Uitspraak
202004537/1/A3.
Datum uitspraak: 1 juni 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Schone Polder, gevestigd te Walsoorden, gemeente Hulst,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank ZeelandWestBrabant van 7 juli 2020 in zaak nr. 18/7139 in het geding tussen:
Stichting Schone Polder
en
het college van burgemeester en wethouders van Hulst.
Procesverloop
Bij besluit van 1 juni 2018 heeft het college het verzoek van Stichting Schone Polder (hierna: SSP) om openbaarmaking van stukken over het plan Perkpolder op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedeeltelijk toegewezen.
Bij besluit van 29 augustus 2018 heeft het college het door SSP daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 juli 2020 heeft de rechtbank het door SSP daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft SSP hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
SSP heeft de Afdeling toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verleend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 15 december 2021 behandeld, waar SSP, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door drs. K.P.A. Schelfhout, bijgestaan door mr. G.A. van der Veen, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
Tijdens de zitting heeft de Afdeling het college verzocht om drie ontbrekende of incomplete stukken alsnog onder toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb toe te sturen. Het college heeft aan dat verzoek voldaan.
Overwegingen
Inleiding
1. SSP heeft het college op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van een tiental categorieën stukken over het plan Perkpolder. Het college heeft een aantal stukken openbaar gemaakt en van een aantal stukken openbaarmaking geweigerd. In beroep bij de rechtbank ging het over de weigering om een vijftal categorieën documenten openbaar te maken. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college openbaarmaking van die documenten terecht heeft geweigerd.
1.1. In hoger beroep gaat het alleen nog om de weigering om vier categorieën documenten openbaar te maken, namelijk de meest recente conceptplankaart met hoogtelijnen bij het Rapport van Witteveen en Bos ‘Ontwerp drainage golfterrein Perkpolder MDB221-22/17-009.131’ van 27 juni 2017 (hierna: de conceptplankaart), een advies van AKD (hierna: het advies) en alle documenten die Grootschalige Bodemtoepassing ter ophoging van de Westelijke Perkpolder onderbouwen en die het gebruik van Lokaal Maximale Waarden onderschrijven (hierna: de documenten GBT en LMW). De documenten GBT bestaan uit vijftien documenten en de documenten LMW uit zeven documenten.
Hoger beroep
2. SSP betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college openbaarmaking van de conceptplankaart, het advies en de documenten GBT en LMW met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft mogen weigeren. Volgens SSP zijn de betreffende documenten niet ten behoeve van intern beraad opgesteld en zijn daarin geen persoonlijke beleidsopvattingen opgenomen. De rechtbank heeft miskend dat het college per passage had moeten beoordelen of sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad. Voor zover de betreffende documenten toch voor intern beraad bestemd zijn en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat het gaat om milieu-informatie. Het college had daarom toepassing moeten geven aan artikel 11, vierde lid, van de Wob en het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen moeten afwegen tegen het belang van openbaarmaking.
Wettelijk kader
3. Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 15 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2064, onder 13.1, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13, en nr. 6, blz. 13) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, heeft de wetgever beoogd dat ambtenaren de vrijheid hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt op grond van artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Hoewel feitelijke gegevens geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn, kunnen deze gegevens zo met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op artikel 11 van Pro de Wob worden geweigerd. Een bestuursorgaan moet per zelfstandig onderdeel - zoals een alinea - van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, moet het bestuursorgaan bezien of de persoonlijke beleidsopvattingen zo met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet van elkaar zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel openbaarmaking van het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.
Beoordeling hoger beroep
4. Voor de beoordeling van het hoger beroep is het volgende van belang. Bij het plan Perkpolder is een aantal partijen betrokken, waaronder [bedrijf A] en [bedrijf B] Deze partijen worden genoemd in de stukken die onder het verzoek vallen. Zoals het college tijdens de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, is de gemeente Hulst weliswaar enig aandeelhouder van [bedrijf A], maar heeft deze vennootschap een eigen directie en heeft de gemeente geen zeggenschap over de dagelijkse gang van zaken. Dat betekent dat [bedrijf A] aangemerkt moet worden als een externe partij, die niet onder verantwoordelijkheid van het college werkzaam is. Tijdens de zitting is door partijen toegelicht dat [bedrijf B] de projectontwikkelaar was. [bedrijf B] is ook een externe partij die niet onder verantwoordelijkheid van het college werkzaam is.
5. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennisgenomen van de door het college vertrouwelijk overgelegde stukken.
De conceptplankaart
6. De conceptplankaart is door een ontwerpstudio gemaakt in opdracht van [bedrijf A] De rechtbank heeft dat niet onderkend en is er daarom ten onrechte van uitgegaan dat de conceptplankaart is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Dat de gemeente betrokken is bij [bedrijf A] en ook betrokken was bij de conceptplankaart, zoals het college tijdens de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, doet er niet aan af dat de conceptplankaart is uitgewisseld tussen twee externe partijen. Daarom kan het stuk niet worden aangemerkt als een stuk dat bestemd is voor intern beraad. Het college heeft openbaarmaking van de conceptplankaart daarom ten onrechte met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd.
Het betoog slaagt.
Het advies
7. Het advies is een antwoord-analyse waarin AKD juridisch adviseert over het plan Perkpolder, onder andere over het Besluit bodemkwaliteit, het bestemmingsplan, diverse overeenkomsten, vergunningen en de financiën. De rechtbank heeft niet onderkend dat het advies gericht is aan [bedrijf A] In aansluiting op wat in rechtsoverweging 6 is overwogen, geldt ook voor dit document dat het niet kan worden aangemerkt als een stuk dat is bedoeld voor intern beraad binnen de overheid. Het college heeft openbaarmaking van het advies dan ook niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob mogen weigeren. Dat het college aan AKD om eenzelfde advies heeft gevraagd, dat het college toen op aanraden van AKD bij [bedrijf A] het voor haar opgestelde advies heeft opgevraagd en dat het advies toen door [bedrijf A] aan het college is doorgestuurd, doet er niet aan af dat het advies eerst aan [bedrijf A] is toegestuurd en voor haar is opgesteld.
Het betoog slaagt.
De documenten GBT
8. De vijftien documenten GBT bestaan uit collegebesluiten, memo’s, een gespreksnotitie, adviezen, een e-mailbericht en een brief.
8.1. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het college openbaarmaking van alle documenten GBT op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob mocht weigeren. Het college heeft openbaarmaking van een aantal documenten GBT ten onrechte geweigerd. Het gaat om de volgende documenten, waarbij het nummer aan het eind van de zin verwijst naar de nummers van de documenten zoals die zijn opgenomen in de onder toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb aan de Afdeling overgelegde inventarislijst:
• een memo van 28 april 2016 van het college dat gedeeld is met [bedrijf A] (2);
• een advies van AKD van 13 april 2017 dat is gericht aan [bedrijf C] (5);
• een memo van 13 juni 2017 dat in cc gedeeld is met de directeur van [bedrijf A] (6);
• een memo van [bedrijf A] van 2 juli 2017 dat gedeeld is met het college (7);
• een notitie van 20 juli 2017 van een gesprek tussen [bedrijf A], [bedrijf B] en de gemeente (8);
• een memo van de gemeente van 21 augustus 2017 dat is gedeeld met [bedrijf A] (10);
• een brief van het college van 30 november 2017 aan [bedrijf B] (15).
8.2. Het college heeft openbaarmaking van het memo van 2 juli 2017 niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob mogen weigeren. Weliswaar kunnen documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad. Dit is echter alleen het geval, als die derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid. Zie de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3459, onder 2.5. Zoals in rechtsoverweging 4 is vastgesteld, is [bedrijf A] een externe partij. In het memo heeft zij vanuit een eigen belang haar opvattingen gegeven.
