Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/9455
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam 1], eiseres I, V-nummer: [nummer]
[naam 2],eiser, V-nummer: [nummer]
[naam 3],eiseres II, V-nummer: [nummer]
[naam 4],eiseres III, V-nummer: [nummer]
[naam 5],eiseres IV, V-nummer: [nummer]
tezamen: eisers,
(gemachtigde: mr. I.C. van Krimpen),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. J.C. van Ossenbruggen-Theodoulou).
Procesverloop
Bij besluit van 16 september 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eisers tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘niet-tijdelijke humanitaire gronden’ op grond van de Afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen (de Afsluitingsregeling) afgewezen.
Bij besluit van 14 december 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 20 januari 2023 in Breda op zitting behandeld. Hierbij waren aanwezig eisers, hun gemachtigde, en tolk A. Markarian. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, zij was aanwezig via een beeldverbinding.
Overwegingen
1. Eisers hebben de Armeense nationaliteit en zijn geboren op respectievelijk [geboortedatum 1] 2005, [geboortedatum 2] 1985, [geboortedatum 3] 1987, [geboortedatum 4] 2011 en [geboortedatum 5] 2014. Eiseres I is de hoofdpersoon. Eiser en eiseres II zijn de ouders van eiseressen I, III en IV.
2. Eisers hebben op 13 juli 2010, 16 maart 2011, 17 december 2014 en 30 november 2015 asielaanvragen ingediend in Nederland. De afwijzingen van die aanvragen staan in rechte vast. Vanaf 2012 hebben eisers diverse procedures gevoerd om uitstel van vertrek te verkrijgen op grond van artikel 64 van Pro de Vw. [1]
3. Op 1 februari 2019 hebben eisers een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning op grond van de Afsluitingsregeling. Verweerder heeft deze aanvraag bij het primaire besluit afgewezen omdat eisers niet voldoen aan voorwaarden b en c van de Afsluitingsregeling en omdat contra-indicatie e op hen van toepassing is. Dit standpunt heeft verweerder gehandhaafd bij het bestreden besluit. Verder heeft verweerder overwogen dat er geen aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb [2] van het beleid af te wijken en dat de afwijzing van de aanvraag niet leidt tot een schending van artikel 8 van Pro het EVRM. [3]
4. Op wat eisers hiertegen hebben aangevoerd, wordt in het hiernavolgende ingegaan.
De rechtbank oordeelt als volgt.
Beoordelingskader
5. De Afsluitingsregeling is neergelegd in paragraaf B9/6 van de Vc [4] en betreft buitenwettelijk begunstigend beleid van verweerder. Volgens dit beleid kan onder voorwaarden een reguliere verblijfsvergunning op humanitaire gronden worden verleend wanneer sprake is van langdurig in Nederland verblijvende kinderen.
Volgens paragraaf B9/6.5 van de Vc verleent de IND een vergunning aan de vreemdeling:
die jonger is dan 19 jaar op het moment van de oorspronkelijke aanvraag, dan wel op enig moment tussen 1 februari 2013 en 29 januari 2019;
die zelf, dan wel ten behoeve van wie, ten minste vijf jaar voor het bereiken van de leeftijd van 18 jaar een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft, dan wel is, ingediend bij de IND en na die aanvraag uiterlijk op de peildatum (29 januari 2019) ten minste vijf jaar in Nederland heeft verbleven;
die zich gedurende de periode van verblijf in Nederland niet langer dan een aaneengesloten periode van drie maanden heeft onttrokken aan het toezicht van IND, DT&V, COA of AVIM (in het kader van de meldplicht), of in het geval van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, van voogdijinstelling Nidos; én
die, voor zover van toepassing, vooraf schriftelijk heeft aangegeven dat hij zijn lopende procedures onvoorwaardelijk intrekt bij verblijfsverlening op grond van deze Afsluitingsregeling.
