Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/5057
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 april 2022 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.D. Melkert),
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder
(gemachtigde: mr. M.C. van der Linden).
Procesverloop
Bij besluit van 11 september 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd om voor eiser een verklaring van geen bezwaar (vvgb) te verstrekken.
Op 23 mei 2019 heeft verweerder het primaire besluit aangevuld. Door verweerder is besloten dat eiser niet in aanmerking komt voor het uitzonderingsbeleid van artikel 3, derde lid, van de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken (de Beleidsregel) en dat een samenwerkingsrelatie met de inlichtingen- en veiligheidsdienst in Qatar niet wordt aangegaan.
Bij besluit van 19 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting heeft op 10 december 2021 plaatsgevonden via een Skypeverbinding. Eiser en zijn gemachtigde waren aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Eiser is op 24 april 2018 door KLM aangemeld bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) voor een veiligheidsonderzoek en afgifte van een vvgb voor de vertrouwensfunctie van piloot bij de KLM. Eiser woonde toen ongeveer zeven jaar in Qatar en werkte bij Qatar Airways. Daarvoor woonde en werkte hij voor één jaar in Griekenland. Hij is in het buitenland gaan werken vanwege de destijds ongunstige Nederlandse arbeidsmarkt. Eiser wil zich met zijn gezin vestigen in Nederland om bij de KLM aan de slag te gaan als piloot.
2. Verweerder heeft geweigerd om voor eiser een vvgb af te geven, omdat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd voor de conclusie dat er voldoende waarborgen zijn dat eiser onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. De oorzaak daarvan is dat de AIVD over de jaren waarop het veiligheidsonderzoek betrekking heeft (de beoordelingsperiode) over eiser geen gegevens heeft kunnen inwinnen bij de inlichtingen- of veiligheidsdienst van Qatar, omdat de AIVD daar geen samenwerkingsrelatie mee heeft. De door eiser zelf overgelegde gegevens over zijn werk en verblijf in Qatar kunnen volgens verweerder de ontbrekende gegevens niet vervangen. Verweerder heeft bij het weigeren van de vvgb het belang van de bescherming van de nationale veiligheid zwaarder laten wegen dan het belang van eiser om als piloot bij de KLM te kunnen gaan werken.
Wat zijn de regels?
3. Het wettelijk kader zoals deze van toepassing was ten tijde van het bestreden besluit, is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Wat vindt eiser in beroep?
4. Eiser voert aan dat de vvgb niet kan worden geweigerd op basis van het ontbreken van een samenwerkingsrelatie met Qatar. Verweerder heeft zich namelijk niet voldoende ingespannen om alle beschikbare en aanvaardbare mogelijkheden tot verkrijging van voldoende gegevens aan te wenden. Daarbij is verweerder ten onrechte voorbij gegaan aan de wel beschikbare gegevens zoals door eiser overgelegd. Verder betoogt eiser dat de nadelige gevolgen van het besluit voor hem onevenredig zijn, waardoor verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (de Awb). Bovendien doet hij een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Tot slot stelt eiser dat de beslissing in strijd is met het recht op vrije arbeidskeuze en verzoekt de rechtbank om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie over de vraag of de Beleidsregel in strijd is met het sociaal grondrecht op vrije arbeidskeuze.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Inspanningsverplichting
5. Zoals de hoogste bestuursrechter eerder heeft overwogen [1] , vloeit uit artikel 8, tweede lid, van de Wet veiligheidsonderzoeken (de Wvo) de verplichting voor de minister voort zich in te spannen om alle beschikbare en aanvaardbare mogelijkheden tot verkrijging van voldoende gegevens aan te wenden. Verweerder heeft in beginsel aan deze verplichting voldaan, nu uit navraag bij de AIVD is gebleken dat de dienst niet met de inlichtingen- en veiligheidsdiensten van Qatar samenwerkt en in het kader van het veiligheidsonderzoek derhalve geen persoonsgegevens over eiser kunnen worden uitgewisseld. [2] Het is voorts niet aan de bestuursrechter om te beoordelen of de AIVD een samenwerkingsrelatie dient aan te gaan met de veiligheidsdiensten van Qatar. Daarbij heeft verweerder in november 2018, en derhalve voor het bestreden besluit op bezwaar, getoetst of samenwerking met de inlichtingen- en veiligheidsdienst in Qatar mogelijk is. Deze weging heeft ertoe geleid dat is geoordeeld dat geen samenwerkingsrelatie met deze dienst wordt aangegaan, omdat niet is voldaan aan de criteria als genoemd in artikel 88 van Pro de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door eiser overgelegde informatie, zoals zijn werkrooster, creditcardafschriften, logboek en hoteloverzichten, onvoldoende zijn voor zijn veiligheidsonderzoek. In de door eiser overgelegde informatie ontbreken namelijk de benodigde politieke gegevens als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wvo. Dergelijke gegevens kunnen alleen worden verkregen van inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
Gelet op voorgaande heeft verweerder de verklaring van geen bezwaar dan ook mogen weigeren. Ten aanzien van de vraag of verweerder gebruik had moeten maken van de uitzonderingsmogelijkheid als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Beleidsregel wordt als volgt overwogen.
