Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/383
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2022 in de zaak tussen
Onroerende Goederen Maatschappij Zierico B.V., te Noordwijk, eiseres
(gemachtigde: mr. [C] ),
en
de burgemeester van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. G. Zwagemakers).
Procesverloop
Bij besluit van 2 oktober 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan eiseres verleende exploitatievergunning voor de uitoefening van een seksbedrijf in het perceel [straat 1] [huisnummers] (seksbedrijf) ingetrokken voor de duur van zes maanden (hierna: de intrekking).
Bij besluit van 9 december 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 23 februari 2022. Namens eiseres waren aanwezig [A] (bestuurder) en [B] (beheerder), bijgestaan door mr. [C] .
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [D] .
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Verweerder heeft op 22 mei 2019 een melding van vermoeden van gedwongen prostitutie ontvangen. Verweerder heeft op basis van de (eerste) rapportage bestuurlijk toezicht prostitutie [1] (rapportage I) en de daarbij behorende processen-verbaal het voornemen kenbaar gemaakt de aan eiseres verleende exploitatievergunningen voor zes raamprostitutiebedrijven in te trekken voor de duur van zes maanden.
Na de door eiseres ingediende zienswijze is een tweede rapportage bestuurlijk toezicht prostitutie [2] (rapportage II) opgemaakt.
Verweerder heeft vervolgens de exploitatievergunning voor het seksbedrijf ingetrokken voor de duur van zes maanden op de grond dat er aanwijzingen zijn dat in het seksbedrijf een persoon tewerkgesteld is die slachtoffer is van mensenhandel, terwijl eiseres die signalen in strijd met de zorgplicht niet heeft gemeld bij het Haags Economisch Interventie Team (hierna: HEIT). Verweerder is tot intrekking van de vergunning voor één seksbedrijf overgegaan omdat op dat moment onvoldoende vaststond dat de bedrijfsvoering van eiseres er structureel op is gericht om signalen van misstanden bewust niet te melden.
Wat zijn de regels?
2. De regels staan in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Wat vinden eiseres en verweerder?
3.1.1.
Eiseres vindt dat artikel 3:7, eerste lid, aanhef en onder e, in verbinding met artikel 3:5, eerste lid, aanhef en onder g, van de APV (hierna: het voorschrift) onverbindend is, omdat dit imperatief voorschrijft dat de vergunning moet worden ingetrokken als er aanwijzingen zijn dat in het seksbedrijf een slachtoffer van mensenhandel werkt. Uit de artikelen 3, 4 jo. 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, volgt niet dat de lidstaten verplicht zijn om een imperatieve intrekkingsgrond op te nemen in hun wetgeving op grond waarvan de vergunning moet worden ingetrokken bij aanwijzingen voor mensenhandel. Een dergelijk wettelijk stelsel is in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en daarom onverbindend.
3.1.2.
Verder stelt eiseres dat, gelet op het ontbreken van voldoende aanwijzingen voor mensenhandel, de grote financiële gevolgen voor zowel eiseres, de beheerders als de sekswerkers en het feit dat aan eiseres al vóór het bestreden besluit opnieuw vergunningen zijn verleend, toepassing van het voorschrift kennelijk onredelijk is. Daarom moet het voorschrift in de situatie van eiseres buiten toepassing worden gelaten.
3.1.3.
De intrekking van de exploitatievergunning moet, gelet op de aard en de zwaarte van de sanctie, worden gezien als een criminal charge. De rechtbank dient daarom vol te toetsen of de intrekking evenredig is en er moeten strenge eisen worden gesteld aan de bewijsvoering door verweerder.
Er zijn geen concrete aanwijzingen, die berusten op een sterk vermoeden met objectieve grondslag dat in het seksbedrijf een slachtoffer van mensenhandel aanwezig is geweest. Er is geen sprake van een onbetrouwbare administratie bij eiseres. Eiseres heeft de zorgplicht voor de in het seksbedrijf werkende prostituees niet geschonden.
3.1.4.
De intrekking is verder in strijd met de onschuldpresumptie.
3.1.5
Tot slot is de intrekking van de vergunning voor de duur van zes maanden in strijd met het Handhavingsarrangement seksinrichting en escortbedrijven van de gemeente Den Haag (hierna: Handhavingsarrangement).
3.2.
Verweerder heeft de standpunten van eiseres gemotiveerd betwist.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
4.1.
