Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/5031
uitspraak van de voorzieningenrechter van 31 augustus 2023 in de zaak tussen
Stichting Fauna4Life, te Amstelveen, en
Stichting Animal Rights, te Den Haag, verzoeksters
Stichting Animal Rights, te Den Haag, verzoeksters
(gemachtigde: mr. M. van Duijn),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, het college
(gemachtigde: mr. W.M. Lambooij).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Faunabeheereenheid Zuid-Holland, te Den Haag
Faunabeheereenheid Zuid-Holland, te Den Haag
(gemachtigde: ir. V.M.M. Ampt-Riksen)
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoeksters tegen de goedkeuring van het “Faunabeheerplan konijn Zuid-Holland 2023-2029” (het faunabeheerplan).
Met het bestreden besluit van 12 juli 2023 heeft het college het faunabeheerplan goedgekeurd. Verzoeksters hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
De faunabeheereenheid heeft nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 17 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] , namens verzoeksters, de gemachtigde van verzoeksters, de gemachtigde van het college en de gemachtigde van de faunabeheereenheid, vergezeld door [naam 2] (Deltalinqs), [naam 3] (Havenbedrijf Rotterdam) en [naam 4] (JBS Europoort).
Totstandkoming van het besluit
2. De faunabeheereenheid heeft het faunabeheerplan vastgesteld voor het grondgebied van de provincie Zuid-Holland en op 10 juli 2023 ter goedkeuring ingediend bij het college.
Het college heeft het faunabeheerplan getoetst aan de Wet natuurbescherming (Wnb) en de Omgevingsverordening Zuid-Holland en het faunabeheerplan goedgekeurd tot en met 14 juli 2029.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Spoedeisend belang
4. Nu het bestreden besluit het doden van aanzienlijke aantallen konijnen mogelijk maakt en op basis van het goedgekeurde faunabeheerplan momenteel beheersmaatregelen worden uitgevoerd, hebben verzoeksters naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende spoedeisend belang bij hun verzoek om een voorlopige voorziening.
Het bestreden besluit
5. Het faunabeheerplan bevat een beschrijving en onderbouwing van het voorgenomen faunabeheer ten aanzien van het konijn in Zuid-Holland in de periode 20232029. Dit beheer is grotendeels een voortzetting van het in de vorige faunabeheerplanperiode uitgevoerde beheer. Het beheer is erop gericht om konijnenpopulaties op schadelocaties zo laag mogelijk te houden ter voorkoming van schade en om afschot te beperken. In de vorige planperiode heeft het konijnenbeheer zich hoofdzakelijk geconcentreerd op het havengebied van Rotterdam.
In het bestreden besluit is weergegeven dat ter uitvoering van het faunabeheerplan een ontheffing van de verbodsbepalingen uit de Wnb kan worden aangevraagd bij de Omgevingsdienst Haaglanden en dat tevens op basis van dit faunabeheerplan gebruik kan worden gemaakt van de landelijke vrijstelling van die verbodsbepalingen voor het bestrijden van konijnen. De landelijke vrijstelling kan op grond van het faunabeheerplan worden gebruikt op een aantal specifieke locaties, namelijk bij industrieterreinen, bij (spoor)wegen en dijklichamen, op begraafplaatsen en sportvelden, en op overige locaties, te weten openbare locaties waar door graverij van konijnen verzakking van bebouwing of schade vergelijkbaar met de schade die konijnen op sportvelden kunnen veroorzaken, is of dreigt te ontstaan. Onder deze laatste categorie vallen onder meer recreatieterreinen.
Systematiek van de Wnb
6. De wet- en regelgeving die van belang is voor deze zaak, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maakt hiervan deel uit.
7. De Wnb is gericht op het beschermen en ontwikkelen van de natuur en het behouden en herstellen van de biologische diversiteit, op het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de natuur ter vervulling van maatschappelijke functies, en op het verzekeren van een samenhangend beleid gericht op het behoud en beheer van waardevolle landschappen, vanwege hun bijdrage aan de biologische diversiteit en hun cultuurhistorische betekenis, mede ter vervulling van maatschappelijke functies. Daarvoor geeft de Wnb verschillende instrumenten. De Wnb bevat een algemeen verbod om konijnen te doden. [1] Van dat verbod kan – voor zover hier van belang – vrijstelling worden verleend op landelijk niveau. Met betrekking tot het konijn is dat gebeurd. [2] Het gebruiken van deze vrijstelling dient te gebeuren met inachtneming van een vastgesteld en goedgekeurd faunabeheerplan. [3] Dat betekent dat de landelijke vrijstelling van het verbod om konijnen te doden, pas daadwerkelijk effect heeft nadat het faunabeheerplan door het college is goedgekeurd en in werking is getreden.
