Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/5754
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juli 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp
(gemachtigde: mr. S.W. Boot).
Inleiding
1. In het besluit van 26 maart 2021 (primair besluit) heeft het college de bij besluit van 7 mei 1974 verleende vergunning voor de bouw van een bedrijfswoning ingetrokken.
1.1.
Met het bestreden besluit van 20 juli 2021 op het bezwaar van eiser is het college bij de intrekking gebleven.
1.2.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
1.3.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 19 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, bijgestaan door mr. Goumans, en namens het college mr. S.W. Boot, vergezeld door [naam] .
Totstandkoming van het besluit
2. Op 7 mei 1974 heeft het college aan de toenmalige eigenaar van het perceel [adres] nabij [nummer] , kadastraal bekend als: gemeente [gemeenteplaats] , sectie [X] , nummer [kadastraal nummer] , een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een bedrijfswoning ten behoeve van een varkensmesterij. Deze vergunning is op enig moment bij een opvolgend eigenaar in het ongerede geraakt.
2.1.
Eiser is sinds 2015 eigenaar van het perceel. Hij heeft het college verzocht om een afschrift van de vergunning. Na diverse zoekpogingen is deze vergunning gevonden en op 9 maart 2021 aan eiser overhandigd. Tegelijkertijd heeft het college het voornemen kenbaar gemaakt aan eiser om de omgevingsvergunning voor de bouw van een bedrijfswoning in te trekken. Eiser heeft op 24 maart 2021 hiertegen een zienswijze tegen dit voornemen ingediend. Het college heeft de zienswijze niet gevolgd en de omgevingsvergunning ingetrokken in het primaire besluit.
2.2.
Eiser heeft bezwaar ingediend tegen het intrekkingsbesluit. De gemeentelijke commissie behandeling bezwaarschriften (hierna: de commissie) heeft advies uitgebracht naar aanleiding van dit bezwaar. De commissie adviseert om het bezwaar ongegrond te verklaren en het primaire besluit in stand te laten. Het college heeft het advies overgenomen onder aanvulling van de motivering.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt het beroep van eiser aan de hand van de beroepsgronden die hij heeft ingediend.
Mocht het college afwijken van het advies van de commissie?
4. Eiser betoogt dat het college ten onrechte afwijkt van het advies van de commissie. De enkele verwijzing naar het verweerschrift is onvoldoende als onderbouwing voor die afwijking, nu de commissie commentaar heeft gegeven op dat verweerschrift.
4.1.
In het bestreden besluit wordt door het college verwezen naar (delen van) het advies van de commissie. Verder wordt de conclusie van dat advies integraal overgenomen. Voor de motivering van de afwijking van de onderbouwing van het advies heeft het college volstaan met een verwijzing naar zijn verweerschrift in bezwaar. Naar het oordeel van de rechtbank maakt het gegeven dat de motivering van het advies niet geheel is overgenomen, niet dat er niet conform artikel 3:49 Algemene Pro wet bestuursrecht (hierna: Awb) is gehandeld. Het staat het college immers vrij tot een eigen overweging te komen ten aanzien van het advies. Voorts heeft het college mogen vasthouden aan zijn eerdere onderbouwing van de intrekking zoals verwoord in het verweerschrift in bezwaar. De grond slaagt niet.
Heeft het college vooringenomen gehandeld?
6. Eiser stelt dat het besluit in strijd is met het verbod op vooringenomenheid van artikel 2:4 Awb Pro. Hiervoor zijn volgens eiser verschillende redenen. De behandelend ambtenaar is in het verleden betrokken geweest bij een handhavingszaak tegen eiser, waarbij het college in hoger beroep in het ongelijk is gesteld. Dezelfde ambtenaar heeft al begin 2021 aan eiser te kennen gegeven dat er op betreffende locatie geen bedrijfswoning mag worden gebouwd. Ook is het primaire besluit genomen twee dagen nadat de zienswijze is ingediend, zodat daarover geen college-overleg kan hebben plaatsgevonden. Daarnaast is de vergunning half januari 2021 gevonden, maar pas anderhalve maand later, tegelijkertijd met het voornemen tot intrekken, overhandigd. Hierdoor stond eiser voor een voldongen feit. Vervolgens heeft een toezichthouder van de gemeente gefrustreerd dat eiser de door hem spoorslags begonnen bouw van de bedrijfswoning kon voortzetten doordat hij weigerde de rooilijn aan te geven en de bouwhoogte te bepalen. Tot slot is er voor een ander adres in dezelfde gemeente ook reeds een bedrijfswoning toegestaan.
6.1.
Het college bestrijdt dat de betreffende ambtenaar een persoonlijk belang bij de zaak heeft. Het is ook niet waar dat zij in haar eentje de hele behandeling van de procedure over de handhaving heeft gedaan. De besluitvorming rond het primaire besluit heeft plaatsgevonden door het hoofd Ruimte, Belastingen en Gegevensbeheer, die daartoe is gemandateerd. Het besluit is genomen me medeweten en instemming van het college. Van vooringenomenheid is dan ook volstrekt geen sprake volgens het college.
