ECLI:NL:RBDHA:2023:20494

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 23/7408

uitspraak van de voorzieningenrechter van 22 december 2023 in de zaak tussen

Chemours Netherlands B.V., uit Dordrecht, verzoekster

(gemachtigden: mr. M.G.J. Maas-Cooymans en mr. B. Ebben),

het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder

(gemachtigde: mr. W. Bosma).

Inleiding

1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen het besluit van verweerder van 30 augustus 2023 om haar een last onder dwangsom op te leggen vanwege het lozen van met trifluorazijnzuur (TFA) verontreinigd afvalwater. Dit is volgens verweerder een overtreding van het verbod om zonder omgevingsvergunning een inrichting of de werking daarvan te veranderen, neergelegd in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

1.1.

Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 30 augustus 2023 (het bestreden besluit). Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.

1.2.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 19 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen [naam 1] en [naam 2] namens verzoekster, bijgestaan door de gemachtigden. Namens verweerder hebben deelgenomen mr. [naam 3] en [naam 4] van DCMR Milieudienst Rijnmond (DCMR), bijgestaan door mr. D. Fejzović en mr. R. Olivier , kantoorgenoten van de gemachtigde.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

Voorlopig oordeel

2. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

Totstandkoming van het bestreden besluit

2.1.

Verzoekster drijft een inrichting aan de [adres] te Dordrecht voor de productie van synthetische organische polymeren, waaronder Teflon, PFTE, Teflon FEP en Viton polymeer.

2.2.

Op 3 oktober 2013 is door verweerder aan verzoekster een revisievergunning (de Revisievergunning 2013) op grond van de Wet milieubeheer verleend. Deze vergunning wordt thans aangemerkt als omgevingsvergunning op grond van de Wabo. Voorts is op 2 oktober 2021 een omgevingsvergunning verleend voor het zogenoemde project Aquarius, met voorschriften voor indirecte lozingen en het lozen van poly- en perfluoralkylstoffen (PFAS; de Aquarius-vergunning). Verder is op 14 oktober 2022 een revisievergunning (Revisievergunning 2022) aan verzoekster verleend. Tegen de Revisievergunning 2022 heeft verzoekster een schorsingsverzoek bij de rechtbank ingediend, waardoor die vergunning nog niet in werking is getreden.

2.3.

Op 13 oktober 2022 heeft het RIVM op verzoek van de Inspectie Leefomgeving en Transport een indicatieve drinkwaterrichtwaarde afgeleid voor de stof TFA. In haar advies (RIVM-VSP advies 14434A02 – Drinkwaterrichtwaarde voor trifluorazijnzuur) stelt het RIVM dat aangenomen wordt dat TFA bijdraagt aan het cumulatieve effect van PFAS. Daarnaast is het volgens het RIVM niet uit te sluiten dat TFA ook immunologische effecten kan veroorzaken. Het RIVM leidt daarom voor TFA een indicatieve drinkwaterrichtwaarde af van 2.200 ng/l (2,2 µg/l).

2.4.

Verweerder heeft op 24 april 2023 verzoekster per e-mail gevraagd of zij bereid is het afvalwater op TFA te analyseren. Verzoekster heeft op 25 april 2023 naar aanleiding van dit verzoek te kennen gegeven dat TFA (nog) niet in het standaard PFAS-analysepakket van SGS Antwerpen (SGS) zit en nog niet geanalyseerd wordt. Verzoekster zal aan SGS vragen of zij deze stof kan analyseren en opnemen in het standaard PFAS-analysepakket.

2.5.

Op 15 mei 2023 hebben toezichthouders van verweerder een monstername (etmaalmonster d.d. 14 mei 2023) uitgevoerd. Hiervan is een verslag opgesteld van 22 juni 2023. Daarin staat dat een monstername heeft plaatsgevonden bij monsternamepunt MP75 met onder meer als doel het vaststellen van het gehalte aan TFA in het door verzoekster indirect geloosde bedrijfsafvalwater. Verweerder heeft dit monster laten analyseren door SGS. De resultaten van deze analyse zijn neergelegd in de rapportage van SGS van 13 juni 2023. Hierin staat dat het monster een gehalte TFA van 84 µg/l bevat.