Beoordeling van de verzoeksgronden
8. Verzoeksters kunnen zich niet met het faunabeheerplan verenigen en hebben gevraagd om het goedkeuringsbesluit te schorsen tot zes weken na het besluit op bezwaar. Ter zitting hebben zij verduidelijkt dat zij zich met hun verzoek uitsluitend verzetten tegen het doden van konijnen en dat dit dus geen betrekking heeft op het vangen van konijnen en het vernielen van vaste rust- en voortplantingsplaatsen.
Verzoeksters voeren in de eerste plaats aan dat het bestreden besluit in strijd is met het stelsel van de Wnb, omdat de beoordeling of in plaats van het doden van konijnen ook andere bevredigende (diervriendelijke) oplossingen mogelijk zijn en wanneer de landelijke vrijstelling mag worden gebruikt, ten onrechte is uitbesteed aan de faunabeheereenheid.
9. Het college stelt zich op het standpunt dat het heeft getoetst of de in het faunabeheerplan beschreven werkwijze voor uitvoering van de landelijke vrijstelling voldoet aan de eisen zoals vastgelegd in de Wnb. In het bestreden besluit is geconcludeerd dat daaraan is voldaan. Volgens het college is in het faunabeheerplan nader ingekaderd op welk type locatie de vrijstelling kan worden gebruikt. De faunabeheereenheid is daarmee verantwoordelijk voor de uitvoering van de landelijke vrijstelling binnen de kaders van het goedgekeurde faunabeheerplan. De faunabeheereenheid kan volgens het college slechts vaststellen of wordt voldaan aan de voorwaarden uit de landelijke vrijstelling en het faunabeheerplan en kan slechts toestemming geven voor het gebruik van de landelijke vrijstelling op basis van een plan van aanpak dat wordt ingediend door degene die de landelijke vrijstelling wil benutten. Het college wijst erop dat met de inwerkingtreding van de Wnb ten aanzien van de landelijke vrijstelling de verplichting is ontstaan dat deze slechts kan worden uitgevoerd overeenkomstig een faunabeheerplan. Met de goedkeuring van het plan van aanpak beoordeelt de faunabeheereenheid of de landelijke vrijstelling conform het faunabeheerplan zal worden gebruikt. Daarmee wordt volgens het college invulling gegeven aan artikel 3.12 van de Wnb, waarin is vastgelegd dat de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers geschiedt overeenkomstig het faunabeheerplan.
9.1.
De voorzieningenrechter ziet in wat verzoeksters hebben aangevoerd geen reden om dit standpunt van het college voor onjuist te houden. Daarbij acht de voorzieningenrechter onder meer van belang dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in de uitspraak van 27 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3976) heeft geaccepteerd dat de Faunabeheerheid de jaarlijks op te stellen werkplannen van de wildbeheereenheden controleert, waarin wordt bepaald hoe de beoogde maatregelen worden toegepast, en beziet of die kunnen worden goedgekeurd. Deze grond slaagt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dan ook niet.
10. Verzoeksters betogen daarnaast dat het faunabeheerplan niet voldoet aan de eisen die de Wnb hieraan stelt. Volgens verzoeksters zijn de beheersmaatregelen ten aanzien van het konijn niet nodig en is de schade die konijnen volgens het college zouden veroorzaken, onvoldoende onderbouwd. Verzoeksters stellen dat er bovendien andere bevredigende oplossingen zijn dan het doden van konijnen. Het college heeft volgens hen onvoldoende onderbouwd dat diervriendelijke maatregelen onvoldoende effectief, te duur of niet overal toepasbaar zijn. Het goedkeuringsbesluit doet volgens verzoeksters tot slot afbreuk aan het streven om de konijnenpopulatie in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Verzoeksters voeren hiertoe aan dat het slecht gaat met het konijn in Nederland en dat het konijn sinds oktober 2020 op de Nederlandse Rode Lijst Zoogdieren is opgenomen. Onder verwijzing naar een rapport van de Universiteit Wageningen [4] stellen verzoeksters dat de staat van instandhouding van het konijn zeer ongunstig is. Het doden van konijnen doet volgens hen per definitie afbreuk aan het streven naar een gunstige staat van instandhouding. Zij bestrijden het standpunt van het college dat het faunabeheer op grond van de landelijke vrijstelling slechts plaatsvindt op specifieke locaties en dat het ondenkbaar is dat dit beheer een risico oplevert voor de staat van instandhouding van het konijn in Zuid-Holland.
