Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR AWB 21/2586 en SGR AWB 21/5116
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 oktober 2022 in de zaken tussen
[eiseres] B.V.(als rechtsopvolger van [B.V.] ), uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. R.G.J. Laan),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Griep en mr. L. van Poortvliet).
Procesverloop
In het besluit van 8 april 2020 (primair besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van de inrichting gelegen aan de [weg] [nummer] in [plaats] (de inrichting). (zaaknummer SGR AWB 21/5116)
In het besluit van 16 juli 2021 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de last onder dwangsom gewijzigd. (zaaknummer SGR AWB 21/5116)
In het besluit van 30 juli 2021 (herstelbesluit) heeft verweerder de last onder dwangsom opnieuw gewijzigd. (zaaknummer SGR AWB 21/5116)
In het besluit van 11 februari 2021 (bestreden besluit 2) heeft verweerder voorschrift 1.1.4 van de op 16 juli 2009 aan eiseres verleende omgevingsvergunning voor het onderdeel milieu voor de inrichting gewijzigd en extra voorschriften toegevoegd. (zaaknummer SGR AWB 21/2586)
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingebracht.
De rechtbank heeft de beroepen op 30 augustus 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseres deelgenomen: [A] , werkzaam bij eiseres, de gemachtigde van eiseres en [B] , werkzaam bij Sedgwick. Namens verweerder hebben deelgenomen: de gemachtigden van verweerder, F. Smeekens en I. Krijger, werkzaam bij het Kennis- en Adviescentrum Dierplagen.
Overwegingen
Waar gaat de zaak over?
1. De inrichting van eiseres bevindt zich in de Rotterdamse wijk Heijplaat . Het betreft een afvalverwerkingsbedrijf dat zich bezighoudt met het op- en overslaan en sorteren/ bewerken van bouw- en sloopafval, bedrijfsafval en grof huishoudelijk afval. Eiseres heeft hiervoor op 16 juli 2009 een vergunning gekregen. Vanaf 2015 is de inname en sortering van plastic verpakkingen, metalen verpakkingen en drankpakken (PMD) de hoofdactiviteit geworden. Vanaf dat moment zijn door verweerder veel klachten van bewoners van Heijplaat ontvangen over vliegenoverlast. De bewoners van Heijplaat klagen over extreme aantallen vliegen tijdens de lente en de zomer. Verweerder heeft daarom onderzoek laten doen naar de vraag of op Heijplaat daadwerkelijk meer vliegen zijn dan in andere wijken in Rotterdam en naar de mogelijke bron van de vliegen. Verweerder heeft voor dit onderzoek een deskundige ingeschakeld, het Kennis- en Adviescentrum Dierplagen (KAD). Het KAD heeft vanaf 2017 jaarlijks onderzoek gedaan naar de vliegenoverlast op Heijplaat . De uitkomsten van deze onderzoeken zijn opgenomen in verschillende rapporten die het KAD heeft uitgebracht. Verweerder heeft op basis van deze rapporten geconcludeerd dat op Heijplaat inderdaad veel meer vliegen zijn dan in andere wijken en dat de inrichting van eiseres de bron is van de vliegenoverlast.
Besluitvorming
2. Verweerder wil dat eiseres ervoor zorgt dat de inrichting geen vliegenoverlast op Heijplaat meer veroorzaakt. Verweerder heeft daarom ten eerste aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. De last houdt in dat eiseres in overeenstemming met voorschrift 1.1.4 van de vergunning van 16 juli 2009 het aantrekken van insecten, knaagdieren en ongedierte moet voorkomen. Zo vaak de omstandigheden daartoe aanleiding geven, moet doelmatige bestrijding van insecten, knaagdieren en ander ongedierte plaatsvinden. Eiseres kan volgens de opgelegde last hieraan voldoen door maatregelen te treffen die het aantal vliegen in de inrichting zodanig verminderen dat geen overlast wordt veroorzaakt op Heijplaat door vliegen afkomstig uit de inrichting. Om te bepalen of er sprake is van vliegenoverlast op Heijplaat zullen circa 20 vliegenvallen worden geplaatst. Eenzelfde aantal vallen wordt verspreid geplaatst over vijf vergelijkbare woonwijken in Rotterdam (de referentiewijken). Het aantal vliegen dat per meetperiode van zeven dagen wordt aangetroffen in de vallen op Heijplaat , zal per soort worden vergeleken met het aantal vliegen dat wordt aangetroffen in de vliegenvallen die in de referentiewijken zijn geplaatst. Van vliegenoverlast zal sprake zijn als er op Heijplaat significant meer – gemiddeld twee keer meer – vliegen worden gevangen van de soort Musca Domestica (gewone kamervlieg) dan in de referentiewijken waar geen vliegenoverlast wordt ervaren. Indien in de meetperiode in de vliegenvallen op Heijplaat minder dan 31 gewone kamervliegen worden gevangen, zal dit niet gekwalificeerd worden als vliegenoverlast.
2.1.
Verweerder heeft ten tweede de voorschriften van de vergunning van eiseres aangepast. Verweerder heeft een nieuw voorschrift in de vergunning opgenomen om te verduidelijken dat het voorkomen van overlast van ongedierte ook betrekking heeft op overlast buiten de inrichting. Verder heeft verweerder een aantal voorschriften toegevoegd waaraan eiseres zich moet houden om overlast te voorkomen.
De beroepen
3. Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroepen ingesteld. De beroepen van eiseres komen er kort samengevat op neer dat eiseres betwist dat haar inrichting de belangrijkste bron is van de vliegenoverlast op Heijplaat . Eiseres heeft mogelijk een aandeel in de overlast, maar is zeker niet de enige en belangrijkste bron. Bovendien heeft eiseres al maatregelen genomen om vliegenoverlast te voorkomen en te bestrijden. Eiseres heeft ook een deskundige ingeschakeld, Sedgwick. Sedgwick heeft gereageerd op de rapporten die het KAD heeft opgesteld. Volgens eiseres volgt uit de contra-expertises van Sedgwick dat de onderzoeken van het KAD onvoldoende zijn om de inrichting als belangrijkste bron van de vliegenoverlast aan te merken. Volgens eiseres kan verweerder daarom niet handhavend optreden en is er ook geen reden om de vergunningvoorschriften aan te passen. Eiseres voert verder aan dat de last onder dwangsom rechtsonzeker is en onvoldoende zorgvuldig is voorbereid. Ten slotte voert eiseres aan dat het aangepaste vergunningvoorschrift 1.1.1. rechtsonzeker is en dat de voorschriften 1.1.2, 1.1.7 en 1.10 onduidelijk of niet nodig zijn.
De conclusie van de rechtbank
4. De rechtbank bespreekt in het vervolg van deze uitspraak de beroepsgronden van eiseres tegen de opgelegde last onder dwangsom en de wijziging van de vergunningvoorschriften.
4.1.
De uitspraak valt uiteen in twee delen. In het eerste deel zal de rechtbank ingaan op de (feitelijke) vragen of sprake is van vliegenoverlast op Heijplaat en of dit komt door de inrichting van eiseres. De rechtbank zal hierbij als eerste ingaan op de verschillende rapporten van het KAD en vervolgens op de kritiek op deze onderzoeken in de contra-expertises van Sedgwick. De rechtbank komt in dit deel van de uitspraak tot de conclusie dat verweerder inderdaad heeft kunnen concluderen dat op Heijplaat vliegenoverlast is en dat de inrichting van eiseres de belangrijkste oorzaak hiervan is.