8.3. Daarnaast heeft het college openbaarmaking van het advies van AKD van 13 april 2017 ook niet met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob mogen weigeren. Dit advies is niet voor intern beraad bestemd, omdat het aan een externe partij gegeven is, te weten BVS Management B.V. Dit was een persoonlijke vennootschap, een zogenoemde werk-BV, van de directeur van [bedrijf A]
8.4. Verder heeft het college openbaarmaking van de andere in rechtsoverweging 8.1 genoemde documenten niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob mogen weigeren, omdat deze documenten met derden zijn gedeeld. Hierdoor is het interne karakter aan die documenten komen te ontvallen.
8.5. De documenten met de nummers 1, 3, 4, 9, 11, 12, 13 en 14 zijn adviezen van ambtenaren aan het college, interne memo’s en adviezen van advocatenkantoren aan de gemeente. Die documenten zijn bestemd voor intern beraad. Daarin zijn persoonlijke beleidsopvattingen vervat.
Anders dan de rechtbank heeft overwogen, zijn de feitelijke gegevens in die documenten niet in alle gevallen zo met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat het niet mogelijk is deze van elkaar te scheiden. Dat betekent dat het college openbaarmaking van die feitelijke gegevens niet met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft mogen weigeren. De Afdeling wijst bij wijze van voorbeeld, dus niet uitputtend, op de volgende documenten. Het document met nummer 1 is een advies van een ambtenaar aan het college waarin hij een oplossing voorstelt en onder andere de financiële consequenties daarvan uiteenzet. De alinea onder ‘Inleiding’ op pagina 2 bevat geen persoonlijke beleidsopvattingen, maar alleen feitelijke informatie. Het document met nummer 3 is een memo van de gemeente. Onder 3 en 5 is alleen een wettelijk kader opgenomen. Dat is geen persoonlijke beleidsopvatting. Het document met nummer 11 is een advies van een advocatenkantoor aan het college. Het eerste deel op pagina 1 onder ‘Inleiding’ bevat ook feitelijke informatie die niet verweven is met persoonlijke beleidsopvattingen. Ten slotte wijst de Afdeling als voorbeeld op het document met nummer 12. Dat is een advies van een ambtenaar aan het college. Bijlage 1 bij dit advies is ook alleen de weergave van een wettelijk kader.
Het betoog slaagt.
De documenten LMW
9. De zeven documenten LMW bestaan uit een memo, een powerpointpresentatie over een nota, een bodemkwaliteitskaart, adviezen van ambtenaren aan het college en een advies en een second opinion van twee advocatenkantoren.
9.1. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het college openbaarmaking van alle documenten op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob mocht weigeren. Het college heeft openbaarmaking van een aantal documenten LMW ten onrechte in het geheel geweigerd. Het gaat om de volgende documenten, waarbij het nummer aan het eind van de zin verwijst naar de nummers van de documenten zoals die zijn opgenomen in de onder toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb aan de Afdeling overgelegde inventarislijst:
• de powerpointpresentatie over de Derde herziening Nota bodembeheer van januari 2018 (2);
• de Bodemkwaliteitskaart Gemeente Hulst Actualisatie 2015, inclusief aanvulling 2017 - Eindrapport van 27 december 2017 (3);
• twee adviezen van ambtenaren aan het college van 3 januari 2018 (4) en 9 maart 2018 (6);
• een advies van een advocatenkantoor van 19 februari 2018 (5);
• een second opinion van een advocatenkantoor (7).
9.2. De powerpointpresentatie is bestemd voor intern beraad. De presentatie is namelijk alleen binnen de gemeente gebruikt ten behoeve van de voorbereiding van nieuwe regelgeving. De presentatie bevat echter niet alleen persoonlijke beleidsopvattingen. De Afdeling wijst bij wijze van voorbeeld, dus niet uitputtend, op pagina 3 en 4, waarop alleen een wettelijk kader en een overzicht van de ontwikkeling van het beleid zijn opgenomen. Dat zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen.
9.3. Het college heeft wat de Bodemkwaliteitskaart betreft, onvoldoende gemotiveerd dat het om een conceptversie gaat. Er staat namelijk ‘Eindrapport’ op de voorpagina. Zonder nadere motivering valt niet in te zien waarom de Bodemkwaliteitskaart voor intern beraad bestemd is. Voor zover het college kan motiveren dat het een stuk voor intern beraad is, bevat de Bodemkwaliteitskaart niet uitsluitend persoonlijke beleidsopvattingen. De Afdeling wijst bij wijze van voorbeeld, dus niet uitputtend, op paragraaf 1.1 en 1.2 op pagina 1 en 2. In die paragrafen staat informatie over de aanleiding en het wettelijk kader. Dat zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen.
