Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 24/905 en SGR 24/1562
uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 april 2024 in de zaken tussen
Stichting Fauna4Life, te Amstelveen, en
Stichting Animal Rights, te Den Haag, verzoeksters
Stichting Animal Rights, te Den Haag, verzoeksters
(gemachtigde: mr. M. van Duijn),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, het college
(gemachtigden: mr. W.M. Lambooij en F. Mantel).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Faunabeheereenheid Zuid-Holland, te Den Haag
Faunabeheereenheid Zuid-Holland, te Den Haag
(gemachtigde: ir. V.M.M. Ampt-Riksen)
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op de verzoeken om een voorlopige voorziening van verzoeksters tegen (1) de goedkeuring van het “Faunabeheerplan konijn Zuid-Holland 2023-2029” (het faunabeheerplan) en (2) tegen de verleende ontheffing van verboden op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor het doden van konijnen tussen zonsondergang en zonsopkomst met gebruik van onder meer een (luchtdruk)geweer.
Met het besluit van 12 juli 2023 heeft het college het faunabeheerplan goedgekeurd.
Met het besluit van 14 december 2023 (bestreden besluit 1) op het bezwaar van verzoeksters is het college bij dit besluit gebleven. Verzoeksters hebben hiertegen beroep ingesteld (zaaknr. SGR 24/688).
Het college heeft met het besluit van 27 februari 2024 (bestreden besluit 2) de ontheffing op grond van de Wnb verleend. Verzoeksters hebben hiertegen eveneens beroep ingesteld (zaaknr. SGR 24/1561).
Het college heeft op de verzoeken gereageerd met een verweerschrift.
Verzoeksters hebben nadere stukken overgelegd.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 29 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: A.P. de Jong namens verzoeksters, de gemachtigde van verzoeksters, de gemachtigden van het college en de gemachtigde van belanghebbende, vergezeld door drs. ing. [naam 1] (Deltalinqs), [naam 2] (JBS Europoort), [naam 3] (Golfbaan Delfland en Voetbalvereniging Schipluiden en Tennisvereniging Schipluiden), [naam 4] (Prorail),
[wethouder] (wethouder Alphen aan den Rijn) en [naam 5] (gemeente Alphen aan den Rijn).
De bestreden besluiten
2. Het faunabeheerplan bevat een beschrijving en onderbouwing van het voorgenomen faunabeheer ten aanzien van het konijn in Zuid-Holland in de periode 20232029. Dit beheer is grotendeels een voortzetting van het in de vorige faunabeheerplanperiode uitgevoerde beheer. Het faunabeheerplan maakt uitvoering van de landelijke vrijstelling in artikel 3.1, tweede lid, van de Regeling natuurbescherming om konijnen te doden mogelijk op een aantal specifieke locaties, namelijk bij industrieterreinen, bij (spoor)wegen en dijklichamen, op begraafplaatsen en sportvelden, en op overige locaties, te weten openbare locaties waar door graverij van konijnen verzakking van bebouwing of schade vergelijkbaar met de schade die konijnen op sportvelden kunnen veroorzaken, is of dreigt te ontstaan. Onder deze laatste categorie vallen onder meer recreatieterreinen. Het beheer is erop gericht om konijnenpopulaties op deze locaties zo laag mogelijk te houden ter voorkoming van schade en om afschot te beperken. In het faunabeheerplan is toegelicht dat aan de in artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb gestelde eisen wordt voldaan; het doden van konijnen op deze locaties is volgens het faunabeheerplan noodzakelijk, er is geen andere bevredigende oplossing en er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de konijnenpopulatie in haar natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
2.1.
De ontheffing van de Wnb ziet op de uitvoering van het faunabeheerplan. De ontheffing maakt het mogelijk dat gebruik wordt gemaakt van het geweer, het luchtdrukgeweer al dan niet voorzien van een geluiddemper, het geweer dan wel luchtdrukgeweer gedurende het gehele etmaal, het geweer dan wel luchtdrukgeweer voorzien van een kunstmatige lichtbron, een voorziening om de prooi te
verlichten, een vizier met beeldomzetter, een elektronische beeldversterker of enig ander instrument om in de nacht te schieten, het geweer dan wel luchtdrukgeweer binnen de bebouwde kom en daaraan grenzende terreinen en binnen de afpalingskring van een eendenkooi. Tevens mag gebruik worden gemaakt van haviken, slechtvalken en woestijnbuizerds en van honden, fretten, vangkooien/kastvallen, vangnetten en buidels.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Overgangsrecht
4. De bestreden besluiten zijn genomen op grond van de Wnb. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wnb ingetrokken. Als een aanvraag om goedkeuring van een faunabeheerplan is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om goedkeuring is in dit geval ingediend op 10 juli 2023 en het verzoek om ontheffing is ingediend op 31 juli 2023. Dat betekent dat in dit geval op beide procedures de Wnb nog van toepassing is.