Volgens paragraaf B9/6.6 verleent de IND de vergunning niet als bij de hoofdpersoon of een gezinslid op het moment van de beoordeling sprake is van de volgende contra-indicaties:
de vreemdeling vormt een gevaar voor de openbare orde (inclusief artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag) of de nationale veiligheid;
de vreemdeling is al houder van een verblijfsvergunning;
de vreemdeling is onderdaan van een lidstaat van de EU;
e vreemdeling heeft de identiteit of nationaliteit niet kunnen aantonen door onder meer het overleggen van documenten of consistent en naar waarheid verklaren en antwoorden;
de vreemdeling is niet beschikbaar geweest in het kader van vertrek; of
de vreemdeling heeft de Europese Unie aantoonbaar verlaten.
Voorwaarden b en c en contra-indicatie e
6. Vast staat dat eisers in de periode van 6 juli 2012 tot 14 augustus 2014 in Frankrijk hebben verbleven en in de periode van 20 april 2015 tot 30 oktober 2015 in Oostenrijk. Zij waren in deze periodes niet beschikbaar voor vertrek en stonden niet onder toezicht van de IND, DT&V, COA of AVIM. Eisers voldoen dan ook niet aan de voorwaarden genoemd onder b en c van de Afsluitingsregeling en contra-indicatie e van die regeling is op hen van toepassing. Eisers hebben dit niet betwist.
Afwijken van beleid
7. In geschil is of verweerder in het geval van eisers aanleiding had moeten zien om van het beleid als neergelegd in de Afsluitingsregeling af te wijken. Eisers voeren aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden die daar aanleiding voor geven. Zij verwijzen in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling [5] van 17 augustus 2022 [6] en de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Rotterdam, van 30 november 2022. [7]
8. De vraag of met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb moet worden afgeweken van het beleid, is in wezen ook de vraag of dit beleid, en de toepassing ervan bij het bestreden besluit, in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling heeft in de door eisers aangehaalde uitspraak allereerst bepaald dat het in de Afsluitingsregeling neergelegde beleid in algemene zin evenredig is. [8] De rechtbank neemt dat oordeel over. Verder is in die uitspraak overwogen dat de Afsluitingsregeling in de kern begunstigend beleid bevat, maar dat de daarin opgenomen contra-indicaties belastende elementen zijn. Vergeleken met de voorwaarden uit de Afsluitingsregeling, die een terughoudende evenredigheidstoetsing rechtvaardigen, is bij de toetsing van de evenredigheid van tegengeworpen contra-indicaties een indringender toets aangewezen. [9]
9. Deze rechtbank, zittingsplaats Rotterdam, heeft in de door eisers aangehaalde uitspraak echter overwogen dat uit de toelichting op contra-indicatie e blijkt dat deze alleen kan worden tegengeworpen als aan voorwaarde c niet is voldaan. Voorwaarde c en contra-indicatie e zijn dus zo nauw met elkaar verweven dat, bij de combinatie van die twee beperkingen op basis van hetzelfde feitencomplex, een indringender toets niet alleen is aangewezen voor contra-indicatie e maar ook voor voorwaarde c, die in samenhang met contra-indicatie e onmiskenbaar belastend is. [10] De rechtbank maakt deze overweging tot de hare en voegt daaraan toe dat voorwaarde c en contra-indicatie e ook nauw verweven zijn met voorwaarde b. In de toelichting daarop in de Vc staat immers dat als de vreemdeling voldoet aan de voorwaarde genoemd in onderdeel c én hij ten minste vijf jaar voor het bereiken van de leeftijd van 18 jaar een asielaanvraag heeft ingediend, de IND aanneemt dat de vreemdeling sinds dat moment ten minste vijf jaar in Nederland heeft verbleven tenzij één van de omstandigheden als neergelegd in paragraaf B1/6.2.1 Vc (verplaatsing hoofdverblijf) zich voordoet. Dit maakt naar het oordeel van de rechtbank dat voor voorwaarde b eveneens een indringender toets gerechtvaardigd is. Het standpunt van verweerder dat slechts plaats is voor een terughoudende toets, omdat contra-indicatie e van toepassing is op alle gezinsleden, [11] wordt niet gevolgd. Zowel de tegengeworpen voorwaarden, als de contra-indicatie e, zien op het handelen van eiser en eiseres II, de ouders. Zonder dat handelen zouden de kinderen niet aan het toezicht van de instanties in Nederland zijn onttrokken, noch niet beschikbaar zijn geweest voor vertrek. De rechtbank zal daarom het tegenwerpen aan eisers van zowel de voorwaarden b en c als contra-indicatie e indringend toetsen.
