Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: NL22.10967
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam vader], vader,
V-nummer: [V-nummer vader]
[naam moeder], moeder,
V-nummer: [V-nummer moeder]
[kind 1],
V-nummer: [V-nummer kind 1]
[kind 2],
V-nummer: [V-nummer kind 2]
[kind 3],
V-nummer: [V-nummer kind 3]
[kind 4],
V-nummer: [V-nummer kind 4]
[kind 5],
V-nummer: [V-nummer kind 5]
[kind 6],
V-nummer: [V-nummer kind 6]
tezamen te noemen: eisers
(gemachtigde: mr. A.W.M. van de Wouw),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. J. van Raak).
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 3 juni 2022 (het bestreden besluit).
De rechtbank heeft het beroep op 17 november 2022 op zitting behandeld in Breda. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Ook was op zitting aanwezig [referent] (referent) en Z. Haile (tolk).
Overwegingen
1. Referent is geboren op [geboortedag referent] 1998 en heeft de Eritrese nationaliteit. Eisers zijn de gestelde ouders en (jongere) broers en zussen van referent. Zij wonen allemaal in Eritrea. Referent is sinds 14 augustus 2015 in het bezit van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd.
2. Op 29 oktober 2015 heeft referent een aanvraag voor een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) in het kader van nareis ingediend voor eisers. Op 2 juni 2016 heeft referent verklaard dat hij deze aanvraag wil intrekken, omdat het voor eisers te gevaarlijk was om Eritrea te verlaten. Bij besluit van 5 juli 2016 heeft verweerder de aanvraag alsnog afgewezen omdat de familierechtelijke relatie niet aannemelijk was gemaakt. Eisers hebben hiertegen geen rechtsmiddelen aangewend.
4. Verweerder heeft deze aanvraag bij besluit van 21 augustus 2020 afgewezen (het primaire besluit). Dit besluit is bij besluit van 20 januari 2021 gehandhaafd. Verweerder stelt zich daarbij op het standpunt dat de identiteit van de vader en moeder van referent zijn aangetoond. Voor de broers en zussen van referent wordt bewijsnood aangenomen voor het ontbreken van identificerende documenten. Het ontbreken van officiële familierechtelijke documenten wordt niet tegengeworpen. Het familieleven tussen referent en zijn gezin is niet in het geding. De belangenafweging in het kader van artikel 8 van Pro het EVRM valt echter in het nadeel van eisers uit. Om deze reden vindt ook geen nader onderzoek plaats naar de familierechtelijke relatie. Het besluit van 20 januari 2021 is door deze rechtbank, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, bij uitspraak van 26 april 2022 vernietigd omdat verweerder de belangenafweging op grond van artikel 8 van Pro het EVRM niet deugdelijk heeft gemotiveerd. [2]
5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers opnieuw ongegrond verklaard. Daarbij heeft een volledige heroverweging plaatsgevonden. Anders dan in het primaire besluit, overweegt verweerder hierin nadrukkelijk dat geen uitspraak kan worden gedaan over de aanwezigheid van eventueel familie- of gezinsleven in de zin van artikel 8 van Pro het EVRM (hierna: beschermenswaardig gezinsleven) tussen referent en eisers, aangezien de identiteit van de broers en zussen en de familierechtelijke relatie tussen hen niet vaststaat. Verweerder doet dan ook geen uitspraak over het al dan niet voldoen aan het speciale beleid voor jongvolwassenen, de eventuele aanwezigheid van een meer dan gebruikelijke afhankelijkheidsrelatie of de aanwezigheid van hechte persoonlijke banden. Verweerder biedt ook geen nader onderzoek aan naar de identiteit van de broers en zussen van referent of de familierechtelijke relatie, omdat de belangenafweging in het nadeel van eisers uitvalt.
6. Op 13 juni 2022 hebben eisers beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Naar aanleiding hiervan is referent alsnog op 1 november 2022 gehoord door een ambtelijke commissie van verweerder. Bij besluit van 2 november 2022 heeft verweerder het besluit van 3 juni 2022 gewijzigd in die zin dat een gewijzigde belangenafweging heeft plaatsgevonden. De belangenafweging valt opnieuw uit in het nadeel van eisers.
7. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb [3] heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Gelet hierop is het beroep van eisers mede gericht tegen het besluit van 2 november 2022. De besluiten van 3 juni 2022 en 2 november 2022 vormen tezamen ‘het bestreden besluit’.
8. Op wat eisers hiertegen hebben aangevoerd, wordt hierna ingegaan.
De rechtbank oordeelt als volgt.
Belangenafweging op grond van artikel 8 van Pro het EVRM
9. Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat nader onderzoek naar de identiteit van eisers en de familierechtelijke relatie met referent achterwege kan blijven omdat de belangenafweging op grond van artikel 8 van Pro het EVRM in het nadeel van eisers uitvalt. De rechtbank ziet daarin aanleiding eerst te beoordelen of deze belangenafweging nu wel deugdelijk is gemotiveerd. In de hiervoor genoemde uitspraak van 26 april 2022 heeft de rechtbank verwezen naar de uitspraak [4] van de Afdeling van 23 november 2020 waarin de Afdeling heeft overwogen dat - om geen afbreuk te doen aan het doel en nuttig effect van de Gezinsherenigingsrichtlijn [5] - verweerder bij de beoordeling van een reguliere aanvraag rekening moet houden met bijzondere omstandigheden, bijvoorbeeld het meerderjarig worden van een referent na afwijzing van een eerste mvv-aanvraag in het kader van nareis en de voorgeschiedenis van de aanvankelijk minderjarige referent. Verweerder moet in het bijzonder rekening houden met de leeftijd en de vluchtelingenstatus van die referent, de behandelduur van de eerste mvv-aanvraag en de redenen waarom die aanvraag niet gehonoreerd kon worden.
10. De rechtbank is van oordeel dat in de belangenafweging die verweerder verricht nog steeds onvoldoende kenbaar rekening heeft gehouden met de bijzondere omstandigheden waarin eisers en referent zich bevinden. De belangenafweging geeft daardoor geen blijk van een
fair balancetussen enerzijds het belang van eisers en referent bij het uitoefenen van gezinsleven hier te lande en anderzijds het algemeen belang van de Nederlandse samenleving bij het voeren van een restrictief toelatingsbeleid. Uit de belangenafweging blijkt dat verweerder in het voordeel van eisers weegt dat [minderjarigen tijdens aanvraag] in ieder geval ten tijde van de aanvraag minderjarig waren. Verweerder gaat er verder van uit dat referent een sterke band heeft met zijn ouderlijk gezin. Daarnaast onderkent verweerder dat sprake is van een objectieve belemmering om het gezinsleven in Eritrea uit te oefenen. Verweerder weegt ook in het voordeel van eisers dat niet is gebleken dat hun eventuele verblijf in Nederland een risico voor de openbare orde zou vormen. Verweerder heeft echter niet inzichtelijk gemaakt welk gewicht hij aan deze omstandigheden toekent en waarom, in dit geval, het economische belang van de Nederlandse staat prevaleert. Verweerder stelt weliswaar dat betekenis toekomt aan het feit dat sprake is van een objectieve belemmering maar verzuimt toe te lichten waarom deze, op zichzelf dus belangrijke vaststelling, desondanks niet op kan wegen tegen het door verweerder gestelde belang. Uit het bestreden besluit blijkt bovendien dat verweerder hoofdzakelijk in het nadeel van eisers meeweegt dat referent inmiddels meerderjarig is en in staat is om zich zelfstandig, zonder de hulp van zijn ouders, staande te houden. Verweerder overweegt ook dat op dit moment invulling wordt gegeven aan het gezinsleven op een manier die referent vanuit Nederland verder kan voortzetten, namelijk door te bellen en via digitale kanalen. Verweerder gaat er echter aan voorbij dat deze omstandigheden logischerwijze het gevolg zijn van tijdsverloop. Het kan referent bezwaarlijk worden aangerekend dat hij in de loop der jaren (jong)meerderjarig is geworden en werk heeft gevonden waarmee hij zichzelf kan onderhouden. Daarbij komt dat verweerder tegelijkertijd heeft overwogen dat er een economisch belang is om aan eisers verblijf in Nederland te onthouden, nu het inkomen van referent te laag is om ook het levensonderhoud van eisers te kunnen bekostigen. Verweerder heeft bovendien niet onderkend dat de aanleiding voor het tijdsverloop niet in overwegende mate aan eiser kan worden toegerekend, nu deze was gelegen in zowel de veiligheidssituatie in Eritrea als de duur van de procedure. Aan verweerder kan worden toegegeven dat het enige tijd heeft geduurd voordat referent opnieuw om gezinshereniging met eisers heeft verzocht, maar nu dit, zoals in de aanvraag is toegelicht, nog steeds verband hield met de veiligheidssituatie in Eritrea en verweerder dat niet heeft bestreden, komt daar beperkte betekenis aan toe. De rechtbank benadrukt verder dat tussen partijen niet in geschil is dat referent zich vanaf het moment van inreis in Nederland heeft ingespannen om te worden herenigd met zijn gezinsleden en dat hij op dat moment minderjarig was. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder deze voorgeschiedenis onvoldoende kenbaar bij zijn belangenafweging betrokken.