6.2.1
Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid. Ingevolge het tweede lid waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
6.2.2.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:701) is in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:4 van Pro de Awb (Kamerstukken II 1998/89, 21221, 3, p. 53–55) benadrukt dat de strekking van artikel 2:4 is Pro dat het erom gaat dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. Het gaat erom, zo is in de toelichting opgemerkt, dat de overheid de nodige objectiviteit moet betrachten en zich niet door vooringenomenheid mag laten leiden.
6.3.
De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om te oordelen dat het college vooringenomen is geweest bij de totstandkoming van het besluit. Er is geen enkele aanwijzing dat een ambtenaar van de gemeente doelbewust heeft geacteerd om een bepaalde uitkomst te bewerkstelligen. Het enkele feit dat een behandelend ambtenaar ook betrokken is geweest bij een procedure die het college in hoger beroep heeft verloren is daarvoor onvoldoende. Dat de omgevingsvergunning pas enkele weken na de vondst naar eiser is opgestuurd is evenmin grond om vooringenomenheid aan te nemen. Het college heeft toegelicht dat na de vondst van de vergunning er eerst intern overleg heeft plaatsgevonden over hoe met de situatie om te gaan. Gelet op het feit dat het om een vergunning van 47 jaar terug ging, is dit voorstelbaar dat het college enige tijd nodig had om de belangen af te wegen en tot een conclusie te komen over de te volgen handelwijze. Verder is begrijpelijk dat het college na bekendmaking van het voornemen tot intrekken van de vergunning niet wilde meewerken aan het bepalen van de voorgevelrooilijn en bouwhoogte. Daarmee zou immers een dubbelzinnig signaal zijn afgegeven. Dat het college voor een bedrijfswoning op een ander perceel wel vergunning heeft verleend, is op zichzelf al evenmin een aanwijzing voor vooringenomenheid. De beroepsgrond slaagt niet.
6.4.
Voor zover eiser met zijn grond over de verlening van een vergunning voor een bedrijfswoning op een ander perceel een beroep dat op het gelijkheidsbeginsel slaagt dit ook niet. Ter zitting heeft verweerder daarover onweersproken toegelicht dat het een andere situatie betrof en dat het ging om een perceel waar een ander bestemmingsplan op van toepassing is.
Was het college bevoegd tot het nemen van het intrekkingsbesluit?
7. Eiser voert aan dat het college niet bevoegd is om het intrekkingsbesluit te nemen, omdat hij al aan het bouwen was voordat het intrekkingsbesluit werd genomen. Ter onderbouwing verwijst eiser naar de uitspraak van 18 november 2002 van de rechtbank Roermond. [1]
7.1.
Het college betoogt dat de bevoegdheid tot het intrekken van een bouwvergunning ontstaat en blijft bestaan als niet binnen 26 weken gebruik wordt gemaakt van de verguning. Het alsnog gebruik maken van de vergunning, nadat reeds kenbaar was gemaakt dat het voornemen bestond de vergunning in te trekken, doet volgends het college aan de bevoegdheid niets af.
7.2.
Ingevolge artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), voor zover hier van belang, kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning.
7.3.
Vaststaat dat van de vergunning van 7 mei 1974 geen gebruik is gemaakt binnen 26 weken. De werkzaamheden die eiser heeft uitgevoerd op het terrein zijn immers pas in maart 2021 gestart. Het college was daarom in beginsel bevoegd tot intrekking van de vergunning. De beroepsgrond slaagt niet.
Mocht het college in dit geval gebruikmaken van zijn bevoegdheid de omgevingsvergunning in te trekken?
8. Volgens eiser zijn zijn belangen onvoldoende meegewogen in de besluitvorming. Het geen gebruik kun maken van de vergunning betekent financieel nadeel voor eiser. Ten eerste was het bestaan van de bouwmogelijkheid op het perceel verdisconteerd in de aankoopprijs van het perceel. Maar ook neemt de waarde van het gevestigde paardenfokkerijbedrijf af, doordat het niet mogelijk is om het voor een paardenfokkerij benodigde toezicht te houden. Eiser wijst erop dat de paardenfokkerij daar legaal is gevestigd. Voor zover verweerder stelt dat het bouwplan niet aan de bouwtechnische eisen voldoet, had hij de tijd moeten krijgen om de nodige aanpassingen door te voeren.