Uitzonderingsmogelijkheid
6. Uit de toelichting op de Beleidsregel volgt dat verweerder bij de beoordeling of gebruik wordt gemaakt van de uitzonderingsmogelijkheid vereist dat de betrokkene en/of diens partner ten minste gedurende de helft van de beoordelingsperiode, in dit geval vier jaar, in Nederland heeft verbleven of in een land met een inlichtingen- of veiligheidsdienst waarmee Nederland samenwerkt. Daarbij geldt dat voor de overige periode verifieerbare informatie dient te worden aangeleverd. De toelichting stelt voorts dat het verblijf in het buitenland in beginsel verband dient te houden met een plaatsing door de Nederlandse overheid, werkzaamheden voor in Nederland gevestigde bedrijven of studie, stage, vrijwilligerswerk of werkzaamheden voor een internationale organisatie of betrouwbare niet-gouvernementele organisatie. Deze toelichting acht de hoogste bestuursrechter niet onredelijk. [3] Eiser heeft ondanks korte periodes van verblijf in Nederland en andere landen waarmee Nederland een samenwerkingsrelatie heeft, zijn hoofdverblijf in Qatar behouden en stond daar ook ingeschreven. De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat de periodes in Nederland en de andere landen, waarover eiser gegevens heeft overgelegd, te kort waren om hieraan betekenis toe te kennen in verband met de voorwaarde over het verkrijgen van de benodigde gegevens. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de Beleidsregel op onjuiste wijze zou hebben toegepast.
Voorts overweegt de rechtbank dat de Beleidsregel 2021 waar eiser zich op beroept niet van toepassing is, omdat het veiligheidsonderzoek al was afgerond voor de inwerkingtreding van de nieuwe beleidsregel. Maar ook uitgaande van het daarin opgenomen beleid blijft het uitgangspunt dat voldoende informatie aanwezig moet zijn om de betrouwbaarheid te kunnen beoordelen.
Belangenafweging
7. Verweerder heeft een belangenafweging gemaakt die naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk is zodat op grond van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor eiser geen uitzondering op het beleid hoefde te worden gemaakt. De rechtbank betrekt hierbij dat politieke gegevens over eiser ontbreken over het grootste deel van de beoordelingsperiode. Dat eiser zoals hij stelt geen gevaar vormt voor de nationale veiligheid, is nu juist wat door het ontbreken van gegevens niet kan worden onderzocht. Anders dan eiser stelt, maakt het daarbij niet uit dat hij als piloot voor een luchtvaartmaatschappij in Qatar al toegang heeft tot de beveiligde gebieden op Schiphol nu er een verschil bestaat tussen de autorisatie en bevoegdheden van verkeersvliegers die werkzaam zijn bij een buitenlandse vliegmaatschappij ten opzichte van verkeersvliegers die werken voor een Nederlandse maatschappij
.Bovendien heeft eiser in theorie de mogelijkheid om zijn beroep in het buitenland uit te oefenen, dan wel in Nederland een beroep uit te oefenen waarvoor geen verklaring van geen bezwaar vereist is.
.Bovendien heeft eiser in theorie de mogelijkheid om zijn beroep in het buitenland uit te oefenen, dan wel in Nederland een beroep uit te oefenen waarvoor geen verklaring van geen bezwaar vereist is.
Gelijkheidsbeginsel
8. Eiser beroept zich verder op het standpunt dat artikel 3, derde lid, van de Beleidsregel in strijd is met het gelijkheidsbeginsel omdat personen die de helft van de beoordelingsperiode in een land hebben gewoond waarmee een samenwerkingsrelatie bestaat, wel eigen informatie mogen aanleveren. Deze mogelijkheid heeft eiser niet nu Nederland geen samenwerking heeft met de inlichtingen- en veiligheidsdienst in Qatar. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel kan slagen en verwijst daartoe naar de hoogste bestuursrechter die in haar uitspraak van 24 november 2021 de toepassing van dit beleid niet onredelijk heeft geacht. [4] Daarbij is geen sprake van gelijke gevallen nu eiser niet meer dan de helft van de beoordelingsperiode in een land heeft gewoond waarmee een samenwerkingsrelatie bestaat. Dat dit onderscheid wordt gemaakt, is niet onredelijk en verklaarbaar.
Vrije arbeidskeuze
9. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat het inherent is aan de systematiek van de Wvo dat eiser als gevolg van de weigering van de verklaring zijn functie als piloot in Nederland niet kan uitoefenen. Van strijdigheid met het recht op vrije arbeidskeuze is geen sprake. Dit is namelijk geen absoluut recht en kan beperkt worden ter bescherming van de nationale veiligheid. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank ook geen aanleiding om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie over de vraag of het beleid in strijd is met het sociaal grondrecht op vrije arbeidskeuze.
10.
Het beroep is ongegrond.
Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.L. van der Waals, rechter, in aanwezigheid van
mr. H.A. Abdolbaghai, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
20 april 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
BIJLAGE WETTELIJK KADER
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Wet veiligheidsonderzoeken
Artikel 4
[..]