10. Eisers stellen dat sprake is van diverse bijzondere omstandigheden die maken dat afgeweken dient te worden van het beleid. Daarbij wordt allereerst (1) gewezen op het feit dat eiseres I erg jong was toen zij in Nederland arriveerde, zij was destijds namelijk vier jaar en zeven maanden oud. Dit betreft echter geen omstandigheid die anders is dan gebruikelijk in dit soort zaken. Ook wijzen eisers erop (2) dat zij inmiddels langdurig in Nederland verblijven. Ten tijde van het primaire besluit verbleven zij hier zes jaar en negen maanden. Verweerder stelt terecht dat dit geen uitzonderlijk lange periode is.
11. De overige gestelde bijzondere omstandigheden zijn (3) de medische omstandigheden van eiser en eiseres II, (4) het gestelde uitzonderlijke netwerk van behandelaars, mantelzorgers en vrienden in Nederland en (5) het ontbreken van een sociaal netwerk in Armenië. Daarover heeft verweerder in het bestreden besluit het standpunt ingenomen dat deze omstandigheden geen raakvlakken hebben met de voorwaarden waaraan niet wordt voldaan en de tegengeworpen contra-indicatie. In tegenstelling tot verweerder is de rechtbank van oordeel dat deze feiten en omstandigheden wel relevant zijn voor de beoordeling. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat verweerder alle omstandigheden van het geval moet betrekken in zijn beoordeling om te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig het beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. [12]
12. Aan de genoemde feiten en omstandigheden is in dit geval terecht geen doorslaggevende betekenis toegekend. Gelet op de beschikbare medische informatie over de psychische problematiek van vader, de BMA [13] -adviezen van 24 mei 2018, 7 september 2018 en 14 mei 2019 en de uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats in de meest recente artikel 64-procedure, [14] is immers geen sprake van een medische situatie die maakt dat eiser niet naar Armenië kan terugkeren. [15] Uit de stukken blijkt evenmin dat bij eiseres II sprake is van uitzonderlijke medische problematiek. Ook is niet gebleken dat eiser en eiseres II door eventuele medische problemen niet voor hun kinderen zouden kunnen zorgen. Het bestaande netwerk in Nederland en het ontbrekende netwerk in Armenië zijn bovendien niet dusdanig bijzonder dat deze nopen tot afwijking van het beleid. Uit de genoemde BMA-adviezen blijkt ook dat slechts de mantelzorg van eiseres II voor eiser noodzakelijk is. Dat het netwerk van behandelaars, mantelzorgers en vrienden in Nederland onmisbaar is om het gezin te laten functioneren, is dan ook niet aannemelijk gemaakt.
13. Uit het door eisers overgelegde BIC [16] -assessment, de gedragswetenschappelijke onderzoeksrapportage van de RUG [17] (hierna: het BIC-rapport), blijkt dat ondanks dat de kinderen in Nederland geworteld zijn en het goed doen, bij hen sprake is van enige ontwikkelingsschade. Dat is op zich niet in geschil. De ontwikkelingsschade komt echter voort uit, en is inherent aan, hun onzekere verblijfsstatus in Nederland: in het rapport staat dat hun ontwikkeling wordt bedreigd door instabiliteit, discontinuïteit en een gebrek aan toekomstperspectief. De kinderen vertonen daardoor internaliserend probleemgedrag: zij leven in angst, zijn gestrest en slapen slecht. Dat is invoelbaar, maar leidt niet tot de conclusie dat sprake is van onoverkomelijke schade of problematiek. Om die reden volgt de rechtbank verweerders standpunt dat het BIC-rapport aansluit op zijn overweging in het bestreden besluit dat ervan uitgegaan wordt dat (bij terugkeer naar Armenië) de ouders de kinderen voldoende kunnen steunen en begeleiden om grote problemen in hun ontwikkeling te voorkomen of op te vangen. [18]