10.1.
De voorzieningenrechter overweegt over dit betoog als volgt.
10.2.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 19 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1545), een oordeel gegeven over de houdbaarheid van de landelijke vrijstelling van het verbod om konijnen te doden. In deze uitspraak oordeelt de Afdeling dat de landelijke vrijstelling onvoldoende is onderbouwd. Naar het oordeel van de Afdeling is in de toelichting bij de landelijke vrijstelling onvoldoende onderbouwd dat konijnen belangrijke of ernstige schade veroorzaken. Ook is ten aanzien van het konijn onvoldoende onderbouwd dat er geen andere bevredigende oplossingen zijn dan het overtreden van verbodsbepalingen uit de Wnb en is de stelling dat het konijn niet in zijn voortbestaan wordt bedreigd niet onderbouwd of van bronnen voorzien.
10.3.
De voorzieningenrechter neemt de uitspraak van de Afdeling tot uitgangspunt bij de beoordeling van deze zaak. De uitspraak van de Afdeling van 19 april 2023 heeft tot gevolg dat het college bij het goedkeuren van een faunabeheerplan niet langer van de landelijke vrijstelling mag uitgaan. Uit de uitspraak van de Afdeling volgt dat het college dient te beoordelen of het faunabeheerplan voldoet aan de eisen die de Wnb stelt aan het verlenen van een vrijstelling of ontheffing van verbodsbepalingen ten aanzien van het konijn. In dit geval moet daarom beoordeeld worden of de beheersmaatregelen uit het faunabeheerplan ten aanzien van het konijn, voldoen aan de eisen uit artikel 3.8, vijfde lid en artikel 3.10, tweede lid, van de Wnb. Concreet zal beoordeeld moeten worden of (1) er geen andere bevredigende oplossing dan het doden van konijnen bestaat, (2) de beheersmaatregelen nodig zijn in verband met de belangen die in de Wnb worden genoemd, en (3) of de beheersmaatregelen geen afbreuk doen aan het streven om de populaties van het konijn in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
10.4.
Het faunabeheerplan heeft betrekking op het gehele grondgebied van ZuidHolland. De voorzieningenrechter ziet echter aanleiding om bij de beoordeling van het goedkeuringsbesluit een onderscheid te maken tussen de beheersmaatregelen die betrekking hebben op het havengebied van Rotterdam en de beheersmaatregelen die betrekking hebben op locaties elders in de provincie. De reden hiervoor is dat, gelet op zowel het faunabeheerplan als het verhandelde ter zitting, naar voorlopig oordeel moet worden aangenomen dat de situatie in het havengebied van Rotterdam zich in belangrijke mate onderscheidt van de situatie in de rest van de provincie. Uit wat het college en de faunabeheereenheid naar voren hebben gebracht, leidt de voorzieningenrechter af dat het zwaartepunt van de beheersmaatregelen al jarenlang ligt in het havengebied van Rotterdam en dat dit naar verwachting ook de komende beheerperiode het geval zal zijn. In het havengebied bevinden zich veel objecten en infrastructurele werken die kwetsbaar zijn voor schade die konijnen kunnen aanrichten en waarbij schade tot omvangrijke en ernstige (milieu)gevolgen kan leiden. Bovendien is volgens het college en de faunabeheereenheid in het havengebied van Rotterdam zonder ingrijpen sprake van een hoge konijnenstand en zijn de konijnenpopulaties in dit gebied in staat zich snel te herstellen en uit te breiden. Van de landelijke vrijstelling wordt dan ook hoofdzakelijk binnen het havengebied van Rotterdam gebruikgemaakt. Dit door het college en de faunabeheereenheid geschetste beeld van de situatie in het havengebied van Rotterdam is naar voorlopig oordeel door verzoeksters niet voldoende gemotiveerd betwist, zodat de voorzieningenrechter hiervan uit zal gaan bij de verdere beoordeling.
Zijn er andere bevredigende oplossingen?
11. De vraag of er andere bevredigende oplossingen zijn is beoordeeld in paragraaf 6.1 van het faunabeheerplan. Hierin is onder meer vermeld dat rasters en watergangen rond terreinen slechts tot op zekere hoogte konijnen kunnen weren. Daarbij wordt opgemerkt dat rasters niet in alle gevallen effectief zijn en dat zij duur zijn en constant onderhouden moeten worden. Elektrische rasters en elektrische netwerken zijn wel effectief, maar niet overal toepasbaar. Toepassing bij lange taluds, leidingstraten en tankwallen is door de lengte van deze objecten niet haalbaar vanwege de hoge kosten en/of omdat toepassing vanwege veiligheidsvoorschriften niet mogelijk is. Een aaneengesloten systeem van watergangen rond een terrein zal voor het konijn een barrière zijn, maar is niet overal mogelijk en vraagt om een grote financiële investering.