2.6.

Verweerder heeft op basis van deze rapportage bij brief van 29 juni 2023 aan verzoekster kenbaar gemaakt dat hij voornemens is een last onder dwangsom aan haar op te leggen wegens het indirect lozen van TFA houdend afvalwater. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het indirect lozen van TFA houdend afvalwater niet is vergund. Dit betekent volgens hem dat verzoekster in strijd heeft gehandeld met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2º, van de Wabo.

2.7.

Verzoekster heeft bij brief van 13 juli 2023 een zienswijze over het voornemen naar voren gebracht.

2.8.

Op 19 juli 2023 hebben toezichthouders van verweerder opnieuw een monstername (etmaalmonster d.d. 18 juli 2023) uitgevoerd bij monsternamepunt MP75. Hiervan is een verslag opgesteld van 10 augustus 2023. Uit de analyseresultaten van deze monstername door SGS in haar rapportage van 8 augustus 2023 blijkt dat dit monster een gehalte TFA van 450 μg/l bevat.

2.9.

Verweerder heeft vervolgens op 30 augustus 2023 het bestreden besluit genomen. Verweerder gelast verzoekster om binnen vier maanden na de dag waarop het bestreden besluit is verzonden, de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2º, van de Wabo ongedaan te maken. Dit doet zij door ervoor te zorgen dat geen met TFA verontreinigd afvalwater wordt geloosd op het gemeentelijk riool, dat boven de door SGS gehanteerde rapportagegrens van 50 µg/l is gelegen. Indien verzoekster niet aan deze last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 125.000,- per overtreding tot een maximum van € 1.250.000,-.

Spoedeisend belang

3. Verzoekster stelt dat zij een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. Zij geeft te kennen dat het bestreden besluit onomkeerbare gevolgen zal hebben. Het bestreden besluit zal namelijk leiden tot verbeurte van onrechtmatige dwangsommen in combinatie met (verdere) reputatieschade. Volgens verzoekster is het onmogelijk om vóór 1 januari 2024 alle benodigde (technische) maatregelen te treffen om de lozing van TFA te stoppen. Zij verwacht dat eind maart 2024 de
pilot plantom het afvalwater te zuiveren van TFA geïnstalleerd zal zijn, zodat vanaf dan geen lozing van TFA meer zal plaatsvinden. Tot die tijd kan zij alleen aan de last voldoen door de FEP-, PTFE- en Fluorelastomerenfabrieken stil te leggen, die de voornaamste oorzaak van TFA in het bedrijfsafvalwater zijn, maar ook de andere fabrieken (HCFK-22-, HFP- en TFE-fabrieken), omdat die met elkaar zijn verbonden. Daarmee zou de volledige bedrijfsvoering nagenoeg ten einde komen, hetgeen leidt tot grote schade.

3.1.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit geen onomkeerbare gevolgen zal hebben voor verzoekster. Indien verweerder ten onrechte tot invordering van dwangsommen overgaat, dan kunnen die worden terugbetaald. Ook in de reputatieschade is geen spoedeisend belang gelegen, daar die wordt veroorzaakt door het illegaal lozen van TFA en niet door het bestreden besluit, aldus verweerder.

3.2.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoekster spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening. Indien het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening wordt afgewezen, moet verzoekster aan de last voldoen door (naar zij stelt en onvoldoende is weersproken) fabrieken stil te leggen en verbeurt zij dwangsommen als zij dat niet doet. Daarmee is het spoedeisend belang gegeven.^[1]

4. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Hij beoordeelt dit aan de hand van de bezwaargronden van verzoekster. Deze zullen hieronder achtereenvolgens worden besproken.

Is sprake van een overtreding?