fair balancetussen enerzijds het belang van eisers en referent bij het uitoefenen van gezinsleven hier te lande en anderzijds het algemeen belang van de Nederlandse samenleving bij het voeren van een restrictief toelatingsbeleid. Uit de belangenafweging blijkt dat verweerder in het voordeel van eisers weegt dat [minderjarigen tijdens aanvraag] in ieder geval ten tijde van de aanvraag minderjarig waren. Verweerder gaat er verder van uit dat referent een sterke band heeft met zijn ouderlijk gezin. Daarnaast onderkent verweerder dat sprake is van een objectieve belemmering om het gezinsleven in Eritrea uit te oefenen. Verweerder weegt ook in het voordeel van eisers dat niet is gebleken dat hun eventuele verblijf in Nederland een risico voor de openbare orde zou vormen. Verweerder heeft echter niet inzichtelijk gemaakt welk gewicht hij aan deze omstandigheden toekent en waarom, in dit geval, het economische belang van de Nederlandse staat prevaleert. Verweerder stelt weliswaar dat betekenis toekomt aan het feit dat sprake is van een objectieve belemmering maar verzuimt toe te lichten waarom deze, op zichzelf dus belangrijke vaststelling, desondanks niet op kan wegen tegen het door verweerder gestelde belang. Uit het bestreden besluit blijkt bovendien dat verweerder hoofdzakelijk in het nadeel van eisers meeweegt dat referent inmiddels meerderjarig is en in staat is om zich zelfstandig, zonder de hulp van zijn ouders, staande te houden. Verweerder overweegt ook dat op dit moment invulling wordt gegeven aan het gezinsleven op een manier die referent vanuit Nederland verder kan voortzetten, namelijk door te bellen en via digitale kanalen. Verweerder gaat er echter aan voorbij dat deze omstandigheden logischerwijze het gevolg zijn van tijdsverloop. Het kan referent bezwaarlijk worden aangerekend dat hij in de loop der jaren (jong)meerderjarig is geworden en werk heeft gevonden waarmee hij zichzelf kan onderhouden. Daarbij komt dat verweerder tegelijkertijd heeft overwogen dat er een economisch belang is om aan eisers verblijf in Nederland te onthouden, nu het inkomen van referent te laag is om ook het levensonderhoud van eisers te kunnen bekostigen. Verweerder heeft bovendien niet onderkend dat de aanleiding voor het tijdsverloop niet in overwegende mate aan eiser kan worden toegerekend, nu deze was gelegen in zowel de veiligheidssituatie in Eritrea als de duur van de procedure. Aan verweerder kan worden toegegeven dat het enige tijd heeft geduurd voordat referent opnieuw om gezinshereniging met eisers heeft verzocht, maar nu dit, zoals in de aanvraag is toegelicht, nog steeds verband hield met de veiligheidssituatie in Eritrea en verweerder dat niet heeft bestreden, komt daar beperkte betekenis aan toe. De rechtbank benadrukt verder dat tussen partijen niet in geschil is dat referent zich vanaf het moment van inreis in Nederland heeft ingespannen om te worden herenigd met zijn gezinsleden en dat hij op dat moment minderjarig was. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder deze voorgeschiedenis onvoldoende kenbaar bij zijn belangenafweging betrokken.
