Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/1453
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 juli 2023 in de zaak tussen
[eiser] uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: drs. S.H. Springer),
en
korpschef van Politie, verweerder
(gemachtigde: mr. N.N. Bontje en mr. M. Bonewit).
Procesverloop
In het besluit van 25 juni 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen.
In het besluit van 15 februari 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
In het besluit van 1 december 2022 (het aanvullend besluit) [1] heeft verweerder alsnog documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Eiser heeft nadere gronden ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 22 februari 2023 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en verweerder de gelegenheid geboden om binnen drie weken te beslissen over de openbaarmaking van een document dat twee dagen voor zitting nog door verweerder is aangetroffen.
In het besluit van 8 maart 2023 (het aanvullend besluit 2) heeft verweerder het document gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Eiser heeft hierop nadere gronden ingediend.
Partijen hebben ingestemd met het achterwege laten van een nadere zitting. [2] De rechtbank heeft daarop het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Eiser heeft verweerder op grond van de Wob verzocht om informatie over maatwerkafspraken die zijn gemaakt tussen de Nationale politie en de vakbonden. Dit zijn afspraken die zien op de ontslaguitkering van elf politievliegers. Deze maatwerkafspraken zijn een gevolg van de wijziging van de term “65 jaar” in “AOW-gerechtigde leeftijd” voor sommige politiespecifieke uitkeringen.
Eiser heeft verzocht om openbaarmaking van alle relevante documenten binnen de organisatie van de Nationale Politie en tussen de Nationale Politie en de bonden met betrekking tot de maatwerkafspraken 1 en 2 gedurende de periode 5 juni 2015 tot 9 augustus 2016. Ook heeft hij verzocht om openbaarmaking van alle relevante documenten met betrekking tot de wijziging van maatwerkafspraak 2 gedurende de periode van 9 augustus 2016 tot 1 januari 2019. Daarbij wil hij een tijdlijn van maatwerkafspraak 2, te weten: wanneer is het eerste voorstel tot wijziging van die afspraak geweest en door wie, wanneer is die wijziging bij de Nationale Politie en bij de bonden besproken en geaccordeerd en in welk document en wanneer is die wijziging formeel vastgelegd?
2. Verweerder heeft zich in het primaire besluit op het standpunt gesteld dat hij niet over de gevraagde documenten beschikt en daarom niet aan het Wob-verzoek kan voldoen. Uit navraag is gebleken dat deze documenten ook niet bij het ministerie van Justitie en Veiligheid (hierna: J&V) berusten. Verweerder heeft het Wob-verzoek daarom niet aan het ministerie doorgestuurd.
3. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat naar aanleiding van een ander Wob-verzoek van eiser openbaar gemaakte documenten ook deels betrekking hebben op het hier voorliggende Wob-verzoek. Verweerder heeft geen andere documenten die niet eerder zijn beoordeeld en onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Naar aanleiding van het bezwaarschrift heeft verweerder het Wob-verzoek alsnog doorgezonden aan het ministerie van J&V.
4. Naar aanleiding van het beroepschrift van eiser, waarin hij naar een aantal stukken heeft verwezen waaruit zou blijken dat er meer documenten bij verweerder moeten zijn, heeft verweerder een nieuwe zoekslag gemaakt. Hierbij heeft verweerder 75 documenten aangetroffen. In het aanvullend besluit stelt verweerder dat 8 documenten al door de minister van J&V gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt. Verweerder zal die daarom niet opnieuw verstrekken. De overige documenten worden door verweerder openbaar gemaakt. Hierin zijn op grond van de Wet open overheid (Woo) [3] de namen van ambtenaren die niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden en persoonlijke beleidsopvattingen in een document voor intern beraad geweigerd. [4] Aangezien er een hoger beroepsprocedure loopt over de maatwerkafspraken zijn de persoonlijke beleidsopvattingen nog steeds actueel en weegt het belang van ambtenaren om onderling vrijelijk te kunnen discussiëren zwaarder dan het algemeen belang van openbaarheid daarvan. [5] Verweerder heeft aan eiser een inventarislijst van de aangetroffen documenten verstrekt en daarop per document aangegeven of en zo ja welke weigeringsgrond op het document van toepassing is. Daarbij heeft verweerder in de kolom ‘Opmerkingen’ extra informatie gegeven over het desbetreffende document. In de documenten zelf heeft verweerder per grijs gemaakt blok aangegeven welke weigeringsgrond op dat blok van toepassing is, dan wel aangegeven dat het blok niet onder de reikwijdte van het verzoek valt.
4. Verweerder heeft zich in het verweerschrift onder meer op het standpunt gesteld dat in het aanvullend besluit ten onrechte een aantal passages zijn geweigerd omdat deze beleidsopvattingen voor intern beraad bevatten. Verweerder heeft deze passages alsnog openbaar gemaakt.
5. Ter zitting heeft verweerder medegedeeld dat hij twee dagen voor de zitting nog een niet eerder beoordeeld document heeft aangetroffen. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en verweerder de gelegenheid geboden een besluit te nemen over de openbaarmaking van dit document. In het aanvullend besluit 2 heeft verweerder het document (document 76) openbaar gemaakt, met uitzondering van persoonsgegevens en persoonlijke beleidsopvattingen. [6]
Relevante wet- en regelgeving.
6. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Wat vindt eiser?
7. Eiser stelt dat met het aanvullend besluit nog niet alle documenten zijn verstrekt. Hij verwijst daarbij naar specifieke documenten. Verder stelt eiser dat hij ook nog geen documenten heeft ontvangen waarin is vastgelegd dat een deel van maatwerkafspraak 2 is herzien. Ook zullen het ministerie en de politiebonden hier schriftelijk over geïnformeerd moeten zijn.