5. Verzoekster betoogt dat geen sprake is van een overtreding. In de eerste plaats voert zij aan dat de ten tijde van het nemen van de etmaalmonsters door SGS toegepaste analysemethode Ion Chromatografie (IC) niet betrouwbaar genoeg is. Verder stelt zij dat de TFA-concentraties afkomstig zijn van de vergunde activiteiten en een inherent onderdeel daarvan zijn. De Afdeling heeft bepaald dat een milieuvergunning niet mag worden verleend voor een milieubelasting (milieugevolg).^[2]Indien verweerder het nodig acht, zal de milieubelasting van de aangevraagde activiteiten door middel van het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning moeten worden beperkt. Zolang deze milieugevolgen niet zijn beperkt, zijn deze toegestaan als een gevolg van de vergunde activiteit. Uit een uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 28 mei 2021 blijkt dat dit ook geldt voor de emissie van nog niet of onvoldoende bekende stoffen. Die zijn dan impliciet vergund.^[3]De uitspraak van 9 november 2020 van de rechtbank Den Haag, waar in het bestreden besluit op wordt gewezen, is niet in lijn daarmee.^[4]Dat als gevolg van de aangevraagde activiteiten andere dan de in de aanvraag met naam genoemde PFAS niet uitgesloten kunnen worden, was bij verweerder bekend. Met de mogelijke aanwezigheid van andere PFAS, zoals TFA, is bij het verlenen van de Aquarius-vergunning rekening gehouden. De indirecte lozing van TFA is dus vergund, aldus verzoekster.

- Is de gebruikte analysemethode betrouwbaar?

5.1

Ter onderbouwing van haar betoog dat geen betrouwbare analysemethode voor de detectie van TFA bestond ten tijde van de monsternames op 15 mei en 19 juli 2023, verwijst verzoekster naar de brief van SGS van 10 juli 2023. Volgens haar zou daaruit blijken dat er destijds nog geen betrouwbare analysemethode bestond om een TFA-analyse te verrichten.

5.2.

De voorzieningenrechter constateert dat in die brief (voor zover relevant) het volgende staat:

“
Specifiek voor de parameter TFA wordt op dit moment een analysetechniek ontwikkeld en toegepast die gebaseerd is op Ion Chromatografie. Deze methode laat toe om [op] een kwantitatieve wijze een analyse uit te voeren, echter zijn er twee nadelen aan deze techniek verbonden namelijk deze techniek:

-
is relatief gezien ongevoelig (microgram per liter niveau)

-
laat niet toe om een identificatie van de gerapporteerde component/waarde door te voeren.”

[…]

Bij een Ion Chromatografie wordt weliswaar TFA gerapporteerd, echter "onder de omstandigheden van de test", maw alle componenten die op eenzelfde tijdstip elueren, zullen in dit geval per definitie gerapporteerd en gekwantificeerd worden als TFA.

SGS is volop bezig om LC-MSMS methode op te zetten voor de korte keten PFAS verbindingen, echter op dit moment wordt deze nog niet toegepast omdat er nog teveel onzekerheden spelen, wat maakt dat de betrouwbaarheid van deze nieuwe methode op dit moment onvoldoende wordt beoordeeld om al in routine toe te passen”.

5.3.

De voorzieningenrechter overweegt dat uit deze brief volgt dat de analysemethode IC weliswaar twee nadelen kent, maar wel toelaat om ten aanzien van TFA een kwantitatieve analyse uit te voeren. SGS heeft deze analyse ook zonder voorbehoud uitgevoerd op de monsters van 15 mei en 19 juli 2023. Ter zitting is namens verweerder verklaard dat contact is opgenomen met SGS over de vraag hoe betrouwbaar de toegepaste analysemethode IC is. SGS heeft daarop geantwoord dat, hoewel niet met 100% zekerheid te zeggen is dat met deze methode uitsluitend TFA wordt gedetecteerd, SGS het verantwoord acht een concentratie hoger dan 50 µg/l te rapporteren. De voorzieningenrechter begrijpt deze toelichting zo dat aan het gebruik van de analysemethode IC weliswaar een wetenschappelijke onzekerheid kleeft, maar dat die kan worden ondervangen door een rapportagegrens van 50 µg/l te hanteren. In de rapportages van 13 juni en 8 augustus 2023, die gehaltes TFA van 84 μg/l respectievelijk 450 μg/l laten zien, heeft SGS deze rapportagegrens ook gehanteerd. Voorts hebben beide partijen ter zitting bevestigd dat de resultaten van de analyses die zijn uitgevoerd met de methode IC niet wezenlijk afwijken van de resultaten van de analyses die zijn uitgevoerd met de thans beschikbare methode LC-MSMS, die ook door verzoekster betrouwbaar wordt geacht.