8.1
Het college wijst erop dat de opeenvolgende bestemmingsplannen al sinds 1975 geen (woon)bebouwing ter plaatse toestaan. Verder is er sinds 2013 een bestendige gedragslijn dat verouderde vergunningen worden ingetrokken, zoals ook blijkt uit een uitspraak van de rechtbank Den Haag. [2] Dat eiser alsnog gebruik wil maken van de vergunning, betekent niet dat het college niet over kan gaan op het intrekken van de vergunning. De algemene belangen die gediend zijn met de intrekking wegen volgens het college zwaarder dan de financiële belangen van eiser. Het college betwijfelt of een bedrijfswoning noodzakelijk is voor de paardenfokkerij. Eiser heeft het perceel immers aangekocht, ondanks de onzekerheid over het bestaan van een bouwvergunning. Tot slot is de destijds verleende vergunning niet in lijn met de huidige bouwregelgeving.
8.2.
Zoals volgt uit vaste jurisprudentie [3] , is de intrekking van een omgevingsvergunning geen verplichting, maar een bevoegdheid. Bij de toepassing van die bevoegdheid komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De rechter toetst of het bestuursorgaan in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
8.3.
Het is eveneens vaste jurisprudentie [4] dat bij de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning alle in aanmerking te nemen belangen moeten worden betrokken en tegen elkaar afgewogen. Daartoe behoren naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, waaronder het realiseren van gewijzigde planologische inzichten, ook de (financiële) belangen van de vergunninghouder. Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen. De enkele omstandigheid dat de houder van een omgevingsvergunning niet aannemelijk weet te maken dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten, is voldoende om de intrekking van een ongebruikte vergunning te rechtvaardigen.
8.4.
De rechtbank is niet gebleken van omstandigheden die het college ervan hadden moeten weerhouden om het bestreden besluit te nemen. Het college heeft in redelijkheid gewicht toe kunnen kennen aan de zeer lange periode waarin de vergunning niet is gebruikt. Dat de vergunning ook bij de gemeente in het ongerede was geraakt en eerst na diverse zoekpogingen is gevonden, vormt geen reden voor een ander oordeel, nu de verzoeken van eiser om de vergunning te zoeken zeer lange tijd na afloop van de 26-weken termijn bij het college binnen zijn gekomen. Verder mocht het college ook belang hechten aan een actueel vergunningenbestand waarin geen ongebruikte vergunningen zijn opgenomen die zijn verleend op basis van verouderde of vervallen regelgeving. Niet is gebleken dat het college daarin niet consistent handelt. Dat eiser ter zitting één voorbeeld heeft gegeven van een niet ingetrokken bouwvergunning die dertig jaar oud is en waarbij het plan nog niet is gerealiseerd, is onvoldoende om aan te nemen dat er geen sprake is van een bestendige gedragslijn.
8.5.
Ook is van belang dat het planologische beleid van de gemeente sinds 1975 geen bedrijfswoningen meer toestaat. Het feit dat, volgens eiser, de vergunning onder het overgangsrecht valt van de elkaar opvolgende bestemmingsplannen, helpt hem niet, nu het meerdere bestemmingsplannen betreft en overgangsrecht niet legaliseert. Het college heeft onder deze omstandigheden geen aanleiding hoeven zien om eiser de kans te bieden het bouwplan zodanig aan te passen dat het voldoet aan het Bouwbesluit 2012, zoals dat thans luidt. Daar komt nog bij dat niet valt uit te sluiten dat het bouwplan zodanige wijzigingen behoeft dat in feite sprake zou zijn van een nieuwe aanvraag. Hoewel het door eiser gestelde financiële belang bij behoud van de vergunning aannemelijk is, maakt niet dat het ook doorslaggevend is. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat het voor het exploiteren van de paardenfokkerij noodzakelijk is dat een bedrijfswoning op het perceel wordt gerealiseerd. In dat kader acht de rechtbank van belang dat eiser ter zitting desgevraagd heeft aangegeven dat de paardenfokkerij al enige jaren functioneert. Bovendien heeft eiser welbewust een perceel gekocht waarvan hij slechts op basis van mededelingen van de verkoper aannam dat er in het verleden vergunning was verleend voor de bouw van een bedrijfswoning. Daarmee heeft hij een risico genomen, dat niet op het college kan worden afgewenteld. Dat eiser voorafgaand aan het primaire besluit al aanstalten had gemaakt om met de bouwwerkzaamheden te starten en in dat kader kosten heeft gemaakt ondanks dat hem al een voornemen tot intrekking van de vergunning was overhandigt, moet eveneens voor eigen rekening en risico komen. In het feit zelf dat deze werkzaamheden waren gestart heeft het college evenmin aanleiding hoeven zien om de intrekking van de vergunning af te zien, nu deze werkzaamheden pas zijn gestart na ontvangst van het voornemen tot intrekking van de vergunning. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
9. Het college heeft in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om de bouwvergunning in te trekken. Het beroep is daarom ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
10. Eiser krijgt het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, rechter, in aanwezigheid van
mr. M.W. ten Brummelhuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
14 juli 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.