor de uitleg van het begrip veteraan heeft verweerder aansluiting gezocht bij artikel 1, aanhef en onder c, van de Veteranenwet: de militair, de gewezen militair, of de gewezen dienstplichtige, van de Nederlandse krijgsmacht, dan wel van het Koninklijk Nederlandsch Indisch Leger, alsmede degene die behoorde tot het vaarplichtig koopvaardijpersoneel, die het Koninkrijk der Nederlanden heeft gediend onder oorlogsomstandigheden dan wel heeft deelgenomen aan een missie ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde voor zover deze missie bij regeling van Onze Minister is aangewezen.
Dit leidt ertoe dat verweerder het begrip crisisbeheersingsoperatie als volgt uitlegt: een missie ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde voor zover deze missie bij regeling van Onze Minister is aangewezen.
7. De rechtbank ziet geen reden om te oordelen dat verweerder met zijn uitleg van het begrip crisisbeheersingsoperatie de hem toekomende beoordelingsruimte te buiten gaat. In de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 29 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2283, staat dat het bezit van de veteranenstatus als zodanig geen voldoende voorwaarde is voor toekenning van de eenmalige bijzondere uitkering op grond van de Regeling Ereschuld. Op grond van artikel 21a van het Besluit gelden inderdaad ook andere voorwaarden, zoals de vaststelling van invaliditeit met dienstverband; maar ook de veteranenstatus wordt van belang geacht.
Verweerder heeft bij de uitleg geen aansluiting hoeven te zoeken bij het algemeen spraakgebruik. Met de door eiseres genoemde documentatie heeft zij daarom geen onderbouwing gegeven dat de vuurwerkramp een crisisbeheersingsoperatie in de zin van het Besluit is.
Ook heeft verweerder bij de uitleg geen aansluiting hoeven zoeken bij het Besluit draaginsigne gewonden 2017. In artikel 3, vierde lid, van dat besluit staat expliciet dat het daar kan gaan om een binnenlandse operatie, terwijl dit in artikel 21a, eerste lid, van het Besluit niet staat.
8. Het Besluit is een algemeen verbindend voorschrift. Algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zin zijn, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast kunnen aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen.
Eiseres heeft erop gewezen dat er een onderscheid wordt gemaakt op basis van de datum van 1 juli 2007, maar zij heeft niet gesteld dat dit in strijd is met hogere wetgeving of dat ernstige gebreken kleven aan artikel 21a, eerste lid, van het Besluit. De rechtbank ziet dan ook geen reden om te oordelen dat dit het geval is. In de nota van toelichting (Stb. 2014, 235) staat bovendien dat de datum van 1 juli 2007 na lange onderhandelingen is overeengekomen in het overleg met de centrales van overheidspersoneel.
9. Gelet op het voorgaande, heeft verweerder de vuurwerkramp niet hoeven aanmerken als een crisisbeheersingsoperatie in de zin van het Besluit. Dit laat overigens onverlet dat haar inzet rondom de vuurwerkramp voor eiseres een bijzonder traumatische ervaring is geweest, waarvan zij en haar gezin, zoals zij stelt, tot op heden de gevolgen ervaren.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.E. Dutrieux, rechter, in aanwezigheid van mr. M.W.J. Sloots, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 februari 2021.
griffier De rechter is buiten staat deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.