4.2.
In het tweede deel van deze uitspraak bespreekt de rechtbank de (juridische) vragen of verweerder aan eiseres een last onder dwangsom kon opleggen vanwege overtreding van voorschrift 1.1.4 van de vergunning van 16 juli 2009 en of verweerder de vergunningvoorschriften kon wijzigen. De rechtbank komt in dit deel van de uitspraak tot de conclusie dat eiseres in overtreding is van het vergunningvoorschrift, maar dat de manier waarop verweerder met de last onder dwangsom hiertegen heeft willen optreden juridisch niet correct is. De rechtbank komt ten slotte tot de conclusie dat het nieuwe voorschrift 1.1.1 in de vergunning ook juridisch niet correct is.
DEEL 1 FEITELIJK
De onderzoeken
De rapporten van het KAD
5. In de eerste rapporten van 22 juni 2017 en 15 november 2017 staat dat het KAD geen vliegenplaag op Heijplaat heeft geconstateerd. De inrichting zou potentieel een bron kunnen vormen van het aanvoeren van volwassen exemplaren van kamervliegen en heeft mogelijk een aantrekkingskracht op vliegen. Er zijn vliegen aangetroffen op afvalplastic. Er is bij de inrichting geen ontwikkeling van het larvale stadium van kamervliegen geconstateerd. Andere (deel)bronnen die in beeld zijn gekomen zijn een aantal vervuilde minicontainers voor restafval waar ontwikkeling van vliegenlarven plaatsvindt, bloeiende struiken die vliegen aantrekken, hondenpoep die onvoldoende is opgeruimd en de kinderboerderij waar veel vleesvliegen op de uitwerpselen van dieren zijn aangetroffen.
5.1.
In de rapporten van 24 mei 2018 en 9 oktober 2018 staat dat uit visueel onderzoek blijkt dat de bewoners van Heijplaat overlast ervaren van Fannia canicularis (kleine kamervliegen). De huidige situatie op de kinderboerderij geeft kleine kamervliegen een uitstekende habitat om zich te ontwikkelen, wat kan leiden tot een plaag voor de directe omgeving. Dit wil niet zeggen dat de kinderboerderij de enige bron is van de overlastgevende vliegen, maar wel dat de huidige status een groot positief effect heeft op de ontwikkeling van kleine kamervliegen en mogelijk groene vleesvliegen. De huidige situatie bij de inrichting van eiseres geeft gewone kamervliegen en vleesvliegen een uitstekende habitat om zich door te ontwikkelen, wat kan leiden tot overlast. Het lijkt er niet op dat zich bij de inrichting van eiseres een ontwikkelingsbron van kleine kamervliegen bevindt. Op 19 juni 2018 is gestart met monitoringsonderzoek door middel van het plaatsen van dertien monitoringsvallen. In die vallen zaten met name de Calliphoridae (aas-/vleesvlieg) en de kleine kamervlieg. Bewoners van Heijplaat hebben ook vliegen gevangen. Op de monsters die de bewoners hebben ingeleverd zat vooral de gewone kamervlieg. De vangstresultaten laten geen duidelijke trend in de vangst van de gewone kamervlieg zien. De grootste aantallen gewone kamervliegen werden gemeten op het terrein van de inrichting. Het KAD vond het echter niet waarschijnlijk dat de gewone kamervlieg vanaf de inrichting wordt aangevoerd en voor overlast op Heijplaat zorgt.
5.2.
In het rapport van 2019 van het KAD staat dat het monitoringsonderzoek met vallen is voortgezet. Er zijn elf vallen toegevoegd, zodat het monitoringsonderzoek in 2019 bestond uit 24 vallen waarin vliegende insecten werden gevangen. Daarnaast is een wekelijks inloopspreekuur gehouden waar bewoners monsters konden inleveren van gevangen vliegende insecten. Bij voldoende ingeleverde monsters kon de overlast veroorzakende vliegensoort worden bepaald. Volgens het rapport is vast komen te staan dat de overlast veroorzakende vliegensoort de gewone kamervlieg betreft en in mindere mate aasvliegsoorten. Uit de monitoringsgegevens blijkt dat de hoogste aantallen gewone kamervliegen en aasvliegen worden gevangen in de vallen op het terrein van de inrichting van eiseres en in de directe omgeving daarvan (vallen 6, 8 en 20). Het PMD-afval blijkt een zeer geschikte ontwikkelingsbron te zijn voor de gewone kamervliegen en aas-/vleesvliegen. Het KAD heeft verder toegelicht dat het gebied waar overlast wordt ervaren vrij groot is. Bij dergelijke grootschalige overlast moet volgens het KAD gezocht worden naar een voor die specifieke locatie unieke en substantieel van omvang zijnde bron die dit kan veroorzaken. Ondergrondse containers, mensen met huisdieren en kinderboerderijen zijn in vrijwel elke woonwijk in Nederland te vinden, maar vrijwel geen enkele woonwijk ervaart overlast zoals de inwoners van Heijplaat het ervaren. Daarom heeft het KAD geconcludeerd dat de bron voor de significant hogere aantallen gewone kamervliegen en aas-/vleesvliegen op Heijplaat het PMD-afval is dat wordt verwerkt en soms opgeslagen bij de inrichting van eiseres.
5.3.
In het rapport van 7 december 2020 staat dat uit de door bewoners ingeleverde monsters kan worden vastgesteld dat de gewone kamervlieg net als in 2019 als de belangrijkste overlastgevende soort kan worden beschouwd. Verder heeft het KAD het monitoringsonderzoek herhaald met enkele aanpassingen. Uit de monitoringsgegevens volgt dat het aantal gevangen gewone kamervliegen en aas-/vleesvliegen significant toeneemt naarmate de inrichting van eiseres wordt genaderd. De vallen in de directe omgeving van de inrichting (vallen 6, 8, 12 en 20) vangen de meeste vliegen. De 9 vallen die binnen een straal van 400 meter rond de inrichting zijn geplaatst vangen 91% van het totaal aantal gevangen gewone kamervliegen en 74% van het aantal gevangen aas-/vleesvliegen. Ten opzichte van 2019 is de situatie in 2020 niet significant veranderd: de vliegenpopulaties zijn vergelijkbaar en laten een duidelijk en statistisch significant verband met een grootschalige bron zien: het terrein van de inrichting. Volgens het KAD is de meest waarschijnlijke bron op het terrein van de inrichting van eiseres het PMD-afval. Het KAD vindt het aannemelijk dat de vliegen als vlieg, larve of eitje bij burgers thuis, tijdens inzameling of tijdens tussentijdse opslag in het afval terechtkomen. Vervolgens voltooien die hun ontwikkeling en komen ze op het terrein van de inrichting van eiseres vrij bij verwerking en verstoring van het materiaal. Er is geen indicatie dat er beduidende nieuwe deelbronnen op Heijplaat zijn ontstaan ten opzichte van 2019. Bij bezoek van het KAD aan Heijplaat op 12 juni 2020 zijn geen substantiële deelbronnen voor de massale ontwikkeling van vliegen aangetroffen.
5.4.