Ook het minder aantrekkelijk maken van terreinen door opgaande vegetatie te rooien of regelmatig te maaien, is volgens het faunabeheerplan niet altijd wenselijk. Opgaande begroeiing heeft vaak een functie als afscheiding of windkering, de algehele biodiversiteit van een gebied kan door het verwijderen van deze begroeiing afnemen en ook het groene karakter van de omgeving wordt hierdoor aangetast.
Visuele en akoestische verjagingsmethoden zijn volgens het faunabeheerplan niet effectief, omdat zij maar gedurende een korte periode werken voordat gewenning optreedt. Ook het vangen en elders uitzetten van konijnen is geen alternatief voor afschot. Deze vorm van beheer is arbeidsintensief en niet alle locaties zijn hiervoor geschikt. Bovendien blijken gevangen konijnen de verplaatsing naar een ander gebied vaak niet te overleven.
11.1.
Naar voorlopig oordeel is in het faunabeheerplan ten aanzien van industrieterreinen en (spoor)wegen en dijklichamen voldoende onderbouwd dat een andere bevredigende oplossing niet in alle gevallen beschikbaar is. Hoewel aan verzoeksters kan worden toegegeven dat in het faunabeheerplan een objectieve en cijfermatige onderbouwing ontbreekt, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om te twijfelen aan het standpunt van het college dat de aard en omvang van industrieterreinen, (spoor)wegen en dijklichamen ervoor zorgt dat het nemen van louter preventieve maatregelen doorgaans onvoldoende effectief is. Ter zitting heeft het college, hierin gesteund door de faunabeheereenheid, nader toegelicht dat met name in het havengebied van Rotterdam sprake is van vele honderden kilometers aan leidingen en bekabeling die kwetsbaar zijn voor ondergraving en knaagschade door konijnen. Ook de lengte van taluds, tankwallen en dijklichamen verhindert dat kan worden volstaan met andere maatregelen dan het doden van konijnen om schade te voorkomen. Naar voorlopig oordeel hebben verzoeksters de juistheid van dit standpunt van het college niet voldoende gemotiveerd betwist.
11.2.
Met betrekking tot de overige locaties waarop het faunabeheerplan betrekking heeft, is naar voorlopig oordeel echter onvoldoende onderbouwd waarom geen andere bevredigende oplossing beschikbaar is. Het door het college aangenomen gebrek aan effectiviteit van alternatieve maatregelen bij sportvelden, begraafplaatsen en overige openbare locaties, wordt in het faunabeheerplan onvoldoende inzichtelijk gemaakt. In het faunabeheerplan wordt ten onrechte slechts in min of meer algemene bewoordingen toegelicht waarom het realiseren van (elektrische) rasters of watergangen niet in alle gevallen mogelijk, wenselijk of effectief is. Een objectieve en controleerbare onderbouwing van dit standpunt van het college per type locatie waarop het faunabeheerplan betrekking heeft, ontbreekt echter. Dit geldt ook voor de mogelijkheid om konijnen te vangen en elders uit te zetten. De voorzieningenrechter stelt vast dat in het faunabeheerplan enerzijds wordt toegelicht dat het levend vangen en elders uitzetten van konijnen in Zuid-Holland wordt toegepast en ook onder het nieuwe faunabeheerplan mogelijk blijft, terwijl anderzijds wordt opgemerkt dat het vangen en verplaatsen van konijnen met problemen is omgeven en vaak tot de dood van het gevangen konijn leidt. Onduidelijk blijft daarmee in welke gevallen voor deze methode kan of zou moeten worden gekozen in plaats van het doden van konijnen. De voorzieningenrechter merkt in dit verband op dat ter zitting is gebleken dat een recente proef met het vangen en elders uitzetten van konijnen vooralsnog succesvol lijkt te zijn.
Bij het voorgaande neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat verzoeksters een gemotiveerd beroep hebben gedaan op de Module Haasachtigen van BIJ12. [5] In deze module wordt een aantal maatregelen beschreven waarmee konijnen kunnen worden geweerd van locaties. Hoewel het college er terecht op heeft gewezen dat deze module blijkens de inleiding is gericht op het weren van konijnen van landbouwpercelen, valt naar voorlopig oordeel niet goed in te zien waarom de maatregelen uit deze module niet ook toepasbaar zijn bij sportvelden, begraafplaatsen en de overige openbare locaties die in het faunabeheerplan worden genoemd.
