Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/3831
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juli 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. E. Kattestaart),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv), verweerder
(gemachtigde: M.A. Brouwer).
Procesverloop
In het besluit van 30 september 2020 (primair besluit) heeft verweerder met ingang van 12 november 2020 een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) aan eiseres toegekend.
In het besluit van 21 april 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 6 juli 2022 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Wat vooraf ging aan deze procedure
1. Eiseres werkte voorheen als kopersbegeleider voor 44,67 uur per week. De voormalig werkgever van eiseres heeft haar per 23 juli 2019 ziekgemeld wegens een plotseling verlies aan gezichtsvermogen. Eiseres heeft op 2 september 2020 een WIA-uitkering met toepassing van de verkorte wachttijd aangevraagd. In het primaire besluit heeft verweerder met ingang van 12 november 2020 een WIA-uitkering, meer specifiek een IVA-uitkering (Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten), aan eiseres toegekend. Daarbij heeft verweerder de hoogte van de uitkering gebaseerd op het loon dat eiseres verdiende in het jaar voor het intreden van haar arbeidsongeschiktheid (de referteperiode). Verweerder heeft de referteperiode vastgesteld op 15 juli 2018 tot en met 14 juli 2019.
2. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder stelt dat de hoogte van de WIA-uitkering en de referteperiode juist zijn vastgesteld.
Standpunt van eiseres
3. Eiseres is het niet eens met de hoogte van de WIA-uitkering. Verweerder heeft de referteperiode ten onrechte vastgesteld op 15 juli 2018 tot en met 14 juli 2019. Verweerder heeft onvoldoende onderzoek gedaan naar de eerste ziektedag van eiseres en deze ten onrechte op 23 juli 2019 vastgesteld. Dit heeft voor eiseres onevenredig nadelige financiële gevolgen, te meer nu eiseres een IVA-uitkering ontvangt en hier in beginsel tot aan de pensioengerechtigde leeftijd recht op houdt. Eiseres verwijst hierbij naar een uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 november 2021. [1] Eiseres heeft feitelijk op 30 augustus 2019 voor het laatst gewerkt. Door het ziektebeeld heeft haar voormalig werkgever haar op een enigszins willekeurige datum ziekgemeld. Dit had ook eerder of later kunnen worden gedaan. Eiseres vindt dat zij als starter/herintreder moet worden beschouwd. Zij kon wegens een te kort arbeidsverleden in de periode van augustus tot en met november 2018 geen aanspraak maken op een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW). Dit werkt ten onrechte door in de hoogte van de WIA-uitkering.
Beoordeling door de rechtbank
4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
5. De rechtbank stelt vast dat het geschil gaat over de hoogte van het dagloon en dat daarvoor bepalend is of verweerder van de juiste eerste ziektedag is uitgegaan en daarmee van de juiste referteperiode.
5.1.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder de eerste ziektedag terecht op 23 juli 2019 heeft vastgesteld. De eerste ziektedag is de eerste werkdag waarop door eiseres wegens ziekte niet is gewerkt of het werken tijdens de werktijd is gestaakt. Uit het dossier volgt dat 23 juli 2019 de eerste werkdag is waarop eiseres wegens ziekte niet heeft gewerkt. Dit is door eiseres niet betwist. Eiseres heeft ter zitting gesteld dat zij op 10 juni 2019 al merkte dat haar zicht afnam en dat 23 juli 2019 niet haar eerste ziektedag maar een willekeurige dag was. Eiseres staakte het werken op deze dag enkel uit angst voor verergering van de klachten en had ook nog kunnen doorwerken. Wat hier ook van zij, de eerste werkdag waarop eiseres wegens ziekte niet heeft gewerkt, is 23 juli 2019. In bezwaar heeft eiseres een e-mail van haar voormalig werkgever van 9 december 2020 ingebracht. Hierin verklaart de voormalig werkgever dat eiseres op 30 augustus 2019 nog een dag heeft gewerkt om haar werk goed over te dragen in de periode dat eiseres bij de voormalig werkgever was ziekgemeld. Uit deze e-mail blijkt dat eiseres op 30 augustus 2019 al ziek was en die dag haar werk heeft overgedragen. De rechtbank ziet hierin dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de eerste ziektedag onjuist heeft vastgesteld. Dit betekent dat 23 juli 2019 de eerste ziektedag is en dat de referteperiode daarmee juist is vastgesteld.
5.2.
De rechtbank stelt op basis van het dossier vast dat eiseres in de referteperiode van 15 juli 2018 tot en met 31 juli 2018 loon ontving van Boeg Bouw & Installatietechniek B.V. en dat zij van 3 december 2018 tot en met 14 juli 2019 loon ontving van Continu B.V.
5.3.