5.4.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder, gelet op het voorgaande, de rapportages van SGS aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen. Daarmee staat in deze voorlopige voorzieningenprocedure vast dat door verzoekster met TFA verontreinigd afvalwater werd geloosd op het gemeentelijk riool.

- Is het indirect lozen van TFA vergund?

5.5.

De vraag die de voorzieningenrechter vervolgens moet beantwoorden, is of verzoekster met deze indirecte lozing in strijd heeft gehandeld met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de Wabo. Op grond van deze bepaling is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of het veranderen van de werking van een inrichting. Beoordeeld moet daarom worden of het indirect lozen van TFA is toegestaan in de aan verzoekster verleende (en in werking getreden) omgevingsvergunningen. Omdat de Revisievergunning 2022 nog niet in werking is getreden, blijft deze – bij de beoordeling of sprake is van een overtreding – buiten beschouwing. De Aquarius-vergunning bevat de meest recente vigerende eisen voor de indirecte lozing en bevat voorschriften voor het lozen van PFAS.

5.6.

De voorzieningenrechter constateert allereerst dat het indirect lozen van TFA niet expliciet is vergund. In voorschrift 1.1.1 van de Aquarius-vergunning, waarin maximale concentraties voor een aantal met name genoemde PFAS worden voorgeschreven, is TFA niet vermeld. Het indirect lozen van TFA is evenmin expliciet vermeld in de aanvraag die heeft geleid tot de Aquarius-vergunning.

5.7.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is het lozen van TFA ook niet impliciet vergund. Uit de Aquarius-vergunning en de daartoe strekkende aanvraag kan niet worden afgeleid dat het indirect lozen van TFA impliciet is aangevraagd en vergund en dat dit (ongelimiteerd) is toegestaan zodra deze stof gedetecteerd wordt. Integendeel, uit voorschrift 1.4.1 van de Aquarius-vergunning blijkt dat voor “andere PFAS” (andere dan de in voorschrift 1.1.1 genoemde, dus nog onbekende PFAS) een onderzoeksverplichting geldt. Op grond van dit voorschrift dient verzoekster iedere vijf jaar informatie aan verweerder voor te leggen over onder meer het al dan niet bestaan van een methode om de aanwezigheid van andere PFAS aan te tonen en maatregelen om het ontstaan van andere PFAS te voorkomen. Het standpunt dat verzoekster inneemt, staat haaks op de onderzoeksverplichting van voorschrift 1.4.1. Als het indirect lozen van andere PFAS al vergund zou zijn als onderdeel van het productieproces, zou die onderzoeksverplichting immers zinledig zijn.

5.8.

Uit de aanvraag van de Aquarius-vergunning blijkt dat verzoekster dit destijds ook zelf onderkende:

“Voor de PFAS stoffen waarvoor (nog) geen commercieel beschikbare analysemethode is en voor de PFAS stoffen waar wel een analysemethode voor beschikbaar is maar die niet zijn aangetoond in het afvalwater worden geen jaarvrachten en concentraties aangevraagd. Mocht in de toekomst door technische ontwikkelingen mogelijk zijn om deze PFAS stoffen alsnog te analyseren en blijken ze dan voor te komen in het afvalwater, dan zal op dat moment een vergunning aanvraag worden ingediend voor de betreffende PFAS-stof."^[5]

Hieruit blijkt dat de aanvraag (en daarmee ook de Aquarius-vergunning) geen betrekking heeft op andere PFAS, zoals TFA, en dat – als in de toekomst toch een andere PFAS blijkt voor te komen in het afvalwater – voor het indirect lozen daarvan op dat moment een vergunning wordt aangevraagd. Uit de vergunningsystematiek blijkt dus dat – ook als het indirect lozen van TFA inherent zou zijn aan de vergunde activiteiten (hetgeen de voorzieningenrechter in deze procedure niet kan vaststellen) – die lozing niet moet worden geacht te zijn aangevraagd en vergund. Van het impliciet vergunnen van een indirecte lozing van TFA in de Aquarius-vergunning is daarom naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake.

