Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/7215
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 juni 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. L. Roumen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Voorschoten, verweerder
(gemachtigde: mr. N.A. Dijkstra).
Als derde-partij nemen aan het geding deel:
[derde-partij], te [woonplaats] , vergunninghouders
[derde-partij], te [woonplaats] , vergunninghouders
(gemachtigde: mr. I.C. van der Wiel).
Procesverloop
In het besluit van 29 maart 2019 (primair besluit) heeft verweerder aan vergunninghouders een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een bijbehorend bouwwerk als garage, overkapt terras en berging achter de woning op het perceel [perceel] [nummer 1] , te [plaats] (het perceel).
In het besluit van 10 oktober 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Vergunninghouders hebben op het beroep gereageerd, en verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De procedure is geruime tijd aangehouden in verband met een mogelijke schikking. Bij brief van 27 september 2021 heeft eiseres de rechtbank verzocht de behandeling voort te zetten.
De rechtbank heeft het beroep op 12 mei 2022 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en haar zoon, [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens derde-partij is [derde-partij] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde.
Overwegingen
1. De voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving is vermeld in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.1.
Vergunninghouders hebben in 2014 zonder omgevingsvergunning een schuur als bijbehorend bouwwerk gebouwd die functioneert als een garage, overkapt terras en een berging (hierna aangeduid als de schuur). Naar aanleiding van een op 8 oktober 2018 ontvangen verzoek om handhaving van eiseres heeft verweerder na onderzoek geconcludeerd dat de schuur in strijd met de voorschriften van het bestemmingsplan is gebouwd. Op 8 februari 2019 hebben vergunninghouders een omgevingsvergunning aangevraagd voor de schuur. De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten (1) het bouwen van een bouwwerk en (2) het handelen in strijd met de regels van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
2.2.
De ter plaatse geldende bestemmingsplannen zijn “De Gouden Leeuw e.o.” en “Veurseweg 214 e.o.” Op het perceel rust de bestemming “Wonen” met de dubbelbestemmingen “Waarde – Archeologie – 5” en “Waarde – Beschermd stads- en dorpsgezicht”. Waar de rechtbank hierna van het bestemmingsplan spreekt, doelt de rechtbank op het bestemmingsplan “De Gouden Leeuw e.o.”
2.3.
Op 17 december 2018 heeft de Commissie Welstand en Cultureel Erfgoed (WCE) een positief welstandsadvies uitgebracht over de al gebouwde schuur. Op 30 september 2019 heeft WCE dit advies bevestigd en een positief advies uitgebracht in het kader van de dubbelbestemming “Waarde – Beschermd stads- en dorpsgezicht”.
3. Onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften Gemeente Voorschoten (de bezwaarschriftencommissie) en onder aanvulling van de motivering heeft verweerder met het bestreden besluit het primaire besluit gehandhaafd. De omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kan volgens verweerder worden verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo en artikel 4, eerste lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), de zogenoemde kruimelgevallenregeling. Voor de beoordeling van kruimelgevallen heeft verweerder de Beleidsregels Kruimelgevallen Voorschoten 2015 (de Beleidsregels) vastgesteld. Volgens verweerder is de schuur buiten de bebouwde kom gelegen. Daarom zijn de Beleidsregels eigenlijk niet van toepassing, maar vanwege aard en ligging van de schuur kunnen de Beleidsregels volgens verweerder redelijkerwijs toch worden toegepast. Hoewel de schuur niet voldoet aan de voorwaarden van de Beleidsregels, ziet verweerder aanleiding om daar in dit geval van af te wijken. De op grond van de Beleidsregels op het perceel toegestane gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken van 90,7 m² wordt met 15,3 m² overschreden. Verweerder vindt het niet redelijk om bij deze overschrijding geen omgevingsvergunning te verlenen.