In het rapport van 5 oktober 2021 staat dat het KAD het monitoringsonderzoek nog een keer heeft herhaald. Daarnaast heeft het KAD een nieuw monitoringsonderzoek gedaan in andere delen van Rotterdam om te beoordelen hoe de vliegenpopulaties op Heijplaat zich verhouden met vergelijkbare stadsdelen in Rotterdam. Ten slotte is onderzoek gedaan naar de ontwikkeling van vliegende insecten, met name gewone kamervliegen en aas-/ vleesvliegen, in het PMD-materiaal dat bij de inrichting aanwezig is. Uit het rapport van 2021 blijkt nogmaals dat dichter bij de inrichting van eiseres de populatie gewone kamer- en aas-/vleesvliegen steeds groter wordt. De vallen in de directe omgeving van de inrichting (vallen 6, 8, 12 en 20) vangen de meeste vliegen. Verder staat in het rapport dat uit de vergelijking tussen de vliegenpopulaties op Heijplaat met de populaties in andere vergelijkbare stadsdelen in Rotterdam blijkt dat er gemiddeld genomen ongeveer het dubbele aantal aas-/vleesvliegen wordt gevangen op Heijplaat ten opzichte van de andere stadsdelen. Voor gewone kamervliegen ligt deze verhouding zelfs hoger. De verhouding tussen de aantallen gevangen gewone kamervliegen op Heijplaat en de overige stadsdelen in Rotterdam bedraagt ruim 1 op 20, uitgaande van gemiddelden. In de vallen op Heijplaat worden in totaal 93 gewone kamervliegen gevangen en in de monitoringsvallen in de overige stadsdelen slechts 5 in de hele meetperiode. Uit het onderzoek naar het PMD-materiaal blijkt ten slotte dat ontwikkeling van met name aas- en vleesvliegen, maar ook in mindere mate van gewone kamervliegen, in enorme aantallen plaatsvindt in het PMD-afval dat op het terrein van de inrichting van eiseres wordt verwerkt. Op acht verschillende data is een steekproef gehouden met 30 zakken PMD-materiaal. Gemiddeld genomen werden in 72% van de onderzochte zakken vliegende insecten aangetroffen. Deze insecten zijn in diverse ontwikkelingsstadia aangetroffen, zoals vroege en late larven, volle en lege poppen en adulten. Het KAD concludeert dat als het aantal aangetroffen vliegende insecten in de steekproef wordt geëxtrapoleerd naar de vele tonnen PMD-materiaal die jaarlijks in de inrichting worden verwerkt, kan worden aangenomen dat in het vliegenseizoen in totaal tientallen miljoenen vliegende insecten zich in de inrichting moeten hebben bevonden. Ondanks dat waarschijnlijk maar een klein deel van de aangevoerde stadia van vliegende insecten zal overleven, kan ervan uit worden gegaan dat er miljoenen vliegen gedurende het totale vliegenseizoen aanwezig moeten zijn geweest.
De contra-expertises van Sedgwick
6. Sedgwick heeft voor eiseres op 9 juni 2020, 29 januari 2021, 13 augustus 2021 en 11 juli 2022 contra-expertises opgesteld. Sedgwick heeft kritiek op verschillende punten in de rapporten van het KAD. De kritiek ziet op (i) de manier waarop de overlastgevende vliegensoort is vastgesteld; (ii) de methode waarop het KAD onderzoek heeft gedaan naar de populatie vliegen op Heijplaat ; (iii) de methode waarmee het KAD heeft onderzocht of op Heijplaat sprake is van grotere populaties vliegen ten opzichte van andere wijken in Rotterdam; en (iv) de manier waarop is geconcludeerd dat de inrichting van eiseres de hoofdoorzaak is van de vliegenoverlast, zonder dat andere deelbronnen voldoende zijn onderzocht. Sedgwick heeft de kritiekpunten in de verschillende contra-expertises uitvoerig onderbouwd. De rechtbank zal daar bij de bespreking van de kritiekpunten nader op ingaan.
6.1.
Het KAD heeft op 2 juli 2020 en in april 2021 rapporten uitgebracht waarin een reactie wordt gegeven op de kritiekpunten van Sedgwick.
Bespreking van de kritiek van Sedgwick op de rapporten van het KAD
7. De rechtbank moet de vraag beantwoorden of verweerder de rapporten van het KAD aan zijn besluiten ten grondslag heeft kunnen leggen. De rechtbank moet daarbij beoordelen of er concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van de rapporten van het KAD, de begrijpelijkheid van de in de rapporten gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop. De rechtbank zal voor het beantwoorden van deze vraag ingaan op de verschillende kritiekpunten uit de door eiseres ingediende contra-expertises van Sedgwick.
(i) De overlastgevende vliegensoort
7.1.
De rechtbank volgt Sedgwick niet in haar conclusie dat het KAD ten onrechte de gewone kamervlieg als overlastgevende soort heeft aangemerkt. Vast staat dat er drie soorten vliegen op Heijplaat voorkomen: de gewone kamervlieg, de aas-/vleesvlieg en de kleine kamervlieg. Het KAD heeft vanaf 2019 de overlastgevende soort bepaald op basis van de ingezamelde monsters van bewoners. Het KAD heeft in 2019, 2020 en 2021 de gewone kamervlieg aangemerkt als overlastgevende soort, gevolgd door de aas-/vleesvlieg, omdat bewoners die het meest gevangen en ingeleverd hebben. Eiseres heeft niet betwist dat de gewone kamervlieg het meest is gevangen door bewoners. De rechtbank overweegt dat het KAD om die reden heeft kunnen aannemen dat de gewone kamervlieg voor overlast zorgt.
7.1.1.
De rechtbank volgt Sedgwick ook niet in haar kritiek dat als gevolg van deze methode de onderzoeken van het KAD onjuist zijn geweest. Sedgwick heeft gelijk dat de methode van het inzamelen van monsters van bewoners een voorkeur heeft voor de gewone kamervlieg. Het KAD en Sedgwick zijn het er immers over eens dat deze soort zich makkelijker laat vangen dan de andere vliegensoorten. Uit de rapporten van het KAD volgt echter dat niet alleen onderzoek is gedaan naar de populatie gewone kamervliegen op Heijplaat , maar ook naar de populatie aas-/vleesvliegen. Uit de rapporten volgt dat alleen de kleine kamervlieg in de onderzoeken van het KAD buiten beschouwing is gebleven. Dit betekent niet dat het onderzoek naar de populaties van de gewone kamervlieg en de aas-/vleesvlieg niet deugdelijk is. Hooguit zou dit kunnen betekenen dat een deel van de vliegenoverlast buiten beschouwing is gebleven, namelijk eventuele overlast veroorzaakt door de kleine kamervlieg. Dit wordt naar het oordeel van de rechtbank echter pas relevant als uit het monitoringsonderzoek zou blijken dat de gewone kamervlieg en de aas-/vleesvlieg helemaal niet vaker worden gevangen op Heijplaat dan in andere wijken in Rotterdam. Dan zou immers de conclusie moeten zijn dat deze vliegen niet de veroorzaker van de overlast kunnen zijn en dat verder onderzoek moet worden gedaan naar de kleine kamervlieg als bron van de vliegenoverlast. Nu het KAD echter heeft geconcludeerd dat zowel de gewone kamervlieg als de aas-/vleesvlieg op Heijplaat in vergelijking met andere wijken in Rotterdam veel vaker wordt gevangen, heeft verweerder kunnen aannemen dat (in ieder geval) deze vliegensoorten voor overlast zorgen. Verweerder heeft er vervolgens voor kunnen kiezen om met betrekking tot de gewone kamervlieg te gaan handhaven en geen nadere onderzoek te laten verrichten naar de eventuele bijkomende overlast van de kleine kamervlieg. Eiseres hoeft volgens de opgelegde last onder dwangsom dan ook niets te doen aan eventuele overlast van kleine kamervliegen, aangezien de last er alleen op is gericht het aantal gevangen gewone kamervliegen terug te brengen.