Eiser betwist ten aanzien van document 67 dat delen ten onrechte zijn weggelakt. Het gaat om passages bij de kopjes ‘Juridische overwegingen’. Eiser gaat er gelet op die kopjes vanuit dat er geen sprake zal zijn van persoonlijke beleidsopvattingen. Verder wil hij weten wanneer en door wie document 67 is opgesteld.
Document 57 betreft een e-mail. Eiser stelt dat verweerder hierin ten onrechte delen heeft weggelakt, omdat dit persoonlijke beleidsopvattingen zouden zijn ten behoeve van intern beraad. Eiser heeft deze e-mail destijds ook ontvangen. Hij stelt dat de e-mail afkomstig is van een collega politievlieger en er dan ook geen sprake is van intern beraad. Ook heeft hij zelf kunnen controleren dat er in de e-mail te veel is weggelakt.
Ten aanzien van het nader besluit 2 stelt eiser dat verweerder daarmee heeft bevestigd dat al in januari 2018 intern overleg is geweest tussen het ministerie van J&V en verweerder met betrekking tot maatwerkafspraak 2. Voorts betoogt eiser dat verweerder kennelijk onredelijk procesgedrag heeft vertoond, nu er pas naar aanleiding van zijn beroepschrift documenten openbaar zijn gemaakt. De bij de aanvullende besluiten overgelegde documenten hadden eerder kunnen worden verstrekt, waardoor een gerechtelijke procedure had kunnen worden voorkomen. Eiser verzoekt de rechtbank daarom om een hogere proceskostenvergoeding toe te kennen.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
8. Eiser heeft de weigering persoonsgegevens openbaar te maken niet betwist. In beroep ligt alleen de vraag voor of verweerder meer documenten openbaar had moeten maken en of er sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad.
Had verweerder meer documenten openbaar moeten maken?
9. Het is vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat documenten niet of niet meer onder hem berusten en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat documenten toch onder het bestuursorgaan berusten. [7]
10. Eiser heeft erop gewezen dat in de bij het aanvullend besluit openbaar gemaakte documenten stukken worden genoemd die nog niet openbaar zijn gemaakt. Hij heeft daarbij expliciet de missende documenten genoemd. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat een deel van deze documenten buiten het bereik van het Wob-verzoek vallen en dat het andere deel al in het kader van een eerder Wob-verzoek van eiser is beoordeeld, dan wel door de minister van J&V openbaar zijn gemaakt. Dit komt de rechtbank niet ongeloofwaardig voor en wordt door eiser ook verder niet betwist.
11. Ten aanzien van documenten over de wijziging van maatwerkafspraak 2 heeft verweerder te kennen gegeven dat de wijziging in het voordeel is van een beperkte groep en dat de korpschef daarom de minister en de politiebonden hier niet over heeft geïnformeerd. Dit wordt ondersteund door het Woo-besluit van de minister van J&V, waarin staat dat hierover geen documenten bij het ministerie zijn aangetroffen en uit navraag bij de politie is gebleken dat hier geen overleg over heeft plaatsgevonden. Voor zover eiser erop heeft gewezen dat uit document 76 zou blijken dat wel overleg heeft plaatsgevonden met het ministerie, overweegt de rechtbank dat uit dit stuk niet is te herleiden dat hierover ook documenten aanwezig zijn.
Persoonlijke beleidsopvattingen in documenten voor intern beraad
12. Het is vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter dat een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel - zoals een alinea - van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid moet bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, moet het bestuursorgaan bezien of de persoonlijke beleidsopvattingen zo met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet van elkaar zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel openbaarmaking van het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. [8] De rechtbank ziet geen aanleiding hier ten aanzien van de Woo anders over te oordelen.
13. De rechtbank heeft op grond van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de geheime stukken. De rechtbank heeft vastgesteld dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de passages onder de kopjes ‘Juridische overwegingen’ een weging van het standpunt van de beleidsdirectie, standpunten van de betreffende medewerker van de afdeling juridische zaken die de notitie heeft opgesteld en adviezen ten behoeve van de behandeling van het bezwaar van de vliegers betreffen. Verweerder heeft deze passages dan ook mogen weigeren, omdat deze persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad bevatten.
14. Ten aanzien van document 57 heeft verweerder erkend dat hierin ten onrechte passages zijn geweigerd, omdat deze persoonlijke beleidsopvattingen zouden bevatten. Verweerder heeft evenwel geen aanleiding gezien deze passages alsnog openbaar te maken, aangezien eiser al in het bezit is van dit document. Eiser is daartegen niet opgekomen.
Conclusie.
15. Nu verweerder pas in beroep documenten openbaar heeft gemaakt, is het beroep van eiser reeds daarom gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit dan ook vernietigen. Nu verweerder na het aanvullend besluit alsnog eerder geweigerde passages van de verstrekte documenten openbaar heeft gemaakt en in het aanvullend besluit 2 een laatste document heeft beoordeeld, kan ook het aanvullend besluit niet in stand blijven. Ook dit besluit zal de rechtbank vernietigen. Gelet op de omstandigheid dat eiser met de aanvullende besluiten en het verweerschrift de relevante documenten heeft ontvangen, ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het aanvullend besluit in stand te laten. Verweerder hoeft daarom niet opnieuw op het bezwaar van eiser te beslissen.
16. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden en krijg eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan eiser een hogere proceskostenvergoeding toe te kennen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 15 februari 2022;
- vernietigt het aanvullend besluit van 1 december 2022;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde aanvullend besluit in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Nobel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE
Wet open overheid
Artikel 5.1
(…)
2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…);
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
(…).
3. Indien een verzoek tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering.
Artikel 5.2
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
Artikel 5.3
Bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar motiveert het bestuursorgaan bij een weigering van die informatie waarom de in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.