3. De werkgever belast een persoon eerst met de vervulling van een vertrouwensfunctie, nadat Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ten aanzien van die persoon een verklaring heeft afgegeven.
Artikel 7
1. Alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, wordt ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld.
2. Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:
a. justitiële en strafvorderlijke gegevens als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens [..] gegevens als bedoeld in de Wet politiegegevens [..];
b. gegevens betreffende deelneming of steunverlening aan activiteiten die de nationale veiligheid kunnen schaden;
c. gegevens betreffende lidmaatschap van of steunverlening aan organisaties die doeleinden nastreven, dan wel ter verwezenlijking van hun doeleinden middelen hanteren, die aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde;
d. gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
Artikel 8
Een verklaring kan slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.
Beleidsregel veiligheidsonderzoeken
Artikel 1 Definities Pro en toepassing
[..]
2. Deze beleidsregel bevat regels die worden toegepast bij de uitoefening van de bevoegdheid van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Defensie tot het afgeven, weigeren of intrekken van een verklaring.
[..]
Artikel 2 Beoordelingsperiodes Pro
1. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau A worden de gegevens over in beginsel een periode van tien jaar direct voorafgaande aan de aanmelding van de betrokkene voor het veiligheidsonderzoek beoordeeld. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau B geldt in beginsel een periode van acht jaar. Bij een veiligheidsonderzoek op niveau C geldt in beginsel een periode van vijf jaar.
[…]
Artikel 3 Onvoldoende Pro gegevens
[..]
2. Het weigeren van een verklaring als bedoeld in artikel 8 [..], kan voorts plaatsvinden indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om een oordeel te geven of sprake is van voldoende waarborgen dat betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen, doordat:
a. de betrokkene en/of diens partner direct voorafgaande aan het veiligheidsonderzoek gedurende de in artikel 2 bedoelde Pro beoordelingsperiode buiten Nederland heeft verbleven; en
b. het voor de AIVD dan wel de MIVD niet mogelijk is over de ontbrekende periode voldoende gegevens over de betrokkene en/of diens partner te verkrijgen, wegens het ontbreken van een daartoe geëigende samenwerkingsrelatie met de collegadienst van het land of de landen waar de betrokkene en/of diens partner heeft verbleven.
3. In afwijking van het tweede lid kan bij een ontbrekende periode alsnog sprake zijn van voldoende waarborgen dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal vervullen. Daarbij wordt rekening gehouden met de volgende factoren:
a. de bestemming(en);
b. of het verblijf of de verblijven verband houden met studie, stage of werk in het buitenland;
c. de duur en de frequentie van het verblijf of de verblijven;
d. de kwetsbaarheid van de specifieke functie.
Artikelsgewijze toelichting
[..]
Artikel 3 Onvoldoende Pro gegevens
[..]
Tweede lid
In beginsel wordt een periode van minimaal zes maanden aaneengesloten verblijf buiten Nederland binnen de beoordelingsperiode van het betreffende veiligheidsonderzoek aangemerkt als een ontbrekende periode. (..) Ten aanzien van de ontbrekende periode geldt dat op de AIVD en de MIVD een inspanningsverplichting rust om binnen de grenzen van het redelijke datgene te doen wat nodig is om de voor een verantwoorde oordeelsvorming benodigde gegevens over een betrokkene te verkrijgen. De inspanningsverplichting bestaat eruit dat door de AIVD en de MIVD in het concrete geval wordt bezien of er een samenwerkingsrelatie met de desbetreffende buitenlandse collegadienst ten aanzien van het uitwisselen van persoonsgegevens bestaat, en daar waar mogelijk uitvoering aan te geven. [..] Indien geen sprake is van een samenwerkingsrelatie met een collegadienst, wordt de verklaring in beginsel geweigerd en/of ingetrokken omdat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om vast te stellen dat voldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. [..]
Derde lid
Uitgangspunt is dat het beschermen van de nationale veiligheid eraan in de weg staat dat een verklaring wordt afgegeven indien het veiligheidsonderzoek, wegens een verblijf buiten Nederland, onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om een oordeel te geven of sprake is van voldoende waarborgen dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. In een beperkt aantal gevallen kan echter van dit uitgangspunt worden afgeweken. De bevoegdheid af te wijken van het tweede lid vloeit voort uit de wens aansluiting te zoeken bij de praktijk dat personen in het kader van werk, studie of toerisme (van henzelf, een partner of een ander familielid) steeds vaker een periode in het buitenland verblijven. Bij de uitoefening van deze afwijkingsbevoegdheid wordt geen afbreuk gedaan aan de bescherming tegen veiligheidsrisico’s die de wet beoogt. Daarbij geldt telkens dat betrokkene en/of diens partner ten minste gedurende de helft van de beoordelingsperiode in Nederland dient te hebben verbleven, dan wel in een land waarmee de AIVD of de MIVD een samenwerkingsrelatie onderhoudt. Voor het overige gedeelte van de beoordelingsperiode geldt dat verifieerbare informatie dient te worden aangeleverd. [..]