Eiseres stelt dat dit voorschrift onverbindend moet worden verklaard, omdat de exploitatievergunning moet worden ingetrokken als er aanwijzingen zijn dat in het seksbedrijf een slachtoffer van mensenhandel werkt. Verweerder kan niet afzien van intrekking als er zeer grote belangen in het geding zijn, niet alleen de financiële belangen van eiseres, maar ook van de beheerders en de sekswerkers. Bovendien is het nog maar de vraag of eiseres voor een nieuwe exploitatievergunning in aanmerking komt.
4.2.
Verweerder wijst erop dat mensenhandel een onmenselijke en vernederende behandeling is in de zin van artikel 3 van Pro het EVRM en dat de Nederlandse Staat verplicht is om maatregelen te treffen ter voorkoming en bestrijding van mensenhandel enerzijds en het bieden van bescherming en hulp aan slachtoffers anderzijds. Mede tegen deze achtergrond is de prostitutiebranche in de APV streng gereguleerd [3] en is het gerechtvaardigd dat dit voorschrift een imperatieve intrekkingsgrond is.
4.3.
De rechtbank volgt het betoog van verweerder. Uit het betoog van eiseres volgt niet, anders dan het geval was in de door haar genoemde uitspraak over het alcoholslot [4] , dat het imperatieve karakter van dit voorschrift structureel leidt tot uitkomsten die in strijd zijn met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Gelet op het zwaarwegende belang van het tegengaan van mensenhandel door verweerder, is niet snel aan te nemen dat financiële belangen zwaarder wegen. De rechtbank ziet dan ook geen grond het voorschrift onverbindend te verklaren wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel.
Is de intrekking te kwalificeren als criminal charge?
4.4.
Partijen zijn het erover eens dat om te beoordelen of sprake is van een criminal charge van belang is de classificatie van de sanctie naar nationaal recht, de aard van de overtreding en de aard en de zwaarte van de maatregel. Ook zijn partijen het eens dat de intrekking naar nationaal recht wordt gezien als een bestuurlijke maatregel en niet als een strafsanctie.
4.5.
De rechtbank is van oordeel dat toepassing van het tweede criterium ‘de aard van de overtreding’ leidt tot de conclusie dat geen sprake is van een criminal charge. De norm van het voorschrift richt zich niet tot alle burgers of een hoedanigheid die elke burger kan hebben (zoals een weggebruiker), maar specifiek tot exploitanten van een seksbedrijf. Dat mensenhandel in zijn algemeenheid ook een strafbaar feit is doet er niet aan af dat de norm van het voorschrift zich specifiek richt tot exploitanten van seksbedrijven.
4.6.
Verder volgt de rechtbank verweerder in zijn standpunt dat wat betreft de aard van de maatregel geldt dat de intrekking erop is gericht om de schending van de openbare orde te herstellen, namelijk het niet meer mogelijk maken dat een mogelijk slachtoffer van mensenhandel werkzaam is in de seksinrichting. Het intrekken van de vergunning ziet niet op leedtoevoeging.
De stelling van eiseres dat van herstel van de rechtmatige toestand geen sprake meer kan zijn, omdat dit al bereikt was toen de desbetreffende sekswerker (hierna: X) meeging met de politie naar een veilig plek, volgt de rechtbank niet.
Met de tijdelijke intrekking van de vergunning wordt voorkomen dat opnieuw een slachtoffer van mensenhandel werkzaam is in het seksbedrijf van eiseres en dat daarvan opnieuw geen melding wordt gemaakt. Bovendien staat met het meenemen van X door de politie nog niet vast dat X niet opnieuw wordt gedwongen te gaan werken als prostituee en door eiseres weer wordt toegelaten in het seksbedrijf.
De omstandigheid dat verweerder voor andere seksinrichtingen van eiseres opnieuw exploitatievergunningen heeft verleend, staat los van de intrekking van de exploitatievergunning voor het seksbedrijf die nu aan de orde is. In die andere seksinrichtingen is geen overtreding vastgesteld, zodat geen herstel van de rechtmatige toestand aan de orde was.
In de zwaarte van de sanctie ziet de rechtbank evenmin aanleiding om de intrekking aan de merken als criminal charge. Niet in geschil is dat eiseres op aanvraag na zes maanden opnieuw een vergunning is verleend. Bovendien heeft eiseres haar andere seksinrichtingen kunnen blijven exploiteren, waardoor de financiële gevolgen voor eiseres zijn beperkt tot de gederfde inkomsten van een seksbedrijf.
4.7.