5.9.

Gelet op het voorgaande is het indirect lozen van TFA expliciet noch impliciet vergund. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is daarom sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de Wabo. Verweerder was dus bevoegd om tot handhaving over te gaan.

Beginselplicht tot handhaving

6.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.

Is het vertrouwensbeginsel geschonden?

7. Verzoekster betoogt dat het besluit van verweerder om handhavend op te treden in strijd is met het vertrouwensbeginsel. In de Revisievergunning 2022 staat dat verzoekster een redelijke termijn geboden zou krijgen om de emissie van nieuwe PFAS-componenten aan te vragen. Verder is het niet verweerder, maar verzoekster die voor het eerst TFA heeft geïdentificeerd op basis van een betrouwbare analysemethode (LC-MSMS). Daarop heeft zij direct actie ondernomen. Voorts hoeft verzoekster op zijn vroegst één jaar na inwerkingtreding van de Revisievergunning 2022 dan wel binnen vijf jaar na inwerkingtreding van de Aquarius-vergunning informatie over andere PFAS aan te leveren. Verzoekster ging er vanuit dat zij die termijn ook zou krijgen.

7.1.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel allereerst vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van het bestuursorgaan toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht, waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.^[6]

7.2.

De voorzieningenrechter is voorshands van oordeel dat het beroep van verzoekster op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. De toezegging waar verzoekster een beroep op doet, betreft een reactie op een door haar ingediende zienswijze over voorschrift 4.6.1 van het ontwerp van de Revisievergunning 2022. Deze reactie luidt:

“In de considerans hebben wij aangegeven dat Chemours de andere PFAScomponenten niet heeft aangevraagd. Dat kan ook niet, omdat zij nog niet met de gangbare analysemethoden gedetecteerd zijn. Dit betekent niet dat deze stoffen niet in het milieu kunnen vrijkomen. Wij vragen Chemours hierover meer helderheid te verschaffen door middel van een nieuwe analysetechniek. Indien door middel van deze techniek blijkt dat PFAS-componenten geloosd worden die niet zijn aangevraagd zal Chemours de lozing van de nieuwe PFAS-componenten moeten aanvragen. Hiervoor krijgt Chemours in principe een redelijke termijn”.^[7]

7.3.

De Revisievergunning 2022 is weliswaar nog niet in werking getreden, maar de reactie bevat wel een schriftelijk vastgelegde welbewuste standpuntbepaling van verweerder over de manier waarop verweerder in dit specifieke geval een bevoegdheid uitoefent. Uit deze reactie blijkt echter dat deze toezegging om verzoekster (in principe) een redelijke termijn te geven voor het indienen van een omgevingsvergunning gedaan is in een specifieke context. Namelijk de context dat verzoekster op grond van voorschrift 4.6.1 van de Revisievergunning 2022 (proactief) meer helderheid moet verschaffen over andere PFAS door middel van een nieuwe analysetechniek. Indien als gevolg daarvan (dus door verzoekster) een andere PFAS wordt gedetecteerd, zal verzoekster voor de lozing daarvan een omgevingsvergunning moeten aanvragen, waarvoor verzoekster dan in principe een redelijke termijn krijgt. Nu deze toezegging gedaan is in die context, heeft verweerder zich naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter op het standpunt kunnen stellen dat de toezegging geen betrekking heeft op de situatie waarin niet verzoekster, maar de toezichthouders van verweerder de aanwezigheid van een andere PFAS (zoals in dit geval TFA) in het afvalwater vaststellen. Dat deze vaststelling niet heeft plaatsgevonden met de analysemethode LC-MSMS, maakt dit – anders dan verzoekster stelt – niet anders, nu, zoals de voorzieningenrechter reeds heeft overwogen, de gebruikte analysemethode IC daartoe voldoende betrouwbaar is.