11.3.
De conclusie van het voorgaande is dat het college naar voorlopig oordeel toereikend heeft gemotiveerd dat bij industrieterreinen, (spoor)wegen en dijklichamen geen andere bevredigende oplossing bestaat, maar dat een toereikende motivering ontbreekt ten aanzien van sportvelden, begraafplaatsen en overige openbare locaties.
Is gebruikmaken van de landelijke vrijstelling nodig met het oog op de belangen die de Wnb beoogt te beschermen?
12. In paragraaf 5 van het faunabeheerplan is toegelicht welke schade konijnen kunnen veroorzaken. Daarbij is een onderscheid gemaakt naar locaties. Toegelicht wordt dat konijnen tankwallen rondom olieopslagtanks, chemische terminals en leidingstroken in het havengebied van Rotterdam ondergraven. Bij deze leidingen liggen bovendien signaleringsdraden die problemen met de leidingen moeten doorgeven. Deze kwetsbare draden kunnen ten gevolge van verzakking en/of vanwege het knagen door de konijnen hun functie niet meer vervullen. Ondergravingen door konijnen kunnen volgens het faunabeheerplan ernstige gevolgen voor de volksgezondheid en het milieu hebben, aangezien veel schadelijke en gevaarlijke stoffen zoals olie, olieproducten en chemicaliën in ondergrondse leidingen worden getransporteerd. De overige in het havengebied aanwezige bouwwerken en infrastructuur ondervinden ook nadelen van ondergravingen. Dit geldt niet alleen voor gebouwen, maar ook voor tunnelingangen, dijken, taluds van (snel)wegen en spoordijken. De schade die konijnen hieraan kunnen toebrengen zorgt voor een vergroot risico op verzakkingen. Bij dijklichamen zorgt aantasting van de grasmat voor erosie, waardoor het waterkerend vermogen van het dijklichaam kan worden aangetast. Ondergraving van dijken waarop een spoorweg ligt, kan ertoe leiden dat het spoor gaat schuiven waardoor treinen (soms met gevaarlijke stoffen) kunnen ontsporen.
12.1.
Naar voorlopig oordeel is in het faunabeheerplan, gelet ook op nadere toelichting in het verweerschrift en ter zitting, voldoende inzichtelijk gemaakt dat konijnen schade kunnen veroorzaken in het havengebied van Rotterdam. Deze schade kan zich onder meer voordoen door het graven in wallen, dijken en onder (spoor)wegen en door het knagen aan kabels en leidingen. Uit fotomateriaal dat in het faunabeheerplan is opgenomen blijkt ook dat die schade zich in het verleden reeds heeft voorgedaan. Naar voorlopig oordeel wordt in het faunabeheerplan voldoende toegelicht dat de schade die in het havengebied van Rotterdam wordt veroorzaakt, kan leiden tot grote gevolgen voor onder meer het milieu en de volksgezondheid. Dit standpunt van het college vindt steun in de overgelegde verklaringen van bedrijven die actief zijn in het havengebied van Rotterdam. Daarmee is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voldaan aan het vereiste dat de beheersmaatregelen die in het faunabeheerplan staan, in het havengebied van Rotterdam nodig zijn in verband met de in de Wnb genoemde belangen.
12.2.
Bij de overige locaties die in het faunabeheerplan worden genoemd, ontbreekt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter een voldoende onderbouwing van de noodzaak om gebruik te kunnen maken van de landelijke vrijstelling. Met betrekking tot begraafplaatsen, sportvelden en overige openbare locaties is in het faunabeheerplan uitsluitend in zeer algemene bewoordingen toegelicht dat mogelijk graaf- en knaagschade kan worden veroorzaakt. De ernst en omvang hiervan wordt echter niet of nauwelijks inzichtelijk gemaakt en niet concreet en verifieerbaar onderbouwd. Een concrete en toereikende onderbouwing van deze schade ontbreekt daarmee. Het bestreden besluit is naar voorlopig oordeel in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
Gunstige staat van instandhouding
13. Het college is er op grond van een conservatieve schatting van uit gegaan dat in Zuid-Holland circa 200.000 konijnen voorkomen. Dit aantal hebben verzoeksters niet gemotiveerd betwist. Niet in geschil is dat de staat van instandhouding van het konijn zowel op landelijk als op provinciaal niveau ongunstig is. De omvang van het leefgebied en de verspreiding van het konijn over het leefgebied zijn weliswaar in orde, maar de omvang van de populatie is dat niet. Die neemt al jaren af. De afgelopen jaren is blijkens het faunabeheerplan en het rapport van de Universiteit Wageningen dat verzoeksters hebben overgelegd, zelfs sprake van een sterke daling. In dit rapport wordt van een zeer ongunstige staat van instandhouding gesproken. Zicht op een structurele verbetering is er niet.
14. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de omvang van de konijnenpopulatie wordt bepaald door de virusziekten Myxomatose en VHS en dat het faunabeheer hierop geen merkbare invloed heeft. In de afgelopen beheerperiode is ongeveer 4% van het totale konijnenbestand in de provincie gedood. Het college verwacht dat dit in de komende beheerperiode zal teruglopen naar ongeveer 2%. Het grootste deel van de konijnen werd gedood in het havengebied van Rotterdam op basis van een verleende ontheffing. Onder verwijzing naar het faunabeheerplan stelt het college zich op het standpunt dat in de afgelopen 5 jaar 4.051 konijnen zijn gedood op basis van de jacht en de landelijke vrijstelling gezamenlijk. Dat betekent volgens het college dat jaarlijks – uitgaande van een worst case scenario – 800 konijnen zijn gedood op grond van de landelijke vrijstelling. Dat is volgens het college een dermate beperkte hoeveelheid, dat deze – afgezet tegen het totale aantal konijnen in de provincie – niet van invloed is op de omvang van de totale populatie, mede gelet op het reproductievermogen van het konijn.
15. Verzoeksters bestrijden dit standpunt van het college. Zij betogen dat het bestreden besluit afbreuk doet aan het streven de populaties van het konijn in het natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Verzoeksters wijzen er in dit verband op dat het konijn inmiddels is opgenomen op de Rode Lijst Zoogdieren en dat de Minister voor Natuur en Stikstof in 2022 heeft besloten om de jacht op het konijn niet open te stellen in verband met de ongunstige staat van instandhouding. [6]
16. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het college, gelet op het beoordelingskader zoals geschetst in de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2023, slechts goedkeuring kan verlenen aan het faunabeheerplan als er geen afbreuk wordt gedaan aan het streven om de populaties van het konijn in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Dit betekent dat voor het konijn eerst de staat van instandhouding moet worden bepaald. Vervolgens moet worden beoordeeld welk effect het gebruikmaken van de landelijke vrijstelling met inachtneming van het faunabeheerplan heeft op die staat van instandhouding. Om de staat van instandhouding te bepalen dient, zoals is vastgelegd in de begripsbepaling in artikel 1.1 van de Wnb, het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het grondgebied te worden vastgesteld.
16.1
De voorzieningenrechter overweegt dat de omstandigheid dat een soort op landelijk niveau in een ongunstige staat van instandhouding verkeert, niet tot gevolg heeft dat beheersmaatregelen met betrekking tot deze soort zijn uitgesloten. Wel zal naar behoren moeten worden vastgesteld dat deze beheersmaatregelen de ongunstige staat van instandhouding van de populaties niet kunnen verslechteren en dat deze maatregelen niet kunnen verhinderen dat de populaties in een gunstige staat van instandhouding worden hersteld. [7]
16.2.
Uit het faunabeheerplan, het dossier en de ter zitting gegeven toelichting komt naar voren dat in het havengebied van Rotterdam sprake is van een gezonde en stabiele populatie konijnen. Het faunabeheerplan spreekt zelfs van een buitengewoon grote populatie van konijnen. Door de aanwezigheid van wallen en de zandige bodem zou dit gebied zeer geschikt zijn voor het konijn. Dit door het college en de faunabeheereenheid geschetste beeld vindt steun in de overgelegde verklaringen van ontheffinghouders uit het havengebied. Zij bevestigen de aanwezigheid van min of meer omvangrijke konijnenpopulaties op hun terrein en uiten de vrees dat deze populaties zonder beheersmaatregelen binnen enkele maanden tot een moeilijk beheersbare omvang zullen uitgroeien, waardoor aanzienlijke schade kan worden aangericht en gevaarlijke situaties kunnen ontstaan. De voorzieningenrechter stelt vast dat objectieve (wetenschappelijke) gegevens met betrekking tot de omvang en het toekomstperspectief van de konijnenpopulatie in het havengebied vooralsnog ontbreken. Daar staat tegenover dat verzoeksters het door het college en de faunabeheereenheid geschetste beeld van deze populaties, niet gemotiveerd hebben bestreden. Evenmin hebben zij gemotiveerd bestreden dat de beheersmaatregelen die zijn opgenomen in het faunabeheerplan, een voortzetting vormen van het beheer dat in het havengebied al geruime tijd wordt gevoerd zonder dat dit negatieve gevolgen lijkt te hebben gehad voor de omvang en het herstelvermogen van de daar gevestigde konijnenpopulatie. Tegen deze achtergrond ziet de voorzieningenrechter onvoldoende grond om het standpunt van het college met betrekking tot de staat van instandhouding van het konijn onjuist te achten, voor zover dit het havengebied van Rotterdam betreft.