4. Tussen eiseres en vergunninghouders liep naast het bestuursrechtelijke geschil ook een civielrechtelijke procedure. Hierop ziet het vonnis van deze rechtbank, team Handel, van 22 april 2020. Vergunninghouders zijn tegen dit vonnis in hoger beroep gegaan. Deze procedure betrof (onder meer) de vraag waar de erfgrens ligt en of de geplaatste schuur voor een klein deel op het terrein van eiseres is geplaatst. Het ging daarbij om een deel van het overhangende dak en een gedeelte van de poer. De rechtbank leidt uit het verhandelde ter zitting af dat partijen aanvankelijk een schikking waren overeengekomen, maar dat het geschil uiteindelijk toch niet is opgelost. Partijen hebben echter aan het gerechtshof Den Haag medegedeeld niet verder te willen procederen. Hierna heeft het gerechtshof de procedure doorgehaald wegens onvoldoende belang.
5. Tussen partijen is niet in geschil dat de schuur vanwege de omvang daarvan in strijd is met de voorschriften van het bestemmingsplan ‘De Gouden Leeuw e.o.” De eerste vraag die partijen verdeeld houdt is of sprake is van een geval als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo en artikel 4, aanhef en eerste lid, van Bijlage II bij het Bor, waarvoor met toepassing van de kruimelgevallenregeling een omgevingsvergunning kan worden verleend.
6.1.
Eiseres betoogt terecht dat de woningen aan de [perceel] [nummer 2] en [nummer 1] binnen de bebouwde kom zijn gelegen. Verweerder heeft een ander standpunt ingenomen, maar daarbij heeft verweerder miskend dat de afbakening van de bebouwde kom in de Algemene Plaatselijke Verordening Voorschoten 2010 (de APV) niet bepalend is. Het gaat om de feitelijke situatie. De grens van de bebouwde kom wordt bepaald door de aard van de omgeving. Van belang is of sprake is van concentratie van bebouwing en of het gebied door die bebouwing overwegend een woon- of verblijffunctie heeft. [1] De bebouwing loopt in dit geval door tot het adres [perceel] [nummer 3] . Bovendien is er bebouwing in de directe omgeving in de vorm van ruim 20 woningen, een slagerij, een wijnhandel, een slijterij en een hotel met drie restaurants, een bar, 142 kamers en een wellnesscentrum. Hieruit volgt dat sprake is van een omgeving die aan de kenmerken van een bebouwde kom voldoet, en dat ook de schuur in kwestie binnen de bebouwde kom ligt.
6.2.
Anders dan eiseres betoogt, volgt uit de tekst van artikel 4, eerste lid, van Bijlage II bij het Bor echter niet dat deze regeling uitsluitend van toepassing is op bijbehorende bouwwerken buiten de bebouwde kom. Integendeel, voor bijbehorende bouwwerken binnen de bebouwde kom zijn in deze bepaling vrijwel geen beperkende voorwaarden gesteld voor toepassing van de kruimelgevallenregeling, terwijl voor bijbehorende bouwwerken buiten de bebouwde kom juist wel aanvullende eisen zijn gesteld. Dat de schuur binnen de bebouwde kom is gesitueerd, heeft daarom niet het door eiseres bepleite gevolg dat artikel 4, eerste lid, van Bijlage II bij het Bor in dit geval toepassing mist. Dit betekent dat verweerder in beginsel van het bestemmingsplan kon afwijken door toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo. Het betoog faalt.
7.
7.1.
Eiseres betoogt dat verweerder in dit specifieke geval ten onrechte met toepassing van de kruimelgevallenregeling een omgevingsvergunning heeft verleend. Dit betoog slaagt. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.
7.2.
Verweerder heeft beleidsruimte bij een beslissing om al dan niet gebruik te maken van de bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan. Verweerder heeft in dit geval de Beleidsregels vastgesteld die gelden bij het gebruikmaken van deze bevoegdheid, voor zover het betreft de toepassing van artikel 4, eerste lid, van Bijlage II bij het Bor. Op die manier heeft verweerder het gebruik maken van deze bevoegdheid, waarbij de gewone voorbereidingsprocedure van toepassing is, nader gereguleerd.
7.3.