Spoedeisend belang
5. Nu de bestreden besluiten het doden van aanzienlijke aantallen konijnen mogelijk maakt en op basis van het goedgekeurde faunabeheerplan en de verleende ontheffing momenteel beheersmaatregelen worden uitgevoerd, hebben verzoeksters naar het oordeel van de voorzieningenrechter spoedeisend belang bij hun verzoeken om een voorlopige voorziening.
De verzoeken
6. Verzoeksters betogen dat de bestreden besluiten zijn genomen in strijd met artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb. Verzoeksters voeren hiertoe aan dat (1) de bestreden besluiten niet noodzakelijk zijn, (2) er andere bevredigende oplossingen zijn en (3) de bestreden besluiten afbreuk doen aan het streven de konijnenpopulatie in haar natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Verzoeksters voeren verder nog aan dat (4) de bestreden besluiten in strijd zijn met de vereiste rechtszekerheid en (5) de bestreden besluiten in strijd zijn met het stelsel van de Wnb, omdat de beoordeling of andere bevredigende (diervriendelijke) oplossingen mogelijk zijn en wanneer de vrijstelling mag worden gebruikt is uitbesteed aan de Faunabeheereenheid.
Noodzakelijkheid
7. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft op 8 november 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4116) een uitspraak gedaan over een ontheffing voor konijnenbeheer die was gebaseerd op het voorgaande faunabeheerplan. In die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het college met verwijzing naar het voorgaande faunabeheerplan aannemelijk heeft gemaakt dat de ontheffing op de specifieke locaties nodig is ter voorkoming van schade. Het voorgaande faunabeheerplan onderbouwde in voldoende mate dat op de locaties sprake is van een concrete dreiging van belangrijke schade. Daarnaast was de Afdeling van oordeel dat het college niet inzichtelijk hoefde te maken dat de schade zich daadwerkelijk heeft voorgedaan omdat het konijn in de afgelopen jaren met gebruikmaking van de toen geldende ontheffingen is bestreden.
7.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat de bestreden besluiten het doden van konijnen mogelijk maakt op dezelfde locaties als het voorgaande faunabeheerplan; namelijk bij industrieterreinen, bij (spoor)wegen en dijklichamen, op begraafplaatsen en sportvelden, en op openbare locaties waar door graverij van konijnen verzakking van bebouwing of schade vergelijkbaar met de schade die konijnen op sportvelden kunnen veroorzaken, is of dreigt te ontstaan. De laatste categorie is enigszins beperkt ten opzichte van het vorige faunabeheerplan. De voorzieningenrechter stelt verder vast de onderbouwing van de noodzaak van de bestreden besluiten in hoofdstuk 5 van het faunabeheerplan vergelijkbaar is met die in het vorige faunabeheerplan. Aangezien de Afdeling in de uitspraak van 8 november 2023 heeft geoordeeld dat die onderbouwing voldoende is, bestaat naar het voorlopig oordeel van voorzieningenrechter in deze zaak ook aanleiding voor het oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat de bestreden besluiten noodzakelijk zijn.
Zijn er andere bevredigende oplossingen?
8. Verzoeksters betogen dat onvoldoende is gemotiveerd dat voor de verschillende locaties geen andere bevredigende oplossingen bestaan. Zij voeren hiertoe aan dat het college ten onrechte onder andere bevredigende oplossing alleen verstaat een oplossing die er voor zorgt dat op de genoemde locaties helemaal geen problemen meer bestaan door konijnen. Het college had volgens verzoeksters ook moeten kijken naar maatregelen die ervoor kunnen zorgen dat de problemen door konijnen worden verkleind, zodat er minder konijnen hoeven te worden gedood. Verzoeksters voeren verder aan dat het college niet per locatie afzonderlijk heeft onderbouwd of er een andere bevredigende oplossing is en niet heeft onderbouwd dat andere oplossingen vanwege economische redenen niet haalbaar zijn. Verzoeksters voeren aan dat de beoordeling door het college niet voldoet aan de eisen die de Wnb en de Habitatrichtlijn daaraan stellen. Daarbij hebben zij verwezen naar de in 2021 geactualiseerde Richtsnoeren van de Europese Commissie inzake de strikte bescherming van diersoorten van communautair belang uit hoofde van de habitatrichtlijn (hierna: ‘de Richtsnoeren’).
8.1.
Het college heeft zich ter zitting toegelicht dat er verschil bestaat tussen ‘andere bevredigende oplossingen’ en ‘preventieve maatregelen’. Volgens het college is een andere bevredigende oplossing alleen een oplossing die maakt dat konijnen helemaal niet meer bestreden hoeven te worden. Volgens het college is hij op basis van artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb alleen gehouden om te beoordelen of een dergelijke oplossing bestaat en hoeft hij niet te kijken naar werende en verjagende middelen die ervoor zorgen dat het probleem kleiner wordt maar niet geheel wordt opgelost. Deze toets verricht de Faunabeheereenheid wanneer een plan van aanpak wordt ingediend door een beheerder. Het college stelt zich op het standpunt dat voor de verschillende locaties geen andere bevredigende oplossing bestaat zodat bestrijding van konijnen nodig is.
8.2.
In de Richtsnoeren, waarnaar verzoekster hebben verwezen, staat dat de lidstaten volgens artikel 16, eerste lid, van de Habitatrichtlijn er zeker van moeten zijn dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat alvorens van een afwijking gebruik te maken. Dit is een overkoepelende voorwaarde die op alle afwijkingen van toepassing is. Het is aan de bevoegde nationale autoriteiten om de nodige vergelijkingen te maken en alternatieve oplossingen te beoordelen (randnr. 3-49). Alleen wanneer afdoende is aangetoond dat andere potentiële oplossingen niet bevredigend zijn, hetzij omdat het specifieke probleem daarmee niet kan worden opgelost, hetzij omdat zij technisch niet haalbaar zijn, en wanneer ook aan de andere voorwaarden is voldaan, kan het gebruik van de afwijking worden gerechtvaardigd. Indien een maatregel gedeeltelijk bevredigend is, zelfs als het probleem daarmee niet voldoende wordt aangepakt, maar wel kan worden verminderd of beperkt, moet die maatregel echter eerst worden uitgevoerd. Afwijkingen voor dodelijke interventie kunnen alleen voor het resterende probleem worden gerechtvaardigd als er geen andere methoden mogelijk zijn, maar moeten in verhouding staan tot het probleem dat overblijft nadat er niet-dodelijke maatregelen zijn genomen (randnr. 3-55).
8.3.
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat er geen andere bevredigende oplossingen bestaan. De voorzieningenrechter volgt niet dat het college alleen oplossingen moet bezien die het probleem geheel oplossen. Verzoeksters betogen terecht dat uit de Richtsnoeren volgt dat bij afwijkingen van de verbodsbepalingen ook moet worden beoordeeld of er maatregelen zijn die het probleem die de betrokken soort veroorzaakt vermindert. Uit het faunabeheerplan en de toelichting van het college volgt dat daar bij de vaststelling en goedkeuring van het faunabeheerplan en het verlenen van de ontheffing niet naar is gekeken. Dat volgens het college de Faunabeheereenheid nog een machtiging moet verlenen als een grondgebruiker op basis van het faunabeheerplan konijnen wil doden en dat daarbij wordt gekeken of er voldoende werende en verjagende middelen zijn ingezet, leidt niet tot een ander oordeel. Uit de richtsnoeren volgt dat deze toets moet worden verricht door de bevoegde autoriteit die beslist over een afwijking van de verbodsbepalingen. De Faunabeheereenheid is niet de bevoegde autoriteit die beslist over de afwijking van de verbodsbelangen. Zoals toegelicht in het verweerschrift beslist het college of het faunabeheerplan en de ontheffing voldoen aan de eisen zoals gesteld in de Wnb en is de Faunabeheereenheid alleen verantwoordelijk voor de uitvoering van de landelijke vrijstelling binnen de kaders van het faunabeheerplan.
8.4.
Dat volgens het college de Afdeling in de uitspraak van 8 november 2023 heeft geoordeeld dat een vergelijkbare motivering als in deze zaak wel voldoende was ter onderbouwing van een ontheffing gebaseerd op het voorgaande Faunabeheerplan, leidt ook niet tot een ander oordeel. Zoals verzoeksters terecht betogen, volgt uit die uitspraak niet dat deze rechtsvraag op dezelfde manier voorlag, zodat de Afdeling zich daar niet over heeft uitgelaten.
Gunstige staat van instandhouding
9. Verzoeksters betogen verder dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de bestreden besluiten geen invloed hebben op de staat van instandhouding van het konijn. Zij voeren hiertoe aan dat het college onvoldoende de huidige stand van het konijn in kaart heeft gebracht en dat het college daarom niet het effect van afschot op de staat van instandhouding juist heeft kunnen beoordelen.
9.1.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1545) volgt dat het college voor de besluitvorming over een nieuw faunabeheerplan altijd opnieuw moet bezien of op dat moment aan de in artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb gestelde voorwaarden wordt voldaan, waaronder de beoordeling of de beheersmaatregelen geen afbreuk doen aan het streven om de populaties van het konijn in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
9.2.
In hoofdstuk 4.3 van het faunabeheerplan staat dat de staat van instandhouding van het konijn in Zuid-Holland ongunstig is. Dit komt omdat het aspect populatie als ongunstig is beoordeeld. De aspecten verspreiding en leefgebied zijn wel als gunstig beoordeeld. In hoofdstuk 4.4 staat dat de Zoogdiervereniging het aantal konijnen in Nederland op, naar beneden afgerond, 4,3 miljoen schat. De landoppervlakte van Zuid-Holland is 8% van de landoppervlakte van Nederland. Als de dichtheid van het konijn in Zuid-Holland gelijk is
aan de gemiddelde dichtheid in Nederland, zijn er omstreeks 344.000 konijnen in Zuid-Holland. Voorzichtigheidshalve wordt uitgaan van 200.000 konijnen in Zuid-Holland. Voor de komende beheerperiode zal het percentage gedode konijnen naar verwachting dalen naar 2%. Gezien de hoge voortplantingscapaciteit van het konijn, is het ondenkbaar dat dit lage percentage een risico is voor de staat van instandhouding. De konijnenstand wordt bepaald door twee dodelijke ziektes, Myxomatose en sinds 1990 vooral VHS en niet door het faunabeheer.
9.3.
In het door verzoeksters overgelegde rapport Staat van instandhouding haas en konijn, Wageningen University & Research uit maart 2022 staat dat op basis van de Habitat Suitability Index-kaart met behulp van referentiedichtheden een inschatting is gemaakt van de omvang van de landelijke populatie konijnen in Nederland. Op basis van de ondergrens van 100 dieren per km² is de huidige populatie berekend als ruim 1.145.000 individuen. Op basis van de bovengrens van 300 dieren per km² is de huidige populatie berekend, zijnde bijna 3.436.000 dieren.
9.4.
De voorzieningenrechter stelt vast dat het faunabeheerplan geen onderbouwing bevat van het aantal van 4,3 miljoen konijnen in Nederland, op basis waarvan het aantal konijnen in Zuid-Holland is berekend. Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat dit aantal is genoemd in het Basisrapport Rode Lijst Zoogdieren 2020, volgens Nederlandse en IUCN-criteria door Van Norren, Dekker en Limpens uit 2000. Dit rapport bevat echter ook geen onderbouwing van dit aantal konijnen. De voorzieningenrechter stelt vast dat het rapport waar verzoeksters naar verwijzen uitgaat van een significant lager aantal konijnen in Nederland. Dit rapport is van recentere datum dan de gegevens waarvan in het faunabeheerplan is uitgegaan en in het rapport is bovendien uitgelegd hoe het aantal konijnen is berekend. De voorzieningenrechter heeft daarom twijfels aan de betrouwbaarheid van de inschatting van de omvang van de konijnenpopulatie in Nederland en Zuid-Holland waarvan het college uit gaat.
9.5.
De voorzieningenrechter heeft daarom ook twijfels aan de cijfermatige onderbouwing van het college dat de bestreden besluiten geen invloed hebben op de staat van instandhouding. Als wordt uitgegaan van de ondergrens van 1.145.000 konijnen in Nederland die wordt genoemd in het rapport van verzoeksters dan zou dit volgens de rekenmethode van het college voor Zuid-Holland uitkomen op 91.600 konijnen (8% van 1.145.000). Dit is minder dan de helft van het aantal waarvan het college uitgaat. Het college heeft toegelicht dat het aantal afgeschoten konijnen sinds 2019 is gedaald tot 4.145 konijnen en dat de verwachting is dat dit verder daalt naar 4.000. Als wordt uitgegaan van het aantal van 91.600 konijnen in Zuid-Holland, dan zou dat gaan om ruim 4 % van de populatie in plaats van 2% waarvan het college uitgaat. Het college heeft niet onderbouwd dat een dergelijke afname geen invloed kan hebben op de staat van instandhouding. Dat volgens het college de konijnenstand voornamelijk wordt bepaald door 2 dodelijke ziektes en niet door het beheer, leidt niet tot een ander oordeel. Dit maak niet dat extra afschot door het beheer geen gevolgen voor staat van instandhouding kan hebben. De bestreden besluiten zijn dan ook op dit punt onvoldoende gemotiveerd.
Belangenafweging
10. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen bestaat naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter twijfel of de bestreden besluiten in beroep in stand kunnen blijven.
10.1.
De voorzieningenrechter ziet aanleiding om een belangafweging te maken. De voorzieningenrechter weegt daarbij mee dat de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag in de eerdere uitspraak van 31 augustus 2023 (ECLI:NL:RBDHA:2023:22064) al heeft overwogen dat in het havengebied van Rotterdam sprake is van een gezonde en stabiele populatie konijnen. Het faunabeheerplan spreekt zelfs van een buitengewoon grote populatie van konijnen. Door de aanwezigheid van wallen en de zandige bodem zou dit gebied zeer geschikt zijn voor het konijn. Dit beeld vindt steun in de overgelegde verklaringen van ontheffinghouders uit het havengebied. Zij bevestigen de aanwezigheid van min of meer omvangrijke konijnenpopulaties op hun terrein en uiten de vrees dat deze populaties zonder beheersmaatregelen binnen enkele maanden tot een moeilijk beheersbare omvang zullen uitgroeien, waardoor aanzienlijke schade kan worden aangericht en gevaarlijke situaties kunnen ontstaan. Verzoeksters hebben dit niet gemotiveerd bestreden. Evenmin hebben zij gemotiveerd bestreden dat de beheersmaatregelen die zijn opgenomen in het faunabeheerplan, een voortzetting vormen van het beheer dat in het havengebied al geruime tijd wordt gevoerd zonder dat dit negatieve gevolgen lijkt te hebben gehad voor de omvang en het herstelvermogen van de daar gevestigde konijnenpopulatie.
10.2.
Gelet op de belangen bij het voorkomen van aanzienlijke schade en gevaarlijke situaties in het Havengebied van Rotterdam en gelet op de omstandigheid dat daar een grote, stabiele populatie van konijnen voorkomt die geen negatieve effecten lijkt te hebben gehad van het al gevoerde beheer, ziet de voorzieningenrechter reden om de bestreden besluiten niet te schoren voor zover zij zien op het havengebied van Rotterdam. De bestreden besluiten worden voor het overige wel geschorst.
10.3.
Gezien deze uitkomst behoeven de overige gronden geen bespreking meer.
Conclusie en gevolgen
11. De voorzieningenrechter zal de verzoeken toewijzen en de bestreden besluiten en het goedkeuringsbesluit gedeeltelijk schorsen. Gelet op wat hiervoor is overwogen bestaat aanleiding deze besluiten te schorsen, behalve voor zover die betrekking hebben op het havengebied van Rotterdam. Het faunabeheerplan en de ontheffing blijven daarmee van kracht voor het havengebied van Rotterdam. Dit betekent dat het faunabeheer en de ontheffing op grond van de landelijke vrijstelling vooralsnog kunnen worden voortgezet binnen het havengebied van Rotterdam, maar – uitsluitend voor zover het doden van konijnen betreft – niet in de rest van de provincie. In Zuid-Holland mogen dus buiten het havengebied van Rotterdam geen konijnen worden gedood op basis van de landelijke vrijstelling en de ontheffing.
12. De voorzieningenrechter wijst er op dat dit niet betekent dat er geen individuele ontheffingen meer kunnen worden verleend indien aan de geldende vereisten wordt voldaan.
13. De voorzieningenrechter ziet aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van verzoeksters. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen verzoeksters een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft twee verzoekschriften ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 875,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.625,-. Daarnaast dient het college de door verzoeksters betaalde griffierechten te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening toe;
- schorst bij wijze van voorlopige voorziening de bestreden besluiten en het goedkeuringsbesluit, voor zover daarmee goedkeuring dan wel ontheffing is verleend aan het doden van konijnen buiten het havengebied van Rotterdam, tot de uitspraak op de beroepen;
- bepaalt dat het college de griffierechten van € 742,- (tweemaal € 371,-) aan verzoeksters moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 2.625,- aan proceskosten aan verzoeksters.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 april 2024.
griffier
voorzieningenrechter