De zogenoemde startersregeling in artikel 18 van Pro het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) is niet op eiseres van toepassing. Als starter wordt gezien degene die tot het einde van het eerste volledige aangiftetijdvak van de referteperiode geen loon heeft genoten. Eiseres ontving in dat eerste aangiftetijdvak (van 15 juli tot en met 31 augustus 2018) loon van Boeg Bouw & Installatietechniek B.V. De rechtbank is bekend met eerdere rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), waaruit volgt dat het Dagloonbesluit strikt moet worden toegepast. [2] Een strikte toepassing van het Dagloonbesluit leidt dus tot het door verweerder vastgestelde dagloon en de daarop gebaseerde hoogte van de WIA-uitkering. Verweerder heeft het dagloon en de hoogte van de WIA-uitkering dan ook juist vastgesteld.
5.4.
Eiseres heeft betoogd dat de strikte toepassing van het Dagloonbesluit in haar situatie onredelijk uitvalt, omdat het berekende dagloon niet in verhouding staat tot haar werkelijke verdiensten. Daarbij komt dat eiseres in beginsel tot aan de pensioengerechtigde leeftijd een IVA-uitkering met dit dagloon zal ontvangen. De rechtbank begrijpt dat eiseres een beroep doet op het evenredigheidsbeginsel.
5.5.
De Wet WIA is een wet in formele zin. Het Dagloonbesluit is een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een formele wet (avv). In beginsel heeft te gelden dat de wetgever dan wel een besluitgever van een avv de betrokken belangen afweegt en dat de rechter het resultaat daarvan moet respecteren. [3] Bij de beoordeling van een beroep tegen een concreet besluit kan de rechtbank echter wel toetsen of het avv als grondslag kan dienen voor dat besluit. Het avv kan niet als grondslag voor het besluit dienen als er ernstige gebreken kleven aan de inhoud van het voorschrift of aan de manier waarop het tot stand is gekomen. Bij die toetsing vormen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel, een belangrijk richtsnoer. [4] De rechtbank ziet zich in deze zaak daarom voor de vraag gesteld of de toepassing van artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit, waarin de berekeningswijze van het dagloon is neergelegd, wegens kennelijke onredelijkheid of onevenredigheid in het geval van eiseres buiten toepassing gelaten moet worden wegens strijd met artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5.6.
De Wet WIA is onder meer bedoeld om inkomensbescherming bij langdurige arbeidsongeschiktheid te bieden en de IVA-uitkering is blijkens de memorie van toelichting bij deze wet bedoeld om degene die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is, een toekomstbestendige en stabiele sociale verzekering te bieden die de inkomensgevolgen van volledig duurzame arbeidsongeschiktheid opvangt. [5] De hoogte van de uitkering is gerelateerd aan het loon dat de verzekerde verdiende voordat hij ziek werd. Aan de dagloonregelingen in de Wet WIA en het Dagloonbesluit ligt het beginsel ten grondslag dat het dagloon een redelijke afspiegeling moet vormen van de welvaart in de periode voorafgaand aan de verzekerde gebeurtenis. [6] Uit de nota van toelichting bij het Dagloonbesluit volgt dat met de berekeningsmethode bedoeld is een zodanige verdere vereenvoudiging van de dagloonregels, dat het dagloon in vrijwel alle gevallen volgens algemene regels direct na aanvraag van de uitkering geautomatiseerd kan worden vastgesteld op basis van gegevens die beschikbaar zijn in de polisadministratie. [7] Daarom is tot uitgangspunt voor de dagloonberekening gekozen voor het loon uit de laatste dienstbetrekking en zijn regels voor bijzondere situaties zoveel mogelijk vervallen. Daarbij is ernaar gestreefd de effecten op de uitkeringen zo klein mogelijk te houden, maar zijn materiële wijzigingen niet helemaal uitgesloten. Aldus is sprake van een uniform systeem. De rechtbank acht dit een geschikt middel en ziet dan ook geen aanleiding te oordelen dat deze dagloonbepalingen op zichzelf onrechtmatig zijn.
5.7.