9.4. Van de overige documenten heeft het college ten onrechte feitelijke informatie niet openbaar gemaakt. Als voorbeeld wijst de Afdeling erop dat de inleiding van het advies van een ambtenaar aan het college van 3 januari 2018 feitelijke informatie bevat. Hetzelfde geldt voor de eerste alinea onder het kopje ‘Doelstelling’ in het advies van een ambtenaar aan het college van 9 maart 2018 en de tweede alinea op pagina 2 en op pagina 3 van het advies van een advocatenkantoor van 19 februari 2018. Tenslotte is ook de weergave van het wettelijk kader op pagina 2 tot en met 5 in de second opinion van een advocatenkantoor feitelijke informatie.
Het betoog slaagt.
Milieu-informatie
10. Voor zover de documenten GBT en LMW wel aangemerkt kunnen worden als documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen, dient de vraag beantwoord te worden of die documenten milieu-informatie bevatten. Als dat het geval is, dan had het college toepassing moeten geven aan artikel 11, vierde lid, van de Wob.
10.1. Artikel 11, vierde lid, van de Wob bepaalt dat bij milieu-informatie in afwijking van het eerste lid het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen wordt afgewogen tegen het belang van openbaarmaking en dat informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Deze bepaling is opgenomen in de Wob met het oog op artikel 4 van Pro Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie (PB 2003, L 41). De definitie van milieu-informatie is opgenomen in artikel 1, aanhef en onder g, van de Wob, in samenhang gelezen met artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Onder milieu-informatie wordt verstaan: alle informatie neergelegd in documenten over, voor zover hier van belang, de toestand van elementen van het milieu, zoals de bodem, en maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die een uitwerking op de bodem kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen. Uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat het begrip milieu-informatie een ruime betekenis heeft. Zie het arrest van het Hof van Justitie van 26 juni 2003, Commissie/Frankrijk, ECLI:EU:C:2003:371, punt 44.
10.2. De documenten GBT en LMW bevatten milieu-informatie. Het gaat in deze documenten weliswaar om gedachtevorming over het plan Perkpolder en dus niet om definitieve besluiten, maatregelen en dergelijke. Dit neemt echter niet weg dat de betreffende stukken informatie bevatten over de toestand van of de gevolgen voor met name de bodem. Dat betekent dat het college het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen had moeten afwegen tegen het belang van openbaarmaking en had moeten beoordelen of informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kon worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. De rechtbank heeft ten onrechte geen oordeel gegeven over het achterwege laten van de op grond van artikel 11, vierde lid, van de Wob vereiste belangenafweging.
Het betoog slaagt.
Slotsom
11. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 29 augustus 2018 gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
12. Aan de weigering om de documenten GBT en LMW openbaar te maken, heeft het college ook artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, e en g van de Wob ten grondslag gelegd. Dit geeft echter geen aanleiding om in zoverre de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, alleen al omdat het college in het geheel niet heeft gemotiveerd waarom deze weigeringsgronden van toepassing zijn.
13. Het college moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus.
14. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
15. Het college moet de proceskosten vergoeden. Stichting Schone Polder heeft ook verzocht om vergoeding van de kosten die zij gemaakt heeft voor een deskundigenrapport. De Afdeling heeft zo’n deskundigenrapport echter niet in het dossier aangetroffen, zodat het college alleen al daarom die kosten niet hoeft te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank ZeelandWestBrabant van 7 juli 2020 in zaak nr. 18/7139;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hulst van 29 augustus 2018, kenmerk 18.10679 VB/18.3588;
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Hulst op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen, een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hulst tot vergoeding van bij Stichting Schone Polder in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.092,28, waarvan € 3.036,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Hulst aan Stichting Schone Polder het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 870,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2022
640-960