7.1.2.
De rechtbank volgt de conclusie van Sedgwick ook niet dat de aantallen door bewoners gevangen vliegen ten onrechte zijn vergeleken met de vliegen die zijn gevangen in de geplaatste vallen. Uit de rapporten en de toelichting ter zitting van het KAD volgt dat de door bewoners gevangen vliegen alleen zijn gebruikt om te bepalen welke soort overlastgevend is. De rechtbank ziet in de rapporten van het KAD niet dat de door bewoners gevangen vliegen een rol spelen in het monitoringsonderzoek waarbij de aantallen gevangen vliegen in de vallen zijn geteld.
(ii) De methode waarmee het KAD onderzoek heeft gedaan naar de populatie vliegen op Heijplaat .
7.2.
De rechtbank overweegt dat Sedgwick er terecht op wijst dat de gebruikte vallen minder geschikt zijn voor het vangen van de gewone kamervlieg. Het KAD heeft dit ook erkend, onder andere in het rapport van 2019. Volgens het KAD is de gebruikte lokstof en/of vangmethode uitermate geschikt voor aas-/vleesvliegen, in mindere mate voor kleine kamervliegen en in nog mindere mate voor de gewone kamervlieg. Ter zitting heeft het KAD toegelicht dat vooralsnog geen vliegenvallen bestaan die in het bijzonder geschikt zijn voor gewone kamervliegen. De rechtbank overweegt dat in de gebruikte vallen desondanks wel gewone kamervliegen zijn gevangen. Het aantal in de vliegenvallen gevangen gewone kamervliegen is volgens het KAD voldoende om conclusies te kunnen trekken over de aantallen aanwezige vliegen op Heijplaat en de locaties waar die het meest voorkomen. Bovendien zeggen de in de vliegenvallen gevangen aas-/vleesvliegen ook iets over de aantallen vliegen op Heijplaat en de locaties waar die het meest voorkomen. Dit is door Sedgwick ook niet betwist. De rechtbank concludeert op basis van het voorgaande dat het gegeven dat de gebruikte vliegenvallen minder geschikt zijn voor de gewone kamervlieg, niet maakt dat om die reden geen conclusies kunnen worden getrokken over de aantallen vliegen en de locaties waar die voorkomen.
7.2.1.
Verder volgt de rechtbank Sedgwick niet in haar kritiek dat de locaties van de geplaatste vallen onjuist gekozen zijn. In het rapport van het KAD van 9 oktober 2018 staat dat dertien vallen op zorgvuldig bepaalde locaties zijn geplaatst op Heijplaat . Volgens het rapport is daarbij rekening gehouden met onder andere de geregistreerde klachten en met de kennis van voorafgaande inspecties. In 2019 is het aantal vallen uitgebreid tot 24 en is gebruik gemaakt van referentievallen die zijn geplaatst in het havengebied van Rotterdam, waar men geen overlast van vliegen ervaart. In 2020 heeft weer een aanpassing in het aantal vallen plaatsgevonden in die zin dat het totale aantal vallen op achttien is uitgekomen. Deze vallen zijn verspreid geplaatst op Heijplaat . De rechtbank overweegt dat Sedgwick terecht aangeeft dat bij het plaatsen van de eerste vallen in 2018 rekening is gehouden met de ingekomen klachten, maar uit dit rapport volgt niet dat dit de enige factor was voor het bepalen van de locaties van de vallen. Het KAD heeft in de reactie op de contra-expertise van april 2021 toegelicht dat door het aantal vallen en de verspreiding wel degelijk een uitspraak kan worden gedaan over de verspreiding van vliegende insecten. De rechtbank ziet, mede gelet op de aanpassingen in 2019 en 2020 en deze toelichting van het KAD, geen aanleiding voor het oordeel dat de vallen alleen zijn geplaatst op plekken waar klachten zijn binnengekomen en daarom geen representatief beeld zouden vormen van de vliegenpopulaties op Heijplaat .
7.2.2.
De rechtbank volgt Sedgwick ook niet in haar kritiek dat in de onderzoeken van het KAD onvoldoende rekening wordt gehouden met externe omstandigheden die van invloed kunnen zijn bij de verschillende vallen. Het KAD heeft erkend dat externe factoren een rol kunnen spelen in het onderzoek. Zo zou het kunnen dat een bepaalde val in een bepaalde week meer vliegen vangt vanwege de heersende windrichting, omdat er op een bepaald moment rottend organisch afval heeft gelegen of omdat een gevulde groene vuilnisbak te lang ongeleegd heeft buiten gestaan. Het KAD heeft echter toegelicht dat de kracht van de onderzoeken zit in de herhaling van de onderzoeken en de reeksen die worden gemeten. Het KAD heeft vanaf 2019 elk jaar op dezelfde manier monitoringsonderzoek verricht door zes maanden lang elke week het aantal vliegen in de vallen te tellen en te vergelijken. De rechtbank volgt het KAD dat hierdoor externe factoren minder relevant worden. Dat een bepaalde val door gunstige omstandigheden in een bepaalde week erg veel vliegen vangt, wordt uitgemiddeld in de totale cijfers van de vallen over de gehele telperiode.
(iii) De methode waarmee het KAD heeft onderzocht of op Heijplaat sprake is van grotere populaties vliegen ten opzichte van andere wijken in Rotterdam.
7.3.