14. De rechtbank acht het tegenwerpen van voorwaarden b en c en contra-indicatie e aan eisers een geschikt middel om een effectief migratiebeleid te voeren. Daarmee wordt immers voorkomen dat vreemdelingen die bewust ‘buiten beeld’ zijn geweest, zoals eiser en eiseres II door hun vertrek met onbekende bestemming en door hun verblijven in Frankrijk en Oostenrijk, worden begunstigd en aanspraak kunnen maken op een verblijfsvergunning op grond van de Afsluitingsregeling. Het toerekenen van dit handelen aan eiseres I is in dit geval ook een geschikt middel om het gerechtvaardigde doel te bereiken. Daarbij is van belang dat onder de Afsluitingsregeling het hele gezin een verblijfsvergunning krijgt als aan de hoofdpersoon, in dit geval eiseres I, een verblijfsvergunning wordt verleend. Door de genoemde voorwaarden en contra-indicatie tegen te werpen en eiseres I aldus een verblijfsvergunning te onthouden, wordt op effectieve wijze voorkomen dat haar ouders, eiser en eiseres II, hierop kunnen meeliften. Ook acht de rechtbank deze tegenwerping noodzakelijk: er kan niet volstaan worden met een lichter middel. Vanwege de minderjarigheid van de kinderen is het niet mogelijk om louter de kinderen een verblijfsvergunning te geven en hun ouders dit te onthouden. Gelet hierop en op wat hiervoor is overwogen over de vijf aangevoerde omstandigheden en het BIC-rapport, wordt het bestreden besluit in het geval van eisers ook evenwichtig geacht. Het bestreden besluit kan de toets aan het evenredigheidsbeginsel dus doorstaan: het handelen overeenkomstig de beleidsregel heeft geen gevolgen die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Verweerder heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien om af te wijken van het beleid zoals neergelegd in de Afsluitingsregeling.
Artikel 8 van Pro het EVRM
15. Eisers voeren aan dat verweerder de belangenafweging in het kader van artikel 8 van Pro het EVRM ten onrechte in hun nadeel heeft laten uitvallen. Tevens zou verweerder onvoldoende gemotiveerd hebben tegen welke belangen van de Staat de belangen van eisers zijn afgewogen. Zij stellen dat het belang van de Staat bij weigering niet groot is, terwijl de belangen aan de kant van eisers juist zeer groot zijn.
16. Uit vaste rechtspraak van het EHRM [19] volgt dat bij de belangenafweging in het kader van het door artikel 8 van Pro het EVRM beschermde recht op respect voor het privéleven onderscheidenlijk het familie- en gezinsleven, een ‘fair balance’ moet worden gevonden tussen het belang van de betrokken vreemdeling en diens familie enerzijds en het Nederlands algemeen belang anderzijds. Daarbij moeten alle voor die belangenafweging van betekenis zijnde feiten en omstandigheden kenbaar worden betrokken. De rechtbank dient te beoordelen of verweerder alle relevante feiten en omstandigheden in zijn belangenafweging heeft betrokken en, indien dit het geval is, of verweerder zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat die afweging heeft geresulteerd in een ‘fair balance’ tussen enerzijds het belang van de vreemdeling en diens familie bij de uitoefening van het privéleven en familie- en gezinsleven hier te lande en anderzijds het algemeen belang van de Nederlandse samenleving bij het voeren van een restrictief toelatingsbeleid.
17. Uit het arrest Butt van het EHRM [20] kan worden afgeleid dat zwaarwegende redenen van migratiebeleid in beginsel aanleiding kunnen zijn het gedrag van de ouders van een vreemdeling aan de desbetreffende vreemdeling toe te rekenen, in verband met het risico dat ouders voordeel trekken uit van de positie van hun kinderen om een verblijfsrecht te verkrijgen. Indien de desbetreffende vreemdeling dan wel diens ouders konden, althans hadden moeten weten dat het verblijfsrecht van die vreemdeling onzeker was, bestaat slechts onder uitzonderlijke omstandigheden reden voor de conclusie dat op grond van artikel 8 van Pro het EVRM een verplichting bestaat tot het laten voortzetten van het privéleven onderscheidenlijk familie- en gezinsleven. Volgens vaste jurisprudentie van het EHRM, bijvoorbeeld het arrest Jeunesse [21] , dienen in alle beslissingen over kinderen hun belangen een eerste overweging te vormen en moet aan die belangen, hoewel die belangen op zichzelf niet doorslaggevend kunnen zijn, aanzienlijk gewicht toekomen.