16.3.
Dit geldt echter niet voor het overige grondgebied van de provincie. Het college heeft naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende inzichtelijk gemaakt welke effecten het doden van konijnen daar heeft op de staat van instandhouding. In het faunabeheerplan wordt slechts geconstateerd dat onder het vorige faunabeheerplan (naar boven afgerond) 4% van de konijnen in Zuid-Holland is gedood en wordt de verwachting uitgesproken dat dit percentage onder het nu goedgekeurde faunabeheerplan zal afnemen naar 2%. Vervolgens wordt geconcludeerd dat het, gelet op de hoge voortplantingscapaciteit van het konijn, ondenkbaar is dat deze lage percentages een risico zijn voor de staat van instandhouding en dat de konijnenstand wordt bepaald door de ziektes Myxomatose en VHS. Een toereikende en controleerbare onderbouwing van deze veronderstellingen ontbreekt echter. Het ligt op de weg van het college om de effecten van de beheersmaatregelen op de staat van instandhouding van het konijn in de bezwaarfase nader te (laten) onderzoeken. Dat is temeer het geval nu vaststaat dat het konijn in een ongunstige staat van instandhouding verkeert, de konijnenpopulatie jaarlijks verder afneemt en vooralsnog geen zicht op structurele verbetering van deze situatie bestaat.
17. Gelet op het voorgaande is het goedkeuringsbesluit naar voorlopig oordeel ook in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en niet voldoende gemotiveerd.
Conclusie en gevolgen
18. De voorzieningenrechter zal het verzoek toewijzen en het goedkeuringsbesluit gedeeltelijk schorsen. Gelet op wat hiervoor is overwogen bestaat aanleiding het goedkeuringsbesluit te schorsen, behalve voor zover dit betrekking heeft op het havengebied van Rotterdam. Het faunabeheerplan blijft daarmee van kracht voor het havengebied van Rotterdam. Dit betekent dat het faunabeheer op grond van de landelijke vrijstelling vooralsnog kan worden voortgezet binnen het havengebied van Rotterdam, maar
– uitsluitend voor zover het het doden van konijnen betreft – niet in de rest van de provincie. In Zuid-Holland mogen dus buiten het havengebied van Rotterdam geen konijnen meer worden gedood op basis van de landelijke vrijstelling.
– uitsluitend voor zover het het doden van konijnen betreft – niet in de rest van de provincie. In Zuid-Holland mogen dus buiten het havengebied van Rotterdam geen konijnen meer worden gedood op basis van de landelijke vrijstelling.
19. De voorzieningenrechter ziet aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van verzoeksters. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen verzoeksters een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 837,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,-. Daarnaast dient het college het door verzoeksters betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening toe;
- schorst bij wijze van voorlopige voorziening het bestreden besluit, voor zover daarmee goedkeuring is verleend aan het doden van konijnen buiten het havengebied van Rotterdam, tot zes weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan verzoeksters moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan verzoeksters.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2023.
griffier
de voorzieningenrechter
is verhinderd mede te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Artikel 1.1, eerste lid van de Wnb luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
- faunabeheereenheid: faunabeheereenheid als bedoeld in artikel 3.12, eerste lid;
- faunabeheerplan: faunabeheerplan als bedoeld in artikel 3.12, eerste lid;
- gunstige staat van instandhouding van een soort: staat van instandhouding van een soort waarvoor geldt dat:
a. uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en
b. het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en
c. er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden;
Artikel 3.8 van de Wnb luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
(…).
5. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. zij is nodig:
1°. in het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna, of in het belang van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
2°. ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom;
3°. in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
4°. voor onderzoek en onderwijs, repopulatie of herintroductie van deze soorten, of voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten, of
5°. om het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde dieren van de aangewezen soort te vangen of onder zich te hebben, onderscheidenlijk een beperkt bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde planten van de aangewezen soort te plukken of onder zich te hebben;
c. er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wnb is het, onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, verboden in het wild levende zoogdieren, amfibieën, reptielen, vissen, dagvlinders, libellen en kevers van de soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen.