11. Gezien het vorenstaande is de belangenweging die verweerder op grond van artikel 8 van Pro het EVRM heeft gemaakt nog steeds niet deugdelijk gemotiveerd. Het bestreden besluit kan alleen daarom al niet in stand blijven. Omdat de bestuursrechter een geschil zo veel mogelijk definitief moet beslissen, zal de rechtbank ook de beroepsgrond van eisers bespreken die zich richt tegen het oordeel van verweerder over de identiteit van eisers en hun familierechtelijke relatie met referent.
Identiteit en familierechtelijk relatie
12. Naar aanleiding van de uitspraak [6] van de Afdeling [7] van 26 januari 2022 heeft verweerder een nieuwe werkinstructie (WI) opgesteld voor de wijze waarop de identiteit en de familierechtelijke relatie in nareiszaken wordt vastgesteld (WI 2022/7). Deze werkinstructie is analoog van toepassing op reguliere aanvragen in het kader van gezinshereniging waarvan de referent houder is van een verblijfsvergunning asiel. In deze werkinstructie staat, voor zover hier van belang, het volgende:
De IND beoordeelt op basis van de overgelegde documenten en/of afgelegde verklaringen, in onderlinge samenhang bezien, of de identiteit en de familierechtelijke relatie aannemelijk zijn gemaakt. Naar gelang de uitkomst van deze integrale beoordeling wordt overgegaan tot een inwilliging, een afwijzing of een nader onderzoek. […]
De IND hoeft geen voordeel van de twijfel te geven (en dus nader onderzoek aan te bieden), als sprake is van contra-indicaties. […]
Als de integrale beoordeling in het voordeel van de vreemdeling uitvalt, zijn er twee opties mogelijk. Er kan worden overgegaan tot nader onderzoek, of de zaak kan worden ingewilligd. Indien de identiteit en feitelijke gezinsband voldoende aannemelijk zijn gemaakt, kan worden overgegaan tot inwilliging van de aanvraag zonder nader onderzoek. […] Ongeacht of de IND het voordeel van de twijfel gunt of niet: er moet altijd een integrale beoordeling plaatsvinden. […]
In nareiszaken van een biologisch kerngezin moet de identiteit van de na te reizen ouder en de meerderjarige kinderen aannemelijk gemaakt worden. Zie ook paragraaf C2/4.1.2.1 Vc. Ten aanzien van de identiteit van de minderjarige kinderen, alsmede de familierechtelijke relatie van álle kinderen en de familierechtelijke relatie tussen de ouders, geldt in beginsel dat het voordeel van de twijfel wordt gegund. Bij een biologisch kerngezin stelt de IND minder hogere eisen aan het bewijs van de identiteit van de betrokkenen, omdat een kerngezin in beginsel recht heeft op gezinshereniging en het risico op kinderontvoering in deze gevallen aanzienlijk kleiner is.
13. De rechtbank stelt vast dat verweerder de identiteit van de ouders van referent aannemelijk heeft geacht. Verweerder is verder van oordeel dat het buiten de schuld van referent ligt dat zowel de identiteit van zijn broers en zussen als de familierechtelijke relatie met alle gezinsleden niet met documenten is aangetoond. Er is sprake van bewijsnood. De rechtbank stelt daarnaast op grond van het verslag van de hoorzitting vast dat de voorzitter van de ambtelijke commissie tijdens het gehoor van 1 november 2022 als volgt heeft gereageerd [8] op het betoog van de gemachtigde van eisers dat hen het voordeel van de twijfel moet worden gegund:
“
Ik wil dat graag verduidelijken. Het is niet zo dat ik twijfel aan de identiteit of de door u gestelde familierechtelijke relatie, maar nader onderzoek is normaliter het sluitstuk, als er geen reden is om de aanvraag verder af te wijzen. Dat is wat ik heb willen aangeven in mijn besluit op uw bezwaar.”