7.4.

Voorschrift 1.4.1 van de Aquarius-vergunning en voorschrift 4.6.1 van de Revisievergunning 2022 bevatten naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen toezegging waaruit verzoekster redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat verweerder niet handhavend zou optreden ingeval van een indirecte lozing van TFA. Uit deze voorschriften blijkt slechts dat verzoekster een onderzoeksverplichting heeft ten aanzien van andere PFAS en dat zij binnen bepaalde termijnen informatie aan verweerder moet voorleggen.

Is sprake van concreet zicht op legalisatie?

8. Verzoekster stelt dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Het indirect lozen van TFA is volgens haar toegestaan in de Revisievergunning 2022, gelet op het feit dat paragraaf 2.2 van de aanvraag onderdeel daarvan is. Zij heeft op 30 november 2023 bovendien een omgevingsvergunning aangevraagd voor de indirecte lozing van TFA.

8.1.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling kan van concreet zicht op legalisatie in het geval van een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu alleen sprake zijn als ten tijde van het besluit een ontvankelijke aanvraag ter legalisatie van de illegale activiteit is ingediend. Vereist is in de regel dat een vergunningaanvraag strekkende tot legalisatie van de illegale situatie is ingediend die volgens het bevoegd gezag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van de inrichting voor het milieu en dat het bevoegd gezag geen beletselen ziet voor verlening van de gevraagde vergunning.^[8]Voorts volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling dat voor de beantwoording van de vraag of concreet zicht bestaat op legalisatie het moment van de beslissing op bezwaar beslissend is.^[9]

8.2.

Ten aanzien van de Revisievergunning 2022 overweegt de voorzieningenrechter dat het indirect lozen van TFA ook daarin niet expliciet of impliciet is vergund. Dat volgt – anders dan verzoekster kennelijk veronderstelt – ook niet uit paragraaf 2.2 van de aanvraag van die vergunning. Daarin worden PFAS genoemd die verzoekster heeft geanalyseerd. TFA wordt daar niet genoemd. Ook is vermeld dat de aanwezigheid van andere PFAS-verbindingen niet is uitgesloten en dus mogelijk aanwezig zijn als gevolg van de aangevraagde activiteiten. Ook bij het verlenen van deze vergunning is echter expliciet overwogen dat verzoekster een omgevingsvergunning dient aan te vragen wanneer een andere PFAS gedetecteerd wordt.^[10]Van concreet zicht op legalisatie door de Revisievergunning 2022 is dus geen sprake.

8.3.

Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat verzoekster inmiddels (na het bestreden besluit) een omgevingsvergunning heeft aangevraagd ter legalisatie van het indirect lozen van met TFA verontreinigd afvalwater. Verweerder kan evenwel nog niet beoordelen of er beletselen zijn om de gevraagde vergunning te verlenen. Daarmee is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter op dit moment geen concreet zicht op legalisatie op grond waarvan van handhaving dient te worden afgezien.

Is de last naleefbaar binnen de begunstigingstermijn?

9. Verzoekster stelt dat de begunstigingstermijn voor haar niet haalbaar is vanwege de tijd die is gemoeid met het treffen van maatregelen om het indirect lozen van TFA te beëindigen en met het aanvragen van een omgevingsvergunning. De last is daarmee voor haar niet naleefbaar en in strijd met artikel 5:32a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

9.1.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen. Een begunstigingstermijn mag ook niet korter zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen.^[11]

9.2.