De rechtbank dient in beginsel de keuzes die verweerder heeft gemaakt bij het opstellen van de Beleidsregels te respecteren, maar zij kan en moet wel toetsen of verweerder de Beleidsregels juist heeft toegepast.
7.4.
Vast staat dat met de bouw van de schuur de op grond van de Beleidsregels toegestane gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken op dit perceel, te weten 90,7 m2, wordt overschreden. Volgens verweerder is de overschrijding 15,3 m². Eiseres betoogt dat de overschrijding 37 m2 is. Hoe groot de overschrijding ook is, strikt genomen voldoet de schuur niet aan het ‘kruimelbeleid’. Daarom moet de rechtbank beoordelen of verweerder terecht aanleiding heeft gezien om van de Beleidsregels af te wijken en toch een geval als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor aan te nemen.
7.5.
Gelet op artikel 4:84 van Pro de Awb geldt als uitgangspunt bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo dat verweerder zijn eigen Beleidsregels consequent dient toe te passen. [2] De burger mag er op vertrouwen dat een bestuursorgaan zijn eigen Beleidsregels respecteert. Afwijking van de Beleidsregels is evenwel mogelijk indien de omstandigheden van het geval op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de Beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.
7.6.
Verweerder heeft ter onderbouwing van de afwijking van de Beleidsregels overwogen dat sprake is van een geringe overschrijding van de toegestane gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken op het perceel en dat de schuur feitelijk uit twee gebouwen bestaat die door een overkapping met elkaar worden verbonden. Zonder de overkapping zouden de gebouwen in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan. Daarnaast is volgens verweerder een bezonningsstudie over eventuele schaduwhinder op het naburige perceel niet noodzakelijk en wordt de privacy van de buren niet aangetast.
7.7.
In de Beleidsregels heeft verweerder uitdrukkelijk bepaald onder welke voorwaarden met toepassing van de kruimelgevallenregeling een omgevingsvergunning voor handelen in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wabo kan worden verleend. Daarbij zijn niet voor niets de afmetingen van bijbehorende bouwwerken begrensd. In de door verweerder genoemde omstandigheden ziet de rechtbank daarom geen grond om te oordelen dat het vasthouden aan de maximale afmetingen conform de geldende Beleidsregels voor vergunninghouders tot een onevenredige situatie leidt en dat dat niet in verhouding staat tot de doelen die met de Beleidsregels worden gediend. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder dan ook ten onrechte tot de conclusie gekomen dat sprake is van zodanig bijzondere omstandigheden dat afwijking van de Beleidsregels gerechtvaardigd is. Het bestreden besluit kan niet worden gedragen door de hieraan ten grondslag gelegde motivering. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak door ook het primaire besluit te herroepen. Hieruit volgt dat verweerder opnieuw op de aanvraag zal moeten beslissen, rekening houdend met deze uitspraak.
8. Uit deze uitspraak volgt niet dat vergunningverlening voor de in geding zijnde schuur niet alsnog mogelijk is. Daarvoor dient verweerder dan echter artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten 3e, van de Wabo toe te passen. De rechtbank wijst verweerder in dit verband op artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo. Verweerder zal hiertoe de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb dienen te volgen.
9. In het kader van een nieuwe beoordeling van de aanvraag zal verweerder dienen te beoordelen of de activiteit (de bouw van de schuur) al dan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De motivering van het nieuwe besluit zal een goede ruimtelijke onderbouwing dienen te bevatten. De rechtbank sluit geenszins uit dat een hernieuwde beoordeling tot hetzelfde resultaat zal leiden, te weten vergunningverlening, maar de rechtbank kan in deze uitspraak niet vooruitlopen op de door verweerder uit te voeren beoordeling en de belangenafweging die in dat kader dient te worden gemaakt.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden. Ook krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Het betreft in dit geval zowel de bezwaar- als de beroepsprocedure, omdat de rechtbank ook het primaire besluit herroept. De vergoeding van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend, uitgaande van een zaak van gemiddeld gewicht, wegingsfactor 1,0:
- indiening bezwaarschrift en bijwonen hoorzitting: twee maal € 534 = € 1.068,-;
- indiening beroepschrift en bijwonen zitting rechtbank: twee maal € 759,- = € 1.518,-.