Dit laat echter onverlet dat toepassing van de dagloonbepalingen ook in een concreet geval als het onderhavige niet tot een onevenredige uitkomst mag leiden. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval een strikte toepassing van artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit leidt tot een onevenredig groot nadeel aan de zijde van eiseres ten opzichte van de met het besluit te dienen doelen. De rechtbank acht hierbij van belang dat aan eiseres een IVA-uitkering is toegekend, die in beginsel is bedoeld een vervangend inkomen te bieden tot aan de pensioengerechtigde leeftijd. Eiseres is op jonge leeftijd volledig en duurzaam arbeidsongeschikt geworden, waarbij haar toekomstperspectief op de arbeidsmarkt wegens plotseling verlies van het gezichtsvermogen volkomen is weggevallen. De startersregeling in artikel 18 van Pro het Dagloonbesluit is weliswaar strikt genomen niet op eiseres van toepassing, maar naar het oordeel van de rechtbank is eiseres wel een starter op de arbeidsmarkt. Eiseres is immers na het afronden van haar opleiding HBO Bouwkunde pas enkele jaren werkzaam geweest in de bouwsector tegen een salaris passend bij een starter. Hoewel de eerste ziektedag en de referteperiode juist zijn vastgesteld, leiden deze gegeven de omstandigheden van de periode waarin eiseres arbeidsongeschikt werd toch mede tot een onevenredige uitkomst. De rechtbank acht verder van belang dat eiseres de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 november 2021 heeft ingebracht en dat verweerder ter zitting heeft gesteld dat hij het niet eens is met deze uitspraak, maar de persoonlijke omstandigheden van de eiseres in die zaak voor verweerder aanleiding zijn geweest om geen hoger beroep in te stellen en zich neer te leggen bij de uitspraak van de rechtbank. Daarmee blijft naar het oordeel van de rechtbank onduidelijk wanneer volgens verweerder sprake is van een onredelijke uitkomst en in welke persoonlijke omstandigheden daarvan dan sprake is. De rechtbank oordeelt dat er kennelijk wel ruimte is om af te wijken van de bepalingen uit het Dagloonbesluit. De rechtbank ziet in dit geval, gelet op hiervoor is overwogen, dan ook aanleiding hiertoe. Dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister) de problematiek rondom de dagloonbepalingen in de Stand van de uitvoering sociale zekerheid van 22 juni 2022 [8] benoemt, neemt niet weg dat de toepasselijke regelgeving in dit geval onevenredig uitwerkt voor eiseres en dat de gevolgen daarvan dus moeten worden weggenomen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit, afgezet tegen het doel van de Wet WIA en de IVA-uitkering, er in dit geval niet toe leidt dat voor eiseres een representatief dagloon wordt vastgesteld en buiten toepassing moet blijven, omdat deze toepassing voor eiseres onevenredig nadelige gevolgen heeft. Deze bepaling had verweerder in dit bijzondere geval buiten toepassing moeten laten. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie
6. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor wat betreft de hoogte van het dagloon. De rechtbank realiseert zich dat het Dagloonbesluit naast de hoofdregel uit artikel 16, eerste lid, weinig handvatten biedt om het dagloon op andere wijze vast te stellen. Nu eiseres een beroep heeft gedaan op de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 november 2021, verwijst de rechtbank naar de in deze uitspraak geopperde rekenmethode. In deze uitspraak heeft de rechtbank Gelderland geoordeeld dat het voor de hand ligt dat verweerder de dagloonsystematiek WIA in lijn brengt met de dagloonsystematiek Werkloosheidswet/Ziektewet zoals hij in een knelpuntenbrief aan de minister van 3 juni 2021 heeft geopperd. Dat houdt in dat het getal D in artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit wordt vervangen door het totaal aantal gewerkte dagen in het refertejaar, zodat de periode waarin eiseres niets heeft verdiend niet meetelt. Nu verweerder geen hoger beroep heeft ingesteld tegen deze uitspraak neemt de rechtbank aan dat verweerder zich bij deze berekeningswijze heeft neergelegd en in dit geval ook langs die lijn zal handelen. Dat heeft tot gevolg dat de uitkering waar eiseres vanaf 12 november 2020 recht op heeft hoger uitvalt, zodat zij recht krijgt op een nabetaling. Verweerder moet binnen zes weken opnieuw beslissen op het bezwaarschrift van eiseres met inachtneming van deze uitspraak.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,-).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 49,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P.G. van Egeraat, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage: Wet- en regelgeving
Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA)
Artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA bepaalt – voor zover relevant - dat voor de berekening van een uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, als dagloon wordt beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte, het gebrek, de zwangerschap of de bevalling, die tot volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid heeft geleid, is ingetreden.
Het derde lid bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur met betrekking tot de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels worden gesteld.
Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit)
Op grond van artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit is het dagloon van uitkeringen op grond van de Wet WIA en de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering de uitkomst van de volgende berekening:
[(A–B) x 108/100 + C] / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij een werkgever die vakantiebijslag reserveert;
B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die de werknemer in de referteperiode heeft genoten;
C staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij een werkgever die geen vakantiebijslag reserveert; en
D staat voor 261.
Op grond van artikel 18, eerste lid, van het Dagloonbesluit wordt het dagloon van de werknemer die vanaf de aanvang van de referteperiode tot en met de laatste dag van het eerste volledige aangiftetijdvak van dat jaar geen loon als bedoeld in artikel 14 of Pro 15 heeft genoten, vastgesteld door bij de toepassing van artikel 16, eerste lid, «261» te vervangen door: het aantal dagloondagen vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot en met de laatste dag van de referteperiode.
Op grond van het tweede lid is het dagloon van de werknemer die in de referteperiode geen loon als bedoeld in artikel 14 of Pro 15 heeft genoten, de uitkomst van de volgende berekening:
(A – B + C) / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid heeft genoten in het aangiftetijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden, bij alle werkgevers;
B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid als loon zijn uitbetaald ten laste van een opgebouwd bedrag en de bedragen die voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid als loon zijn uitbetaald ten laste van een arbeidsvoorwaardenbedrag in het aangiftetijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden;
C staat voor de in de referteperiode opgebouwde bedragen ten behoeve van vakantiebijslag dan wel ten behoeve van een arbeidsvoorwaardenbedrag in het aangiftetijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden; en
D staat voor het in dat aangiftetijdvak gelegen aantal dagloondagen vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot de dag van intreden van de arbeidsongeschiktheid.