Gelet op wat hiervoor is overwogen is de intrekking van de exploitatievergunning voor de duur van zes maanden niet aan te merken als een criminal charge. Dit laat overigens onverlet dat de rechtbank rechtmatigheid van de intrekking intensief moet toetsen.
Waren er aanwijzingen dat X het slachtoffer was van mensenhandel?
4.8.
Eiseres stelt dat er onvoldoende aanwijzingen zijn dat een slachtoffer van mensenhandel aanwezig was in het seksbedrijf. Er kan pas van concrete aanwijzingen worden gesproken als meer dan een begin van een bewijs aanwezig is en het berust op een sterk vermoeden, dat een objectieve grondslag heeft.
Aan de eerdere verklaringen van beheerder 1 kan geen waarde worden gehecht, gelet op de intrekking daarvan tijdens het derde verhoor van beheerder 1 op 23 juli 2019.
Volgens de administratie van eiseres werkte X niet gedurende buitensporig veel uren per dag. Anders dan verweerder stelt is de administratie van eiseres niet onbetrouwbaar. De verklaringen die X volgens de politiesystemen op 22 en 23 mei 2019 heeft afgelegd zijn onbetrouwbaar. Op 11 september 2020 heeft X zich weer bij eiseres gemeld om te werken in een seksinrichting en zei dat er niets aan de hand was.
4.9.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder op grond van de bij 1 genoemde bestuurlijke rapportages terecht heeft vastgesteld dat aannemelijk is dat beheerder 1 signalen heeft opgevangen die erop wijzen dat X een slachtoffer van mensenhandel was. Dit blijkt uit de verklaringen van beheerder 1 van 22 mei 2019, 19 juni 2019 en 9 juli 2019. De aanwijzingen bleken uit het volgende:
De omstandigheden dat X veel werkte en veel klanten ontving, X vermoedelijk niet over het (vele) geld dat zij daaruit ontving, omdat zij goedkope kleding en spullen had en nooit nieuwe spullen, X veel met haar telefoon bezig was en X steeds vermoeider en slechter eruit begon te zien.
Daarnaast blijkt volgens rapportage I uit het overzicht van het bedrijfsprocessensysteem van de politie dat X op 14 september 2018 tegenover de politie heeft verklaard dat zij in de [straat 2] werkzaam is en haar geld moest afstaan aan haar vriend. Tevens heeft zij toen verklaard ontsnapt te zijn en hulp te willen om terug te keren naar Roemenië.
Daarnaast duiden de waarnemingen van de toezichthouders van het HEIT, zoals weergegeven in de rapportage I, erop dat er aanwijzingen waren dat X het slachtoffer van mensenhandel was.
De toezichthouders van het HEIT en de rechercheur van de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM) hebben tijdens de
gesprekken met X op 22 mei 2019 geconstateerd dat X veelvuldig op haar telefoon werd gebeld. X verklaarde dat deze inkomende oproepen afkomstig waren van zowel Y als van de zus van Y. X heeft een oproep van de zus van Y beantwoord.
X verklaarde dat zij dacht dat de reden dat de zus van Y had gebeld, was dat Y bang was omdat de politie bij X was gekomen. Later onderzoek aan de telefoon van X laat alleen contact in de periode 22 en 23 mei 2019 zien, waarbij er slechts contact is
met twee telefoonnummers. Deze telefoonnummers zijn volgens X van Y en de zus van Y. Op 22 mei 2019 is er meerdere malen telefonisch contact tussen X en het telefoonnummer van Y, onder andere omstreeks het tijdstip dat X is aangesproken door het HEIT. Hierna zijn er die nacht meerdere gemiste oproepen en sms’jes ontvangen van het telefoonnummer van de zus van Y.
Verder blijkt uit rapportage I dat X na afloop van het gesprek op 22 mei 2019 accepteerde dat er een veilige plek voor haar geregeld zou worden. Hierna zijn rechercheurs van de politie, samen met X naar haar werkkamer op de [straat 2] [huisnummer 1] gegaan. In de kamer pakte zij enkele spullen. Op dat moment zijn twee toezichthouders van het HEIT naar het kantoor van eiseres in de [straat 2] [huisnummer 2] gelopen. Beheerder 1 was aanwezig. De toezichthouders zeiden dat X
persoonlijke spullen kwam pakken en dat zij voorlopig even niet meer kwam werken. Beheerder 1 zei hierop dat X de laatste twee jaar er ook al heel veel had werkt. Tevens zei Beheerder 1 dat X zeven dagen per week, vroeg en laat, werkte en dat zij de hele dag met haar vriendje telefonisch contact had.