Artikel 3.12 van de Wnb luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
1. Er zijn faunabeheereenheden die voor hun werkgebied een faunabeheerplan vaststellen. Het duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren, de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht geschieden overeenkomstig het faunabeheerplan;
2. […];
3. Faunabeheereenheden stellen een of meer faunabeheerplannen vast voor hun werkgebied. Ten aanzien van door Onze Minister vanwege de omvang van hun leefgebieden aangewezen diersoorten stellen de faunabeheereenheden, in wier werkgebied het leefgebied is gelegen, gezamenlijk een faunabeheerplan vast;
4. Onderdeel van het faunabeheerplan zijn passende en doeltreffende maatregelen ter voorkoming en bestrijding van schade aangericht door in het wild levende dieren;
5. Ten behoeve van een planmatige en doelmatige aanpak van het faunabeheer wordt het faunabeheerplan onderbouwd door trendtellingen van de populaties van in het wild levende dieren in het gebied waarop het faunabeheerplan van toepassing is;
6. Alvorens een faunabeheerplan vast te stellen, hoort de faunabeheereenheid de binnen haar werkgebied werkzame wildbeheereenheden over de inhoud van het plan;
7. Het faunabeheerplan behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten van de provincie waarin de faunabeheereenheid werkzaam is. Ingeval een gezamenlijk faunabeheerplan is vastgesteld door faunabeheereenheden in verschillende provincies, geschiedt de goedkeuring door gedeputeerde staten van de provincie waarin het leefgebied van de soort grotendeels is gelegen, in overeenstemming met gedeputeerde staten van de andere provincies waarin het leefgebied mede is gelegen. Een goedgekeurd faunabeheerplan wordt openbaar gemaakt door de betreffende faunabeheereenheid;
8. (…);
Artikel 3.15 van de Wnb luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
(…).
2. In zoverre in afwijking van de artikelen 3.3, tweede lid, 3.8, tweede lid, en 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, kan Onze Minister een vrijstelling van verboden als bedoeld in de artikelen 3.1, 3.2, tweede lid, 3.5, 3.6, tweede lid, en 3.10, eerste lid, verlenen voor de bestrijding door grondgebruikers van schadeveroorzakende vogels en dieren als bedoeld in het eerste lid.
(…).
5. De vrijstelling, bedoeld in het tweede en vierde lid, wordt verleend voor handelingen op door de grondgebruiker gebruikte gronden, dan wel in of aan door hem gebruikte opstallen, ter voorkoming van in het lopende of daarop volgende jaar dreigende schade op deze gronden, in of aan deze opstallen, of in het omringende gebied.
6. De schade, bedoeld in het tweede tot en met vijfde lid, heeft uitsluitend betrekking op:
(…)
b. door dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, veroorzaakte:
1°. schade aan de wilde flora of fauna, of natuurlijke habitats, of
2°. ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom, en
c. door dieren van soorten als bedoeld in 3.10, eerste lid, met uitzondering van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, veroorzaakte schade behorende tot bij de vrijstelling, bedoeld in het tweede lid, onderscheidenlijk de verordening, bedoeld in het vierde lid, omschreven categorieën van schade.
Artikel 3.1 van de Rnb luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
(…).
2. Van de verboden, bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, onderdelen a en b, van de wet, wordt vrijstelling verleend aan grondgebruikers voor de bestrijding van konijnen en vossen.
3. De vrijstellingen, bedoeld in het eerste en tweede lid, worden verleend voor de handelingen, bedoeld in artikel 3.15, vijfde lid, van de wet.
4. De categorieën van schade, bedoeld in artikel 3.15, zesde lid, onderdeel c, van de wet, zijn de categorieën van schade als bedoeld in de artikelen 3.10, tweede lid, onderdeel b, en 3.15, zesde lid, onderdeel b, van de wet.
5. De vrijstellingen, bedoeld in het eerste en tweede lid, gelden uitsluitend, indien wordt voldaan aan de in de artikelen 3.2 tot en met 3.4 gestelde voorschriften en beperkingen.
Ingevolge artikel 3.2 van de Rnb vinden de handelingen waarvoor vrijstelling wordt verleend, plaats overeenkomstig het faunabeheerplan, dat is vastgesteld overeenkomstig artikel 3.12, eerste, derde tot en met zesde lid, van de wet en dat is goedgekeurd overeenkomstig artikel 3.12, zevende lid, van de wet.