De rechtbank volgt Sedgwick niet in haar kritiek dat in de andere stadsdelen te weinig vliegenvallen zijn geplaatst. In het rapport van 2021 staat dat het KAD 20 monitoringsvallen heeft geplaatst in zeven andere stadsdelen van Rotterdam om een vergelijking te maken tussen de vliegenpopulatie op Heijplaat en de vliegenpopulatie in de andere stadsdelen. Daarbij is zorgvuldig gekeken naar de locatie van de vallen. De locatie moet vergelijkbaar zijn met de locatie van de vallen op Heijplaat . Het KAD heeft ter zitting toegelicht dat de 20 vallen zoveel mogelijk geplaatst zijn op vergelijkbare plekken met de 20 vallen op Heijplaat . Dat betekent dat als op Heijplaat een bepaalde val in de buurt van bomen en bosschages staat, gezocht is naar een vergelijkbare plek in een ander stadsdeel. Daarbij gold ook als voorwaarde dat de vallen werden geïnstalleerd in stadsdelen waar geen meldingen van vliegenoverlast bekend waren. Het KAD heeft daarbij gebruik gemaakt van dezelfde vallen, dezelfde lokstoffen, dezelfde lijmvellen en dezelfde monitoringsperiode. Dat de 20 vallen in de andere stadsdelen een groter oppervlakte bestrijken dan de 20 vallen op Heijplaat , maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat geen vergelijking kan worden gemaakt tussen het gemiddelde aantal gevangen vliegen in de andere stadsdelen ten opzichte van het gemiddelde aantal gevangen vliegen op Heijplaat om zo het relatieve verschil in populaties te bepalen. Als de 20 vallen in de andere stadsdelen op plekken zijn geplaatst die representatief zijn voor de van nature aanwezige vliegenpopulaties, dan maakt het niet uit dat deze op een grotere afstand van elkaar zijn gelegen. Gelet op de toelichting van het KAD op de manier waarop de plekken van de vallen zijn gekozen, ziet de rechtbank geen aanleiding voor de conclusie dat de vallen niet op representatieve plekken zijn geplaatst. De rapporten van Sedgwick bieden ook geen concrete aanknopingspunten om te concluderen dat de vallen op onjuiste plekken zijn geplaatst. Dat in een bepaalde val een groot of klein aantal vliegen wordt gevangen, betekent op zichzelf niet dat de val onjuist is geplaatst. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank alleen dat op die plek een grote of kleine vliegenpopulatie aanwezig is. Door vervolgens het gemiddelde van alle 20 vallen te nemen, worden de locatie specifieke omstandigheden van de verschillende vallen verdisconteerd. Dat de 20 vallen op Heijplaat op een kleinere afstand van elkaar staan en daardoor met elkaar concurreren, terwijl dit niet geldt voor de vallen in de andere stadsdelen brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Dit zou hooguit kunnen betekenen dat de vallen op Heijplaat , vanwege de concurrentie van de andere vallen, gemiddeld minder vliegen vangen dan de vallen op de vergelijkbare plekken in andere stadsdelen. Dit zou dan kunnen leiden tot een lager gemiddelde aantal vliegen per val op Heijplaat , hetgeen in het voordeel spreekt van eiseres.
(iv) De manier waarop is geconcludeerd dat de inrichting van eiseres de hoofdoorzaak is van de vliegenoverlast, zonder dat andere deelbronnen voldoende zijn onderzocht.
7.4.
De rechtbank volgt Sedgwick verder niet in de kritiek dat het KAD ten onrechte een verband heeft gelegd tussen het aantal vliegen in de vallen in de buurt van de inrichting en de rol van de inrichting. Uit de onderzoeken van het KAD blijkt dat de vallen 6, 8 en 20, die het dichtst bij de inrichting van eiseres zijn geplaatst, elk jaar de meeste vliegen bevatten. Uit het onderzoek van 2019 blijkt dat de vallen 6, 8 en 20 59,4% van de gewone kamervliegen en 27,9% van de aas/-vleesvliegen hebben gevangen. Uit het onderzoek van 2020 blijkt dat de vallen 6, 8 en 20 74% van de gewone kamervliegen en 31,37% van de aas-/vleesvliegen hebben gevangen. Uit het onderzoek van 2021 blijkt dat de vallen 6, 8 en 20 87,1% van de gewone kamervliegen en 36% van de aas-/vleesvliegen hebben gevangen. Het KAD heeft in haar reactie op de contra-expertise van Sedgwick van 2 juli 2020 geconcludeerd dat een zeer duidelijke en statistisch significante relatie wordt gevonden tussen het aantal gevangen vliegen per val en de afstand tot het centrum van de inrichting van eiseres. Met andere woorden: hoe dichter bij de inrichting, hoe meer vliegen worden gevangen. Volgens het KAD is deze bevinding met statistische significantie niet aan toeval toe te schrijven. Bij de inrichting van eiseres is sprake van een structureel grotere populatie gewone kamer- en aas-/vleesvliegen ten opzichte van de overige delen van Heijplaat .
7.4.1.
Voor zover Sedgwick heeft aangevoerd dat het maar de vraag is of vliegen vanuit de inrichting van eiseres kunnen migreren naar de omliggende locaties, overweegt de rechtbank dat het KAD in de reactie op de contra-expertise van april 2021 heeft toegelicht dat vliegen grote afstanden kunnen vliegen. Volgens het KAD zijn er onderzoeken waar sprake zou zijn van 30 km. Volgens het KAD zal de concentratie van vliegen door het uitkomen van eitjes en eventueel voortplanting bij de ontwikkelingsbron echter vele malen groter zijn dan op een afstand van de bron. Verder van een bron zal de populatie zich verspreiden en zullen er minder vliegen per oppervlakte-eenheid worden aangetroffen.
7.4.2.
De rechtbank volgt Sedgwick verder niet in de kritiek dat het aantal gevangen vliegen niets zegt over de achterliggende oorzaak, omdat niet duidelijk is waar deze vandaan komen, en dat het KAD de rol van de inrichting als de bron van de gevangen vliegen heeft ‘ingevuld’. Het KAD heeft in 2021 immers ook onderzoek heeft gedaan naar het PMD-afval dat de inrichting van eiseres binnenkomt. In dit onderzoek is geconcludeerd dat 72% van de zakken PMD-afval ontwikkelingsmateriaal van vliegen bevat. Op het moment dat de aantallen aangetroffen insecten tijdens het onderzoek worden geëxtrapoleerd naar de vele tonnen PMD-afval die jaarlijks bij de inrichting van eiseres verwerkt worden, dan kan volgens het KAD worden aangenomen dat er zich in het vliegenseizoen in totaal tientallen miljoenen vliegende insecten op deze locatie moeten hebben bevonden.
7.4.3.
De rechtbank volgt Sedgwick ten slotte ook niet in de kritiek dat het KAD niet zou hebben gekeken naar andere mogelijke oorzaken voor de hoge aantallen vliegen op Heijplaat , waaronder de kinderboerderij. Bij de kinderboerderij zijn de vallen 1 en 2 geplaatst. Het KAD heeft toegelicht dat deze vallen veel minder vliegen vangen dan de vallen die zijn geplaatst bij de inrichting van eiseres, namelijk in 2020 5% van de totale vangst gewone kamervliegen en 11% van de totale vangst aas-/vleesvliegen (pagina 10 van het rapport van juni 2020). Uit het rapport van 2021 volgt eenzelfde beeld, waarbij de bij de kinderboerderij geplaatste vallen veel minder vliegen vangen dan de vallen die geplaatst zijn bij de inrichting van eiseres. Het KAD heeft in de reactie op de contra-expertise van 2 juli 2020 hierbij toegelicht dat de kinderboerderij vanaf 2018 drastische veranderingen in hantering van mest en ander afval heeft doorgevoerd. Het KAD heeft verder toegelicht dat overige (mogelijke) deelbronnen vergelijkbaar zijn met andere woonwijken en geen verklaring kunnen zijn voor de hoge aantallen vliegen op Heijplaat . Anders dan Sedgwick stelt, heeft het KAD niet geconcludeerd dat de overlast van de vliegen volledig aan de inrichting van eiseres kan worden toegeschreven. Dat andere locaties of oorzaken ook iets kunnen bijdragen aan de vliegenpopulatie op Heijplaat , wordt door het KAD niet betwist. Het KAD zegt hierover in de reactie op de contra-expertise dat er andere kleine deelbronnen kunnen zijn, vergelijkbaar met andere wijken in Nederland. Volgens het KAD staat echter wel vast dat de inrichting van eiseres de hoofdoorzaak van de overlast is.