Het totale bedrag is dus € 2.586,-. De overige door eiseres genoemde kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking omdat het Bpb hiervoor geen basis biedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.586,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.A. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke (wettelijke) regels
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
1. In artikel 4:84 van Pro de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel handelt, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
2. In artikel 7:15, tweede lid, van de Awb is bepaald dat de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend worden vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
1. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, van de Wabo kan, als de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning alleen worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en het een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval betreft.
Besluit omgevingsrecht (Bor)
1. In artikel 4, aanhef en eerste lid, van Bijlage II bij het Bor is bepaald dat voor de verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12 , eerste lid, sub a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking komt: een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
b. de oppervlakte niet meer dan 150 m².
Het bestemmingsplan De Gouden Leeuw e.o.
1. In artikel 13.1 van de planregels is bepaald dat de gronden die op de verbeelding zijn voorzien van de dubbelbestemming 'Waarde - Beschermd stads- en dorpsgezicht' behalve voor de daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd zijn voor het behoud en/of de versterking van de aanwezige historisch-ruimtelijke, landschappelijke en/of cultuurhistorische waarden en/of elementen.
2. Op grond van artikel 13.3 kan het bevoegd gezag bij omgevingsvergunning afwijken van de bouwregels uit artikel 13.2 mits:
a. een bouw- of inrichtingsplan resp. een beoogde wijze van gebruik geen onevenredige afbreuk doet aan resp. mede strekt tot het behoud en/of de versterking van de historisch-ruimtelijke, landschappelijke en/of cultuurhistorische waarden en/of elementen.
b. alvorens te beslissen omtrent het al dan niet afwijken als bedoeld in lid 13.2 sub a wint het bevoegd gezag schriftelijk advies in bij een landschapsdeskundige resp. een deskundige op het gebied van cultuurhistorie.
Beleidsregels Kruimelgevallen Voorschoten 2015 (de Beleidsregels)
1. Artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregels bepaalt dat een omgevingsvergunning voor handelen in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder c Wabo wordt verleend voor het bouwen van een vrijstaand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan mits:
a. bij een woning;
b. binnen de bebouwde kom;
c. in geval van de dubbelbestemming "Waarde - beschermd stad- en dorpsgezicht" het bouwen niet leidt tot een onevenredige aantasting van de beschermde waarden;
d. in geval van de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie" met het bouwen de vastgestelde archeologische waarden niet worden geschaad;
e. indien in een beschermd dorpsgezicht het bouwen niet leidt tot een onevenredige aantasting van de beschermde waarden;
f. indien in geval van een dubbelbestemming Waarde
g. functioneel verbonden met de woning;
h. indien in het achtererfgebied of op een zijerf:
i. de gezamenlijke oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied en op het zijerf niet meer bedraagt dan:
1. in geval van een oppervlakte van het achtererfgebied en zijerf gezamenlijk kleiner dan of gelijk aan 100 m2 : 40% van die oppervlakte;
2. in geval van een oppervlakte van het achtererfgebied en zijerf gezamenlijk groter dan 100 m2 en kleiner dan of gelijk aan 300 m2: 40, vermeerderd met 20% van het deel dat groter is dan 100 m2;
3. in geval van een oppervlakte van het achtererfgebied en zijerf gezamenlijk groter dan 300 m2 :80 m2 , vermeerderd met 10% van het deel dat groter is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 100 m2;
ii. alleen verblijfsgebied op de begane grond;
iii. de hoogte van een daknok niet meer bedraaçit dan 5,5 m;
iv. de goothoogte niet meer bedraagt dan 3,3 m;
v. tegen of op minimaal 1 m uit een perceelgrens;
vi. tegen of op minimaal 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied;
vii. de ingang niet direct grenzend aan openbaar toegankelijk gebied;
viii. de afstand tot de voorkant van de woning minimaal 1 m.