Ook stelt de rechtbank vast dat niet is gebleken van contra-indicaties en dat niet in geschil is dat eisers en referent een biologisch kerngezin vormen. Tegen die achtergrond heeft verweerder in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd waarom de integrale beoordeling niet in het voordeel van eisers uitvalt en waarom, mede gelet op de uitlatingen van verweerder tijdens de hoorzitting in bezwaar, niet nu al, zonder nader onderzoek, kan worden overgegaan tot inwilliging van de aanvraag. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat verweerder in het bestreden besluit weliswaar uitdrukkelijk een voorbehoud heeft gemaakt met betrekking tot de vraag of tussen eisers en referent sprake is van beschermenswaardig gezinsleven, maar dat uit het bestreden besluit zelf en de toelichting van verweerder ter zitting is gebleken dat dit voorbehoud slechts geldt voor zover de identiteit en de familierechtelijke relatie niet voldoende aannemelijk zijn gemaakt. Anders gezegd: indien geen twijfel (meer) bestaat over de identiteit van eisers en de familierechtelijke relatie met referent, is het beschermenswaardig gezinsleven voor verweerder gegeven. Die uitleg past ook bij de overweging in het (vernietigde) besluit op bezwaar van 20 januari 2021 dat het beschermenswaardig gezinsleven tussen eisers en referent niet in het geding is. Voor zover nader onderzoek naar de identiteit en de familierechtelijke relatie wel is aangewezen, heeft verweerder dat ten onrechte niet aangeboden, nu - zoals hiervoor is overwogen - verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de belangenafweging in het nadeel van eisers uitvalt.
“
Ik wil dat graag verduidelijken. Het is niet zo dat ik twijfel aan de identiteit of de door u gestelde familierechtelijke relatie, maar nader onderzoek is normaliter het sluitstuk, als er geen reden is om de aanvraag verder af te wijzen. Dat is wat ik heb willen aangeven in mijn besluit op uw bezwaar.”
Ook stelt de rechtbank vast dat niet is gebleken van contra-indicaties en dat niet in geschil is dat eisers en referent een biologisch kerngezin vormen. Tegen die achtergrond heeft verweerder in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd waarom de integrale beoordeling niet in het voordeel van eisers uitvalt en waarom, mede gelet op de uitlatingen van verweerder tijdens de hoorzitting in bezwaar, niet nu al, zonder nader onderzoek, kan worden overgegaan tot inwilliging van de aanvraag. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat verweerder in het bestreden besluit weliswaar uitdrukkelijk een voorbehoud heeft gemaakt met betrekking tot de vraag of tussen eisers en referent sprake is van beschermenswaardig gezinsleven, maar dat uit het bestreden besluit zelf en de toelichting van verweerder ter zitting is gebleken dat dit voorbehoud slechts geldt voor zover de identiteit en de familierechtelijke relatie niet voldoende aannemelijk zijn gemaakt. Anders gezegd: indien geen twijfel (meer) bestaat over de identiteit van eisers en de familierechtelijke relatie met referent, is het beschermenswaardig gezinsleven voor verweerder gegeven. Die uitleg past ook bij de overweging in het (vernietigde) besluit op bezwaar van 20 januari 2021 dat het beschermenswaardig gezinsleven tussen eisers en referent niet in het geding is. Voor zover nader onderzoek naar de identiteit en de familierechtelijke relatie wel is aangewezen, heeft verweerder dat ten onrechte niet aangeboden, nu - zoals hiervoor is overwogen - verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de belangenafweging in het nadeel van eisers uitvalt.
14. Gelet op het voorgaande kleven aan het bestreden besluit verschillende motiveringsgebreken. Het beroep is dan ook gegrond.
15. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb. Door de aard en de omvang van de motiveringsgebreken, ziet de rechtbank geen aanleiding een bestuurlijke lus toe te passen. Ook ziet de rechtbank nog geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, nu het in de eerste plaats op de weg van verweerder ligt om de verschillende belangen in het kader van artikel 8 van Pro het EVRM af te wegen. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaarschrift van eisers met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot het bedrag van € 1.518,- (vijftienhonderdachttien euro).
Deze uitspraak is gedaan door mr. W. Anker, rechter, in aanwezigheid van mr. N.H. de Zeeuw, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De uitspraak is bekendgemaakt op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.