Conclusies die volgen uit de onderzoeken
8 De rechtbank ziet gelet op het voorgaande in hetgeen eiseres heeft aangevoerd en in de contra-expertises van Sedgwick geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de rapporten van het KAD. Uit deze rapporten volgen de volgende conclusies:
Op Heijplaat is structureel sprake van veel grotere aantallen vliegen dan in de andere stadsdelen in Rotterdam. Volgens het onderzoek uit 2021 gaat het om twee keer zoveel aas-/vleesvliegen en 20 keer zoveel gewone kamervliegen.
De grootste aantallen gewone kamer- en aas-/vleesvliegen worden gevangen in de vallen die het dichtst bij de inrichting van eiseres zijn geplaatst.
In het PMD-afval dat bij de inrichting van eiseres wordt verwerkt zat in 72% van de onderzochte zakken ontwikkelingsmateriaal van vliegen in verschillende ontwikkelingsstadia.
Andere deelbronnen op Heijplaat die de hogere aantallen vliegen kunnen verklaren zijn niet gevonden.
8.1
Verweerder heeft op basis hiervan kunnen concluderen dat de inrichting van eiseres de hoofdbron is van de grote aantallen vliegen op Heijplaat . Verweerder heeft op basis van de ingekomen klachten van de inwoners van Heijplaat kunnen concluderen dat dit leidt tot overlast, waarbij met name de gewone kamervlieg de overlastgevende soort is.
DEEL 2 JURIDISCH
9. De rechtbank moet vervolgens beoordelen of verweerder voor de handhaving tegen de inrichting van eiseres juridisch een juiste route heeft gevolgd. Daarbij moet er rekening mee worden gehouden dat eiseres een vergunning heeft op basis waarvan de inrichting op de locatie haar activiteiten mag verrichten. Er zijn geen wettelijke regels over de hoeveelheid vliegenoverlast die de inrichting mag veroorzaken. Verweerder heeft daarom gekeken naar de voorschriften van de vergunning van 16 juli 2009. Volgens verweerder is het veroorzaken van de vliegenoverlast een overtreding van voorschrift 1.1.4, waarin staat dat eiseres het aantrekken van insecten moet voorkomen en dat bestrijding moet plaatsvinden. Verweerder heeft daarom een last onder dwangsom opgelegd om eiseres ertoe te bewegen het voorschrift na te leven. Volgens de opgelegde last onder dwangsom kan eiseres aan het voorschrift voldoen door maatregelen te treffen die ervoor zorgen dat er op Heijplaat minder dan twee keer zoveel gewone kamervliegen worden gevangen dan in de referentiewijken in Rotterdam (zie overweging 2). Verweerder heeft verder de vergunning van eiseres aangepast en hier strengere eisen aan toegevoegd om de overlast terug te dringen. Eiseres betwist dat voorschrift 1.1.4 wordt overtreden en betoogt dat de last rechtsonzeker is. De vergunningvoorschriften zijn volgens eiseres ook niet nodig en zijn niet goed uitvoerbaar. De rechtbank bespreekt in dit deel de juridische beroepsgronden van eiseres tegen de last onder dwangsom en de gewijzigde vergunningvoorschriften.
Last onder dwangsom
Biedt voorschrift 1.1.4. voldoende grondslag om handhavend op te treden?
10. Eiseres voert aan dat voorschrift 1.1.4 geen grondslag biedt voor de last onder dwangsom. Volgens eiseres gaat dit voorschrift alleen over overlast binnen de inrichting en niet over overlast die zich buiten de inrichting op Heijplaat voordoet. Eiseres verwijst naar rechtsoverweging 7.2. van de uitspraak van 12 juni 2020 van de voorzieningenrechter hangende het bezwaar (SGR 20/3320). Eiseres voert verder aan dat geen sprake is van overtreding van het voorschrift. Het vergunningvoorschrift vraagt hooguit een inspanning om overlast te voorkomen. Volgens eiseres wordt deze inspanning ook geleverd door alle maatregelen in de inrichting om de overlast te voorkomen. Eiseres doet daarnaast ook aan bestrijding om de overlast te verminderen.
10.1.
In voorschrift 1.1.4 van de verleende vergunning staat dat: “Het aantrekken van insecten, knaagdieren en ongedierte moet worden voorkomen. Zo vaak de omstandigheden daartoe aanleiding geven, moet doelmatige bestrijding plaatsvinden.”
10.2.
De rechtbank overweegt dat dit voorschrift als doel heeft om te voorkomen dat overlast als gevolg van insecten, knaagdieren en ongedierte ontstaat. Dergelijke overlast kan zich binnen of buiten de inrichting voordoen. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat voorschrift 1.1.4 alleen betrekking heeft op overlast binnen de inrichting. Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat dit voorschrift ook van toepassing is op de situatie waarbij het aantrekken van insecten door de inrichting onvoldoende wordt voorkomen, of onvoldoende bestrijding plaatsvindt, met als gevolg dat buiten de inrichting overlast ontstaat. Dit betekent dat de rechtbank op dit punt tot een ander oordeel komt dan de voorzieningenrechter. De rechtbank vindt steun voor haar oordeel in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), bijvoorbeeld de uitspraken van 10 april 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE1255 en 13 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA7037. De Afdeling overweegt over vergelijkbare voorschriften dat deze toereikend zijn om overlast van vliegen bij woningen op afstand van een inrichting te voorkomen, dan wel in voldoende mate te beperken. Hieruit leidt de rechtbank af dat dergelijke voorschriften niet alleen in vergunningen worden opgenomen om overlast in de inrichting te voorkomen, maar ook om de omgeving buiten de inrichting tegen overlast te beschermen.
10.3.
De rechtbank overweegt verder dat eiseres terecht betoogt dat voorschrift 1.1.4 een inspanningsverplichting betreft. Het voorschrift is naar het oordeel van de rechtbank niet bedoeld als een resultaatsverplichting, waarbij eiseres verplicht zou zijn om het resultaat te bereiken dat het aantrekken van insecten, knaagdieren en ongedierte volledig wordt voorkomen. Ten eerste is een dergelijke absolute verplichting voor eiseres onhaalbaar, aangezien zij geen controle heeft op de manier waarop het afval wordt verwerkt voordat dit de inrichting bereikt. Ten tweede zou bij een absolute verplichting om het aantrekken insecten, knaagdieren en ongedierte te voorkomen de rest van het voorschrift over bestrijding overbodig zijn. Dit betekent dat voorschrift 1.1.4 volgens de rechtbank zo moet worden gelezen dat eiseres verplicht is om het aantrekken van insecten, knaagdieren en ongedierte zoveel mogelijk te voorkomen en, wanneer deze toch worden aangetrokken, deze zoveel mogelijk doelmatig te bestrijden. Voor het antwoord op de vraag of eiseres dit voorschrift heeft overtreden, moet de rechtbank beoordelen of eiseres hiertoe alles heeft gedaan wat redelijkerwijs van haar kan worden gevraagd. Dat dit niet tot het beoogde doel van geen vliegenoverlast heeft geleid, is op zichzelf onvoldoende om te kunnen oordelen dat eiseres niet aan het voorschrift heeft voldaan. Het kan immers zo zijn dat ondanks dat eiseres er alles aan heeft gedaan toch overlast ontstaat.
10.3.1.