18. Niet in geschil is dat er tussen eisers sprake is van familieleven. Ook is niet in geschil dat het bestreden besluit geen inmenging vormt in dit familieleven en dus ook geen schending vormt van artikel 8 van Pro het EVRM, omdat geen van de gezinsleden in het bezit is van een geldige verblijfsvergunning en zij door het besluit dus niet van elkaar worden gescheiden.
19. Voor wat betreft het privéleven van eisers heeft verweerder bij de belangenafweging alle relevante feiten en omstandigheden betrokken. Verweerder heeft zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat de belangen van eisers om in Nederland hun privéleven te kunnen uitoefenen niet opwegen tegen het algemeen belang, dat onder meer wordt gediend met het voeren van een restrictief toelatingsbeleid. Daarbij heeft hij ook mogen betrekken dat eisers nooit in het bezit zijn geweest van een verblijfsvergunning. Het privéleven van eisers in Nederland is ontstaan terwijl zij wisten dat hun verblijfspositie onzeker was. Na de afwijzing van hun eerste asielaanvraag wisten zij dat zij Nederland dienden te verlaten en hieraan dienden mee te werken. Zij zijn desalniettemin (met onderbrekingen, gelet op hun verblijven in Frankrijk en Oostenrijk) in Nederland gebleven en hebben na de afwijzing van de eerste asielaanvraag een aantal verblijfsrechtelijke procedures gevolgd die niet tot verlening van een verblijfsvergunning hebben geleid. Hiermee hebben eiser en eiseres II bijgedragen aan de worteling van hun kinderen in Nederland. Uit het arrest Butt volgt dat aan de omstandigheid dat het privéleven zich heeft ontwikkeld tijdens illegaal verblijf in beginsel geen doorslaggevend gewicht toekomt, behoudens exceptionele omstandigheden. Verweerder heeft zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat de banden die eisers met Nederland hebben, zoals die ook blijken uit de vele overgelegde steunbetuigingen, inherent zijn aan hun verblijf hier te lande en daarmee als gebruikelijk zijn aan te merken. De belangen van de kinderen zijn ook kenbaar betrokken in de afweging. Daarbij is van belang dat eiser en eiseres II een groot deel van hun leven in Armenië hebben gewoond en zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij hun kinderen daar niet kunnen begeleiden. In het BIC-rapport staat ook dat eiser en eiseres II de kinderen adequaat en liefdevol opvoeden en zorgen voor ritme in hun bestaan. Niet valt in te zien dat zij dit in Armenië niet kunnen voortzetten. Ook is niet gebleken dat de kinderen zich in Armenië niet kunnen aanpassen of dat dit niet van hen kan worden verlangd. Uit het BIC-rapport kan dit niet worden afgeleid. Dat hieruit blijkt dat sprake is van enige mate van ontwikkelingsschade voortvloeiend uit de onzekerheid over het verblijfsrecht pleit voor het afsluiten van de verblijfsprocedure van eisers, maar betekent niet dat dit ook in het voordeel van eisers moet zijn.
20. Het beroep van eisers op het arrest Pormes [22] van het EHRM slaagt niet, nu de situatie van de betrokkene in die zaak niet vergelijkbaar is met die van eisers. In de zaak Pormes was de betrokkene nooit op de hoogte geweest van zijn onzekere verblijfsstatus, terwijl eisers daar wel degelijk van op de hoogte waren en zijn. Anders dan in het geval van eisers, was in de zaak Pormes bovendien geen sprake van ouders die konden meeliften op de vergunning van het kind. Pormes had namelijk pleegouders die de Nederlandse nationaliteit hadden.
21. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder de belangenafweging in het kader van artikel 8 van Pro het EVRM niet ten onrechte in het nadeel van eisers heeft laten uitvallen. Verweerder heeft deugdelijk gemotiveerd dat uitzetting van eisers niet in strijd is met artikel 8 van Pro het EVRM.
Slotsom
22. Het beroep is ongegrond.
23. Verweerder hoeft geen proceskosten te betalen.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.F.Th. de Roos, rechter, in aanwezigheid van mr. A.J.J. Sterks, griffier en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.