Vervolgens zijn X en de rechercheurs van de politie ook naar de [straat 2] 26 gelopen. De rechercheurs legitimeerden zich hij beheerder 1 als politie. X leverde de sleutels van kamer 5 en het hoeslaken van het bed in bij beheerder 1. In de Engelse taal zei beheerder 1 dat ze al niet had begrepen waarom X zo veel aan het werk was. Beheerder 1 zei dat ze al tegen X had gezegd dat X te veel werkte. Hierop werd X emotioneel en begon te huilen. Vervolgens vroeg beheerder 1 aan X of zij begreep
waarom de politie er was, namelijk om X te helpen. Beheerder 1 zei: “Ik denk dat het beter voor je is als je met deze mensen mee gaat. Nee, ik weet zeker dat het beter voor je is”, of woorden van gelijke strekking. X zei dat zij niet meer terug zou komen. Vervolgens zei beheerder 1 dat zij blij was voor X en zij hebben elkaar kort omhelst.
De rechtbank is van oordeel dat deze feiten en omstandigheden bij elkaar maken dat er bij eiseres voldoende concrete aanwijzingen waren dat X een vermoedelijk slachtoffer van mensenhandel is.
4.10.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder waarde mocht hechten aan de eerste verklaringen [5] van beheerder 1 en geen betekenis hoefde te hechten aan de intrekking van die verklaringen door beheerder 1 op 23 juli 2019.
Uit de rapportage II blijkt namelijk dat vanuit eiseres druk is uitgeoefend op beheerder 1 om de eerste verklaringen in te trekken.
Dat bij het afleggen door beheerder 1 van de eerste verklaringen ontoelaatbare druk is uitgeoefend is de rechtbank niet gebleken.
Uit rapportage II blijkt ook dat de administratie door eiseres is aangepast. Verweerder hoefde voor het aantal door X gewerkte uren niet uit te gaan van de administratie van eiseres. Zij mocht uitgaan van de verklaring van de beheerder 1 over het aantal gewerkte uren door X, namelijk zeven dagen per week, van vroeg tot laat.
Dat beheerder 1 ten tijde van de eerste afgelegde verklaringen in de war zou zijn vanwege het overlijden van haar moeder op 27 maart 2019 acht de rechtbank niet onaannemelijk, maar niet valt in te zien dat zij daardoor een onjuiste verklaring zou hebben afgelegd over wat zij heeft waargenomen over de werksituatie van X.
4.11.
Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat verweerder op grond van artikel 3:7, eerste lid, aanhef en onder e, van de APV verplicht was de exploitatievergunning van eiseres in te trekken.
4.12.
De rechtbank acht de intrekking voor één seksbedrijf voor de duur van zes maanden niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Zoals blijkt uit wat hiervoor onder 4.6. is overwogen acht de rechtbank tijdelijke intrekking van de exploitatievergunning geschikt en noodzakelijk om het doel, het tegengaan van de mogelijkheid dat een slachtoffer van mensenhandel werkzaam is in de seksinrichting, te bereiken. Verder acht de rechtbank de intrekking evenwichtig en in de gegeven omstandigheden van eiseres niet onredelijk bezwarend. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om artikel 3:7, eerste lid, aanhef en onder e, van de APV in het specifieke geval van eiseres buiten toepassing te laten wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De rechtbank acht de nadelige gevolgen voor eiseres van de intrekking van één exploitatievergunning niet onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Heeft verweerder gehandeld in strijd met het Handhavingsarrangement?
4.13.
In 2017 is hoofdstuk 3 van de APV aangepast naar aanleiding van de model-APV van de Vereniging Nederlandse Gemeenten. Het Handhavingsarrangement is destijds niet aangepast of ingetrokken. Dit betekent echter niet dat, zoals eiseres stelt, het Handhavingsarrangement op deze zaak nog van toepassing is. Volgens artikel 3:7, eerste lid, aanhef en onder e, in verbinding met artikel 3:5, eerste lid, aanhef en onder g, van de APV heeft verweerder namelijk geen beleidsruimte om wel of niet over te gaan tot intrekking van de exploitatievergunning. Voor wat betreft de vraag na welke periode eiseres weer opnieuw een vergunning mag aanvragen is wel aansluiting gezocht bij de termijnen in het Handhavingsarrangement.
Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen [6] verdient het niet de schoonheidsprijs dat het beleid, na een ingrijpende wijziging van de APV, op dit punt niet is aangepast. Dit neemt niet weg dat, zoals verweerder heeft gesteld, de imperatieve bepaling in de APV geen beleidsruimte biedt voor het geven van een waarschuwing of tijdelijke sluiting (in plaats van tijdelijke intrekking van de vergunning).
Het aansluiten bij de termijnen uit het Handhavingsarrangement voor het bepalen van de termijn waarop weer een aanvraag om een exploitatievergunning kan indienen acht de rechtbank niet onredelijk.
Is het bestreden besluit in strijd met de onschuldpresumptie?
4.14.
Eiseres heeft aangetoond dat bij e-mailbericht van 29 december 2021 het Openbaar Ministerie (OM) heeft laten weten dat de verdenking van mensenhandel tegen de hiervoor genoemde bestuurder en beheerder is geseponeerd wegens onvoldoende bewijs. Eiseres stelt dat een oordeel van de rechtbank in deze bestuursrechtelijke procedure dat voldoende aanwijzingen voor mensenhandel bestaan, twijfel laat ontstaan over de juistheid van dat sepot. Dat is in strijd is met de onschuldpresumptie als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van het EVRM.
4.15.
De onschuldpresumptie houdt in dat eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, voor onschuldig wordt gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. De reikwijdte van de onschuldpresumptie is niet beperkt tot strafrechtelijke procedures, maar deze kan zich in voorkomend geval uitstrekken tot een bestuursrechtelijke procedure, indien de geschilpunten in de bestuursrechtelijke procedure voortvloeien uit en samenhangen met een strafrechtelijke procedure. Deze situatie kan zich voordoen tijdens een strafrechtelijke procedure alsook na het staken van de strafrechtelijke procedure of na een vrijspraak. Het hangt af van de in de bestuursrechtelijke procedure gebruikte bewoordingen of een zodanige band bestaat tussen die procedure en de strafrechtelijke procedure dat artikel 6, tweede lid, van het EVRM ook in de bestuursrechtelijke procedure van toepassing is. Schending van de onschuldpresumptie is aan de orde indien een oordeel wordt gegeven over de schuld van iemand die is aangeklaagd ter zake van het plegen van een strafbaar feit voordat de schuld van die persoon in de strafrechtelijke procedure is komen vast te staan. Alleen het uitspreken van een vermoeden dat iemand schuldig is aan het strafbare feit waarvoor hij is aangeklaagd, levert geen schending van de onschuldpresumptie op [7] .
4.16.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder de onschuldpresumptie niet heeft geschonden. Verweerder heeft alleen gesteld dat er aanwijzingen zijn dat in het seksbedrijf een persoon als prostituee heeft gewerkt die het slachtoffer is van mensenhandel en dat eiseres daarvan melding had moeten doen. Verweerder heeft geen oordeel gegeven over de schuld van genoemde bestuurder en beheerder. Ook de rechtbank oordeelt niet dat eiseres schuldig is aan een strafbaar feit of dat het sepot door het OM onjuist was. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht stelt dat er aanwijzingen waren dat er een mogelijk slachtoffer van mensenhandel werkzaam was als prostituee in het seksbedrijf en dat verweerder daarvan melding had moeten maken bij het HEIT. De rechtbank vindt verder steun voor dit oordeel in de uitspraken van de Afdeling van 17 juli 2019 [8] en 14 april 2021 [9] .
Conclusie en slotoverwegingen.
4.17.
Het beroep is ongegrond.
4.18.
Verweerder hoeft geen proceskosten van eiseres te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
BIJLAGE
Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag (APV)
Artikel 3:5 Weigeringsgronden Pro
1. Een vergunning wordt geweigerd als:
(…)
g. er aanwijzingen zijn dat voor of bij het seksbedrijf personen tewerkgesteld zijn of zullen zijn die, als het prostituees betreft, nog niet de leeftijd van 21 jaar hebben bereikt, als het overige personen betreft, nog niet de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt, slachtoffer zijn van mensenhandel of verblijven of werken in strijd met het bepaalde bij of krachtens de Vreemdelingenwet 2000;
(…).
Artikel 3:7 Intrekkingsgronden Pro
1. De vergunning wordt ingetrokken als:
(…)
e. zich een omstandigheid voordoet als bedoeld in artikel 3:5, eerste lid, onder a tot en met i;
(…).