Het KAD heeft in het rapport van 2019 verschillende preventieve- en bestrijdingsmaatregelen opgenomen die ervoor kunnen zorgen dat vliegen zich binnen de inrichting minder goed kunnen ontwikkelen en waarmee zij kunnen worden bestreden. Preventieve maatregelen die het KAD noemt zijn het verlagen van de temperatuur, het versnellen van de doorlooptijd van het PMD-materiaal in de keten, de ontwikkelingsbronnen vochtig houden en het afsluiten van het pand door plaatsen van horren, het afdichten van kieren en het maken van sluizen voor deuren. Bestrijdingsmaatregelen die het KAD noemt zijn het zuurstofarm verpakken van ontwikkelingsbronnen, het toepassen van druk op de ontwikkelingsbronnen, het mechanisch vangen van vliegen, het lokken van natuurlijke vijanden en het uitvoeren van chemische bestrijding. Sedgwick heeft hierover in de contra-expertise van 9 juni 2020 gezegd dat zij zich in algemene zin in de maatregelen van het KAD kan vinden; dit zijn volgens Sedgwick terechte middelen om de aanwezigheid van vliegen te voorkomen of te beperken. De rechtbank overweegt dat eiseres terecht stelt dat een aantal van de genoemde maatregelen niet in de macht van eiseres liggen, zoals het versnellen van de doorloopsnelheid in de keten. De rechtbank overweegt verder dat niet in geschil is dat eiseres al een aantal maatregelen heeft doorgevoerd. De rechtbank vindt echter dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij alles heeft gedaan wat redelijkerwijs mogelijk is. Uit de toelichting van eiseres blijkt bijvoorbeeld dat weliswaar snel sluitende overheaddeuren zijn geïnstalleerd, maar hiermee is nog niet gezegd dat alle mogelijke bouwtechnische maatregelen zijn getroffen. Er blijkt uit de toelichting van eiseres niet dat bij de deuren horren zijn geplaatst of dat is gekeken naar sluizen bij de deuren. Ook volgt uit de toelichting van eiseres dat niet alle redelijkerwijs mogelijke bestrijdingsmaatregelen, waaronder biologische bestrijding, zijn onderzocht. Ter zitting is verder gebleken dat bij de inrichting van eiseres containers met PMD-materiaal onafgedekt buiten staan. De rechtbank overweegt dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het redelijkerwijs niet mogelijk is deze containers af te dekken.
10.4.
De rechtbank concludeert daarom dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres het voorschrift 1.1.4 van de vergunning heeft overtreden, aangezien zij niet alle redelijkerwijs mogelijke maatregelen heeft getroffen om het aantrekken van vliegen te voorkomen en deze te bestrijden. Dit betekent dat verweerder handhavend heeft kunnen optreden door eiseres een last onder dwangsom op te leggen.
Is de last rechtszeker?
11. Eiseres voert aan dat de last onder dwangsom rechtsonzeker en onduidelijk is over de herstelmaatregelen. In de last onder dwangsom worden geen herstelmaatregelen voorgeschreven. Er wordt alleen een resultaat verwacht en daarbij wordt een meetmethode genoemd om te bepalen of aan de last wordt voldaan. De last is volgens eiseres ook onduidelijk en dubbelzinnig beschreven. Zo is niet beschreven hoeveel vallen in andere wijken worden opgenomen en hoe de berekening zal plaatsvinden. Er wordt ook niet beschreven of de last wordt bepaald op basis van Heijplaat ten opzichte van de andere wijken samen, het gemiddelde in andere wijken, de wijk met de hoogste of laagste aantallen vliegen, of op andere wijze. Uit de onderzoeken van de laatste jaren blijkt dat aantallen gevangen vliegen sterk variëren van val tot val en van week tot week. De last bepalen over een periode van zeven dagen vindt eiseres onzorgvuldig en leidt tot willekeur. Factor 2 is volgens eiseres ook laag. Er wordt een dwangsom opgelegd die tot verbeurte kan leiden bij de vangst van meer dan dertig vliegen in drie elektronische insectenvangers in een week. Dat komt, naar boven afgerond, neer op anderhalve vlieg per dag per val. Minder dan anderhalve vlieg per dag kan onder geen beding als ontoelaatbare vliegenoverlast worden beschouwd, aldus eiseres.
11.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen normen bestaan voor (de omgang met) ongedierte rondom inrichtingen, terwijl dat wel wenselijk is. Als norm stelt verweerder te hebben aangesloten bij het advies van de GGD waarbij is gekozen voor een relatieve norm waarbij de overlast niet meer als acceptabel kan worden betiteld. Volgens verweerder is sprake van een duidelijke norm, waarbij eiseres wordt gelast om het aantal vliegen in de wijk terug te brengen onder de gestelde norm. Verweerder vindt het aan eiseres om te bepalen op welke wijze dit kan worden bereikt.
11.2.
De rechtbank komt tot de conclusie dat eiseres terecht betoogt dat de last onder dwangsom rechtsonzeker is. De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling een last niet verder mag strekken dan nodig om de overtreding te beëindigen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2430). Zoals hiervoor is overwogen is de last opgelegd omdat eiseres de inspanningsverplichting van voorschrift 1.1.4 onvoldoende heeft nageleefd. Dit betekent dat de last alleen ertoe kan strekken dat eiseres de nodige maatregelen neemt om wel aan de inspanningsverplichting te voldoen. De last strekt er echter toe dat eiseres maatregelen treft die erin resulteren dat op Heijplaat niet meer dan twee keer het aantal gewone kamervliegen wordt gevangen dan in de referentiewijken waar geen vliegenoverlast wordt ervaren. Eiseres wordt hiermee verplicht een concreet resultaat te bereiken. Dit strekt naar het oordeel van de rechtbank verder dan waar voorschrift 1.1.4 eiseres toe verplicht. Verweerder heeft hiermee de inspanningsverplichting van voorschrift 1.1.4 in de last onder dwangsom omgezet in een resultaatsverplichting. Dit gaat verder dan nodig om de overtreding te beëindigen en dat is niet toegestaan. De rechtbank overweegt dat als verweerder eiseres een resultaatsverplichting wil opleggen hij de voorschriften van de vergunning zal moeten wijzigen.
11.3.