De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de last niet naleefbaar is binnen de begunstigingstermijn. Uit het aanvullend bezwaarschrift en de reactie van verzoekster op het verweerschrift volgt dat het stilleggen van de productieprocessen de lozing van TFA kan doen stoppen. Daarmee kan aan de last worden voldaan. Niet gebleken is dat verzoekster dit niet binnen de begunstigingstermijn kan doen. Dat verzoekster nieuwe technieken wenst te implementeren om de indirecte lozing van TFA te reduceren en zij een aanvraag heeft ingediend voor een omgevingsvergunning ter legalisatie van de lozing, doet er niet aan af dat de last naleefbaar is. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is de begunstigingstermijn er niet op gericht de mogelijke legalisering van niet vergunde activiteiten af te wachten, maar strekt deze ertoe om een termijn te stellen waarbinnen de overtreder de last onder dwangsom kan voorkomen door zelf aan de last te voldoen.^[12]Bovendien is voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld, slechts van belang of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan en niet of de overtreder dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen.^[13]

Is handhavend optreden in dit geval evenredig?

10. Verzoekster betoogt dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Zij meent dat niet goed getoetst is of het besluit geschikt is om het doel te bereiken, of deze maatregel noodzakelijk is en of de maatregel in dit geval evenwichtig is. Zij zal meerdere fabrieken moeten sluiten als gevolg van deze last. Dat heeft verweerder ten onrechte niet betrokken in de besluitvorming.

10.1.

De voorzieningenrechter constateert dat in het bestreden besluit het (door verzoekster veronderstelde) moeten stilleggen van fabrieken niet kenbaar door verweerder als consequentie van de last is meegewogen. Dit motiveringsgebrek kan in de beslissing op bezwaar worden hersteld. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat ook indien het stilleggen van fabrieken de enige manier is om de lozing van TFA te beëindigen, handhavend optreden in dat geval evenredig is.

10.2.

De voorzieningenrechter is voorshands van oordeel dat de last onder dwangsom geschikt en noodzakelijk is om het daarmee beoogde doel te bereiken. Door het opleggen van de last kan de indirecte lozing van TFA immers beëindigd worden. Verzoekster heeft de vrijheid om zelf te bepalen op welke wijze zij de overtreding herstelt. Als – zoals verzoekster stelt – het stilleggen van fabrieken de enige mogelijke maatregel is om de indirecte lozing van TFA te doen beëindigen, dan betekent dit dat niet met een minder ingrijpende maatregel kan worden volstaan. Ook in die situatie is de last dus proportioneel. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is de maatregel in de gegeven omstandigheden ook evenwichtig. Daarbij acht de voorzieningenrechter van belang dat TFA schadelijke effecten kan hebben op mens en milieu. TFA is persistent in het milieu en aangenomen wordt dat het dezelfde toxische werking heeft als andere PFAS. Niet uitgesloten is dat TFA ook immunologische effecten kan veroorzaken.^[14]Verweerder heeft het belang bij de bescherming van het milieu tegen deze (potentiële) effecten zwaarder mogen wegen dan het belang van verzoekster bij continuïteit van haar bedrijfsvoering dan wel het niet verbeuren van een dwangsom.

Is de dwangsom te hoog?

11. Verzoekster acht de dwangsom van € 125.000,- te hoog. Zij stelt dat verweerder lijkt aan te nemen dat er bij verzoekster een bepaalde onwil is om aan de dwangsom te voldoen en dat zij deze financiële prikkel nodig heeft. Dat is volgens verzoekster onjuist.

11.1.

Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb moet de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.

11.2.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.^[15]

11.3.

De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de dwangsom in dit geval te hoog is, gelet op het financiële voordeel dat verzoekster zou kunnen hebben bij het niet voldoen aan de last. De voorzieningenrechter verwijst daarbij naar eerder vermelde uitspraak van 9 november 2020 van de rechtbank Den Haag, waarin de rechtbank de aan verzoekster opgelegde dwangsom naar aanleiding van het onvergund lozen van APFO/PFOA heeft gematigd naar € 125.000,-.^[16]De hoogte van deze dwangsom staat naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter ook in de onderhavige zaak in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.

Conclusie en gevolgen

12. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat de voorzieningenrechter het bestreden besluit niet zal schorsen. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E.L. Denters, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 december 2023.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: