Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL22.21579
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 februari 2023 in de zaak tussen
[eiser] , v-nummer: [nummer] , eiser
(gemachtigde: mr. W.C. Boelens),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(gemachtigde: mr. R.S. Helmus).
Inleiding
De staatssecretaris heeft eisers asielaanvraag met het (primaire) besluit van 28 juni 2022 ingewilligd, maar daarin ook een verzoek om kostenvergoeding afgewezen. Met het bestreden besluit van 5 oktober 2022 op het bezwaar van eiser is de staatssecretaris bij de afwijzing van het verzoek om kostenvergoeding gebleven.
De rechtbank heeft het beroep op 16 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de staatssecretaris.
Tijdens de zitting heeft de gemachtigde van de staatssecretaris de zogenoemde minuut van het primaire besluit overgelegd, met de mededeling als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat uitsluitend de rechtbank kennis zal mogen nemen van dit document. De rechtbank heeft ter zitting voorgesteld om uit een oogpunt van proceseconomie af te wijken van het bepaalde in het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken door op voorhand toestemming te vragen aan eiser dat de rechtbank mede op grondslag van deze stukken uitspraak zal doen, onder het voorbehoud dat de rechtbank beperkte kennisneming gerechtvaardigd acht. Partijen hebben daarmee ingestemd en de gemachtigde van eiser heeft de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb op de zitting gegeven. De rechtbank acht na kennisneming van de minuut de beperkte kennisneming daarvan gerechtvaardigd.
Beoordeling door de rechtbank
De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van de afwijzing van het verzoek om kostenvergoeding. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. In het bestreden besluit is alleen beslist op het bezwaar van eiser ten aanzien van zijn verzoek om kostenvergoeding. De inwilliging van de asielvergunning zelf valt dus buiten de omvang van dit geding.
De rechtbank verklaart het beroep van eiser gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Overwegingen
1. Eiser heeft eerder al, op 21 februari 2016, een asielaanvraag ingediend. Deze is afgewezen op 20 juli 2017 en dit afwijzende besluit staat in rechte vast sinds de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 6 juni 2018. Eiser heeft op 26 januari 2021 een opvolgende asielaanvraag ingediend, die door de staatssecretaris is ingewilligd. Eiser heeft bij zijn (ingewilligde) asielaanvraag een rapportage van het instituut voor Mensenrechten en Medisch Onderzoek (iMMO) ingebracht. Hij heeft in het begeleidend schrijven gevraagd om vergoeding van de kosten die hij daarvoor heeft gemaakt: een bedrag van € 3.675,-.
2. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de gemaakte kosten voor het iMMO-rapport niet in aanmerking komen voor vergoeding. Eiser heeft dit onderzoek pas opgestart voor zijn tweede asielaanvraag, terwijl dat bij de eerste al had gekund. De staatssecretaris wijst daarbij op een informatiebericht van uitvoeringsinstantie IND ‘IB 2020/139’. Los daarvan stelt de staatssecretaris dat het rapport niet aandeel hebbend is geweest voor inwilliging van de aanvraag, maar dat die beslissing is gebaseerd op eisers politieke overtuigingen en de omstandigheid dat hij in de negatieve belangstelling staat van de Ethiopische autoriteiten.
3. Eiser voert aan dat de staatssecretaris ten onrechte onderscheid maakt tussen eerste en opvolgende aanvragen bij zijn beslissing om kosten al dan niet te vergoeden. Eiser stelt dat het iMMO-rapport een medisch onderzoek betreft als bedoeld in artikel 18 van Pro richtlijn 2013/32/EU (de Procedurerichtlijn). Volgens eiser betekent dit dat deze wordt beheerst door de EU-rechtelijke plicht die op de staatssecretaris rust om de relevante elementen van de asielaanvraag in samenwerking met de asielzoeker te beoordelen. [1] Hij wijst in het verlengde daarvan op de uitspraken van het Hof van Justitie van 10 juni 2021 (arrest LH) en 9 september 2021 (arrest XY) waaruit volgens hem volgt dat voor deze samenwerkingsplicht geen onderscheid mag worden gemaakt tussen eerste en opvolgende asielaanvragen. [2] Dat geldt volgens eiser ook voor medisch onderzoek ter staving van een asielaanvraag. Dit betekent volgens eiser dat zijn verzoek om kostenvergoeding moet worden beoordeeld alsof het iMMO-rapport bij een eerste asielaanvraag is ingebracht. Hij stelt dat daarbij niet relevant is of het rapport doorslaggevend is geweest voor de inwilliging daarvan, maar dat moet worden bezien of het inroepen van de deskundige redelijk was en ook de deskundigenkosten zelf redelijk zijn, zoals ook geldt voor artikel 8:75 van Pro de Awb. Eiser wijst als onderbouwing van dit laatste punt op de uitspraken van de Afdeling van 18 juni 2014 en 26 april 2018. [3]
3.1
Op grond van artikel 18, eerste lid, van de Procedurerichtlijn regelen de lidstaten, wanneer de beslissingsautoriteit dit voor de beoordeling van een verzoek om internationale bescherming relevant acht, en mits de verzoeker daarmee instemt, een medisch onderzoek van de verzoeker betreffende aanwijzingen van vroegere vervolging of ernstige schade. Bij wijze van alternatief kunnen de lidstaten erin voorzien dat de verzoeker dat medisch onderzoek regelt. Overeenkomstig dit lid verrichte medische onderzoeken worden betaald uit openbare middelen. Op grond van het tweede lid, stellen de lidstaten, wanneer er geen medisch onderzoek overeenkomstig lid 1 wordt uitgevoerd, verzoekers ervan in kennis dat zij op eigen initiatief en kosten een medisch onderzoek kunnen regelen betreffende aanwijzingen van vroegere vervolging of ernstige schade.
Op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken.
3.2
De rechtbank stelt voorop dat het verzoek van eiser niet ziet op kosten als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb. Er is immers geen sprake van kosten die zijn gemaakt in verband met de aanwending van een rechtsmiddel, maar kosten die zijn gemaakt ter onderbouwing van een aanvraag. Voor analoge toepassing van dit artikel, zoals eiser voorstaat, ziet de rechtbank geen aanleiding, omdat vergoeding van kosten ter staving van een aanvraag van een wezenlijk andere aard is dan vergoeding van proceskosten. Verder overweegt de rechtbank dat eiser gelijk heeft dat artikel 18 van Pro de Procedurerichtlijn op dit verzoek om kostenvergoeding van toepassing is, maar dat zijn betoog over de samenwerkingsverplichting niet slaagt. Deze plicht ziet namelijk op de bewijsgaring zelf, niet op de vergoeding van de kosten daarvoor. Het oordeel van het Hof van Justitie in de door eiser genoemde arresten is daarom niet relevant voor de beoordeling van dit beroep. De rechtbank beoordeelt daarom hieronder of de door de staatssecretaris gehanteerde gedragslijn in IB 2020/139 op zichzelf redelijk is en of de toepassing daarvan in dit geval redelijk is geweest, tegen de achtergrond van artikel 18 van Pro de Procedurerichtlijn.
3.3
Volgens pagina 3 van IB 2020/139 zal, indien een iMMO-rapport wordt ontvangen in een opvolgende aanvraag, doorgaans niet worden overgegaan tot vergoeden van de kosten, ook indien het rapport aandeel hebbend is in de uiteindelijke inwilliging. Hierbij maakt het geen verschil op welk moment het iMMO-rapport is ingebracht. Ook indien een
vreemdeling in beroep of na het voornemen een iMMO-rapport inbrengt, zal niet worden overgegaan tot vergoeding van de kosten. Hiervoor is gekozen omdat de betrokken vreemdeling het iMMO-rapport in de eerste procedure had kunnen en moeten inbrengen. Dit zal anders zijn indien:
- de vreemdeling al in de eerste procedure om een iMMO-rapport heeft gevraagd, maar dit nog niet beschikbaar was ten tijde van het besluit of de behandeling van de zaak in beroep, en de IND en/of de rechtbank niet bereid was/waren de besluitvorming of het beroep aan te houden in afwachting van dit rapport; of
- de vreemdeling feiten en omstandigheden naar voren brengt, op grond waarvan redelijkerwijs niet van hem kon worden verwacht dit rapport eerder in te dienen. Hierbij is er sprake van maatwerk. Bij maatwerk worden de merites van de individuele zaak onderzocht. Hiervoor kunnen (per definitie) geen criteria worden genoemd. In de beoordeling van de vraag of een iMMO-onderzoek voor vergoeding in aanmerking komt, wordt bezien wat de reden is waarom de vreemdeling het onderzoeksrapport naar eigen zeggen niet in de eerste procedure heeft overgelegd.
Indien deze situaties zich voordoen zal alsnog tot vergoeding van de kosten worden overgegaan.
Uitgangspunt is dat de beslisser altijd in de minuut (en eventueel de pleiter in een analyse/intrekkingsmemo) zo duidelijk mogelijk opneemt waarom wel of niet een iMMO-rapport wordt gevolgd. Dit dient zodanig te worden geformuleerd dat de schade-expert op grond van de toetsing tot een van de hierboven genoemde situaties kan komen.
3.4
De rechtbank ziet geen aanleiding te oordelen dat de onder 3.3 weergegeven gedragslijn op zichzelf onredelijk is. Dat een eerste asielaanvraag direct gestaafd wordt met een iMMO-rapportage indien nodig, is immers een redelijk uitgangspunt. Bovendien is van een categoriale uitsluiting van vergoeding van de kosten voor een iMMO-rapportage bij opvolgende aanvragen geen sprake, omdat IB 2020/139 ruimte laat om af te wijken van dit uitgangspunt ingeval de vreemdeling een goede reden geeft waarom hij het onderzoeksrapport niet in de eerste procedure heeft overgelegd. IB 2020/139 is dus als gedragslijn niet in strijd met artikel 18 van Pro de Procedurerichtlijn. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de toepassing van de gedragslijn in dit geval redelijk is geweest. Voor de beoordeling van die rechtsvraag is het door eiser genoemde artikel 18 van Pro de Procedurerichtlijn ook van belang, omdat de staatssecretaris verplicht is om zijn gedragslijn richtlijnconform toe te passen. Uit dit artikel volgt de concrete toepasbare norm dat, als een medisch onderzoek betreffende aanwijzingen van vroegere vervolging of ernstige schade volgens de beslissingsautoriteit relevant is voor beoordeling van een asielaanvraag, deze onderzoeken worden betaald uit openbare middelen. Weliswaar wordt in het tweede lid de mogelijkheid genoemd dat de betrokkene op eigen initiatief en kosten een medisch onderzoek kan regelen, maar blijkt uit de opbouw van dit artikel een duidelijke volgorde. Het is namelijk in de eerste plaats aan de beslissingsautoriteit om te beoordelen of een medisch onderzoek relevant is en als dat niet zo is, dan kan de betrokkene dat zelf regelen. De staatssecretaris stelt dat het onderzoek niet aandeel hebbend is geweest voor het inwilligen van de aanvraag, maar om te kunnen toetsen of dat juist is, heeft de rechtbank hem verzocht om de onderliggende minuut van de beschikking te overleggen.
3.5
Aangezien de staatssecretaris om beperkte kennisname van de minuut heeft verzocht, neemt de rechtbank in deze uitspraak geen gedetailleerde weergave daarvan op. Voor dit beroep is van belang dat uit de minuut volgt dat de verklaringen van eiser en het door hem overgelegde bewijs zijn gestelde vrees bij terugkeer naar Ethiopië staven. Zijn verklaringen en het aangeleverde bewijs stroken ook met de informatie in het Algemeen Ambtsbericht Ethiopië. Desondanks worden aan het iMMO-rapport meerdere pagina’s van de minuut gewijd. Uit de minuut blijkt dat het iMMO-rapport als steunbewijs bij de beoordeling is betrokken. De rechtbank overweegt dat, hoewel niet ondenkbaar is dat eisers aanvraag ook zonder dit rapport zou zijn ingewilligd, dit uit de minuut niet is af te leiden. Het iMMO-rapport heeft in ieder geval een rol van betekenis gehad bij de beslissing om de aanvraag in te willigen. Onder deze omstandigheden volgt de rechtbank het standpunt van de staatssecretaris dat het rapport ‘niet aandeel hebbend’ is geweest niet. In het verlengde daarvan geldt dat – weliswaar achteraf bezien – niet kan worden volgehouden dat een medisch onderzoek als door het iMMO is verricht niet relevant was voor beoordeling van de asielaanvraag in de zin van artikel 18, eerste lid, van de Procedurerichtlijn. Dit betekent dat de kosten daarvoor volgens dit artikel moeten worden betaald uit openbare middelen. Richtlijnconforme toepassing van de gedragslijn in IB 2020/139 had dus tot toewijzing van het verzoek om kostenvergoeding moeten leiden. Weliswaar wordt in de gedragslijn “de reden waarom de vreemdeling het onderzoeksrapport niet in de eerste procedure heeft overgelegd” doorslaggevend geacht, maar een beoordeling die daartoe beperkt is zou – in dit geval – in strijd zijn met de Procedurerichtlijn. Van belang is daarbij ook dat de Procedurerichtlijn op dit punt geen onderscheid maakt tussen eerste en opvolgende asielaanvragen. De beroepsgrond van eiser slaagt.
Conclusie en gevolgen
4. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat de staatssecretaris rechtens geen andere beslissing meer kan nemen dan het verzoek in te willigen. Tijdens de zitting heeft de gemachtigde van de staatssecretaris bovendien verklaard dat hij over de hoogte van de eventuele vergoeding in deze zaak geen punt (meer) maakt. De rechtbank herroept daarom het primaire besluit voor zover daarin het verzoek om kostenvergoeding is afgewezen en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dit betekent – behoudens hoger beroep – dat eisers verzoek om vergoeding van € 3.675,- wordt ingewilligd en dat de staatssecretaris geen nieuw besluit op bezwaar hoeft te nemen.
5. Omdat het beroep gegrond is krijgt eiser een vergoeding voor zijn proceskosten. De staatssecretaris moet deze vergoeding betalen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.271,-. De rechtbank kent 1 punt toe voor het indienen van het bezwaarschrift, met een waarde per punt van € 597,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1. Omdat eiser is vrijgesteld van het betalen van griffierecht, hoeft de staatssecretaris dat niet te vergoeden. Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, voor zover daarin het verzoek om kostenvergoeding is afgewezen;
- bepaalt dat de staatssecretaris de kosten voor het uitbrengen van een iMMO-rapport ten bedrage van € 3.675 aan eiser vergoedt;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eiser tot een bedrag van
€ 2.271,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, rechter, in aanwezigheid van mr. M.F. van den Brink, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met de uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.