De rechtbank overweegt verder dat de in de last onder dwangsom opgenomen norm om vast te stellen of op Heijplaat sprake is van vliegenoverlast onvoldoende duidelijk is. Uit de last onder dwangsom volgt niet duidelijk of verweerder per meetperiode het aantal gevangen vliegen op Heijplaat vergelijkt met het aantal gevangen vliegen in alle vallen in de referentiewijken, met het gemiddelde van het aantal vallen per referentiewijk of het gemiddelde van alle vallen in alle referentiewijken. Daarnaast heeft de rechtbank twijfels over de gehanteerde norm van twee keer zoveel gewone kamervliegen dan in de referentiewijken. Uit het rapport van het KAD van 2021 blijkt dat het grootste deel van de weken nul gewone kamervliegen werden gevangen in alle referentiewijken. Aan de norm van twee keer zoveel vliegen wordt dan al voldaan als op Heijplaat één vlieg wordt gevangen, hetgeen de rechtbank niet de bedoeling lijkt. Ook heeft de rechtbank twijfels over de meetperiode van een week. Naar het oordeel van de rechtbank is een dergelijk korte meetperiode te beïnvloedbaar door externe factoren die extra vliegen kunnen veroorzaken waarvoor eiseres niet verantwoordelijk is. Zoals hiervoor is overwogen in 7.2.2 volgt uit de onderzoeken van het KAD dat de kracht zit in de herhaling van de onderzoeken en de reeksen die worden gemeten, waardoor incidenten als gevolg van externe factoren minder relevant worden. Eiseres stelt terecht dat door elke week het aantal vliegen te vergelijken voor de vraag of een dwangsom is verbeurd, dergelijke incidentele, externe factoren weer zeer bepalend kunnen zijn. Ten slotte overweegt de rechtbank dat de last onder dwangsom geen concrete herstelmaatregelen bevat die eiseres kan treffen om aan de last te voldoen. Het vereiste dat een maximaal aantal van twee keer het aantal vliegen in de referentiewijken moet worden behaald is naar het oordeel van de rechtbank geen herstelmaatregel. Herstelmaatregelen zien op mogelijke manieren waarop het doel kan worden bereikt. Daarbij overweegt de rechtbank dat herstelmaatregelen naar hun aard alleen kunnen zien op maatregelen die eiseres in zijn eigen inrichting moet uitvoeren en deze niet dwingend mogen zijn voorgeschreven. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat de last onder dwangsom in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en onvoldoende is gemotiveerd.
Aanpassing van de vergunningvoorschriften
Voorschrift 1.1.1.
12. Eiseres betoogt dat er geen aanleiding is om de voorschriften van de vergunning van 16 juli 2009 aan te passen omdat zij niet de veroorzaker is van de overlast. Dit betoog slaagt niet. De rechtbank heeft hierover in overweging 8.1 al geconcludeerd dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de inrichting van eiseres de hoofdbron is van de vliegenoverlast op Heijplaat .
13. Eiseres voert verder aan dat in voorschrift 1.1.1. geen eenduidige norm voor overlast is vastgelegd, waardoor het voorschrift rechtsonzeker is.
13.1.
Voorschrift 1.1.1 luidt als volgt: “Het aantrekken van insecten, knaagdieren en ongedierte en/of de ontwikkeling/vermeerdering van de populatie hiervan binnen de inrichting, moet zo veel mogelijk worden voorkomen. Hiertoe moeten binnen de inrichting maatregelen worden getroffen en moet zodanige bestrijding van insecten, knaagdieren en ander ongedierte plaatsvinden, dat overlast buiten de inrichting als gevolg van verspreiding hiervan wordt voorkomen.”
In de toelichting op het voorschrift staat dat er sprake is van door eiseres veroorzaakte overlast wanneer door het bevoegd gezag is vastgesteld dat er sprake is van een significant grotere populatieomvang insecten, knaagdieren of ongedierte in de woonomgeving waar overlast wordt ervaren, ten opzichte van een woonomgeving waar geen overlast wordt ervaren; en de activiteiten van vergunninghouder de bron zijn.
13.2.
De rechtbank is met eiseres eens dat voorschrift 1.1.1 rechtsonzeker is. In het voorschrift staat geen norm opgenomen waaruit blijkt wanneer sprake is van overlast buiten de inrichting. Het standpunt van verweerder dat in de toelichting bij het voorschrift staat uitgelegd wanneer sprake is van overlast, namelijk bij een significant grotere populatieomvang insecten, knaagdieren of ongedierte in de woonomgeving waar overlast wordt ervaren, ten opzichte van een woonomgeving waar geen overlast wordt ervaren volgt de rechtbank niet. Ook in de toelichting bij het voorschrift staat geen norm opgenomen, zodat onduidelijk blijft wanneer sprake is van ‘een significant grotere populatieomvang’. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat onvoldoende duidelijk is op welk moment eiseres in overtreding is van dit voorschrift. De beroepsgrond van eiseres slaagt.
Overige vergunningvoorschriften
14. Eiseres heeft ook verzocht om de voorschriften 1.1.2, 1.1.7 en 1.1.10 te vernietigen omdat die volgens haar niet nodig zijn. Voorschrift 1.1.2. betreft het voorschrift op grond waarvan er een uitgebreid ongedierte-, knaagdieren- en insectenbestrijdings- en preventieplan aanwezig dient te zijn. Op grond van voorschrift 1.1.7 is overslag van wal naar duwbak van afval waaruit insecten kunnen voorkomen niet toegestaan in de periode van 1 april tot en met 30 september. Voorschrift 1.1.10 schrijft voor dat containers met afval waaruit insecten kunnen voortkomen en die in de buitenlucht staan opgesteld, volledig afgedekt dienen te zijn.
14.1.
Verweerder heeft in het verweerschrift gemotiveerd waarom de hiervoor genoemde voorschriften zijn opgenomen. Naar aanleiding van de zienswijze van Stichting Wijplaat vond verweerder voorschrift 1.1.2 met het opnemen van enkel vliegen te summier geformuleerd. Aangezien het woongenot van de bewoners in het geding is, draagt een ruimer voorschrift volgens verweerder bij aan de toekomstbestendigheid van het bestreden besluit 2 om zo toekomstige geschillen te voorkomen. Over de in voorschrift 1.1.7 genoemde duwbakken, betoogt verweerder dat die een bron vormen voor het aantrekken en verspreiden van vliegen. Het verbod van duwbakken ziet alleen op de maanden waarin vliegenplagen het meeste voorkomen. Hiermee is volgens verweerder ook voldoende rekening gehouden met het belang van eiseres bij het gebruik van de duwbakken en is de maatregel niet meer belastend gemaakt dan noodzakelijk is. Over voorschrift 1.1.10 stelt verweerder zich op het standpunt dat uit de onderzoeken van het KAD voldoende vast is komen te staan dat de activiteit van het opstellen van de containers als zodanig een positieve invloed heeft op de aanwezigheid van de overlastgevende vliegensoorten. Door de containers af te dekken wordt de kans op het aantrekken en/of verspreiden van insecten in ieder geval verkleind.
14.2.
De rechtbank vindt dat verweerder met de in het verweerschrift opgenomen motivering het belang van de voorschriften 1.1.2, 1.1.7 en 1.1.10 voldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de voorschriften onevenredig belastend of niet uitvoerbaar zijn.
Conclusie
15. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen zijn de beroepen gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit 1 en het herstelbesluit vernietigen. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dit betekent dat verweerder niet meer op het bezwaar van eiseres hoeft te beslissen en dat de opgelegde last onder dwangsom volledig uit de wereld is. De rechtbank vernietigt verder het bestreden besluit 2 voor zover het betreft voorschrift 1.1.1. Dit voorschrift geldt daarom niet meer. De rest van de veranderde voorschriften blijven wel in stand.
16. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
17. Omdat de beroepen gegrond zijn, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-. In het beroep met zaaknummer
SGR AWB 21/2586 is niet gebleken dat eiseres proceskosten heeft gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen. Zij krijgt daarom in dat beroep geen vergoeding van de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart:
- de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 1 en het herstelbesluit en vernietigt het bestreden besluit 2 voor zover het betreft voorschrift 1.1.1.
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 1 en het vernietigde herstelbesluit;
- bepaalt dat verweerder eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van
€ 740,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ter hoogte van € 1518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van
mr. K.A. Linthout, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
21 oktober 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.