Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/3121
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 mei 2023 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. H. Nummerdor-Buijs),
en
de staatssecretaris van Defensie, verweerder
(gemachtigden: mr. T.W. Franssen en mr. R. de Graaff).
Procesverloop
Bij besluit van 3 december 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om vergoeding van immateriële schade afgewezen.
Bij besluit van 11 april 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft op 28 maart 2023 een reactie op het verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 17 april 2023 op zitting behandeld. Daarbij waren aanwezig de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerder. Voor verweerder waren verder aanwezig [naam 1] en [naam 2].
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Eiser heeft van 1984 tot 1996 bij Defensie gewerkt als [functienaam] op de Prepositioned Organizational Materiel Storage (POMS) locatie [locatie] en van 1996 tot 2004 als Quality Inspector op het hoofdkantoor te Kerkrade/Eygelshoven. Op dit soort POMS-locaties werd Amerikaans militair materieel opgeslagen en onderhouden. Van deze locaties is bekend dat er ten tijde van het uitvoeren van de werkzaamheden door eiser, onbeschermd gewerkt werd met chroom-6 en andere gevaarlijke stoffen.
1.1.
Uit onderzoek van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) [1] volgt dat verweerder zijn zorgplicht heeft geschonden voor de medewerkers die hij (onbeschermd) met chroom-6 heeft laten werken. Deze schending heeft de rechtbank Den Haag ook aangenomen in de uitspraken van 12 april 2022. [2] De onderzoeksresultaten van het RIVM zijn aanleiding geweest voor het treffen van de Regeling uitkering chroom-6 Defensie (Regeling).
1.2
Eiser heeft op grond van die Regeling bij besluit van 3 augustus 2018 een uitkering ontvangen omdat zijn allergische rhinitis kan zijn veroorzaakt door zijn werkzaamheden als Quality Inspector. Het gaat om een bedrag van € 5.000,- voor immateriële schade en een bedrag van € 3.850,- voor materiële schade. Daarnaast heeft eiser een letselschadeprocedure lopen, die momenteel wordt aangehouden.
1.3.
Eiser vindt het niet terecht dat door verweerder alleen een uitkering wordt verstrekt als sprake is van een aandoening die volgens het RIVM kan worden toegeschreven aan blootstelling aan chroom-6. Eiser stelt dat hij ook angstklachten heeft, omdat hij zich zorgen maakt over zijn gezondheid en mogelijk nog te krijgen (ernstige) aandoeningen vanwege de blootstelling aan chroom-6. Daarnaast roept de schending van de zorgplicht van verweerder gevoelens van boosheid, frustratie en onbehagen op.
1.4.
Eiser heeft verzocht om een aanvullende immateriële schadevergoeding van € 7.000,-. Hij stelt dat hij ‘op andere wijze in zijn persoon is aangetast’ in de zin van artikel 6:106, eerste lid, onder b, van het Burgerlijk Wetboek (BW).
1.5.
Verweerder heeft het verzoek om immateriële schadevergoeding afgewezen.
Wat is het standpunt van eiser?
2. Eiser betoogt dat hij vanwege aantasting van zijn geestelijke gezondheid aanspraak maakt op aanvullende immateriële schadevergoeding. Zijn persoonsschade bestaat uit de voortdurende angst voor ernstige gezondheidsschade als gevolg van de blootstelling aan chroom-6. Verder heeft hij last van grote ergernis, gederfde levensvreugde en stress. Die schade is een gevolg van de schending van de zorgplicht door verweerder zodat verweerder daarvoor aansprakelijk is.
2.1.
Eiser is op de hoogte van de jurisprudentie van de Hoge Raad waaruit volgt dat voor het aannemen van geestelijk letsel is vereist dat dit met concrete en objectieve gegevens wordt onderbouwd. Hij vindt echter dat dit niet te rijmen is met de wijze waarop bijvoorbeeld verzoeken om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) worden beoordeeld. Daarbij hoeven spanning en frustratie niet aannemelijk te worden gemaakt en worden gewoon verondersteld aanwezig te zijn.
2.2.
Eiser doet een beroep op de uitzonderingsregel die de Hoge Raad in zijn arrest van 15 maart 2019 noemt. Namelijk dat in voorkomend geval de aard en de ernst van de normschending kunnen meebrengen dat de in dit verband relevante nadelige gevolgen daarvan door de benadeelde zo voor de hand liggen dat een aantasting in de persoon kan worden aangenomen. Eiser hoeft dit dan ook niet met concrete gegevens te onderbouwen [3] .
2.3.
Verweerder legt de normschending te beperkt uit en lijkt de normschending te bagatelliseren tot een schending van de waarschuwingsplicht. Dit is echter niet in lijn met de conclusies van het RIVM. Terwijl verweerder wist dat blootstelling aan chroom-6 schadelijk is voor de gezondheid, heeft verweerder zijn medewerkers hiermee zonder (goede) bescherming laten werken. Dit vormt een inbreuk op het fundamentele recht op leven, de lichamelijke integriteit en het recht op privéleven. De aard en de ernst van deze normschending zijn zo ernstig dat de uitzonderingsregel van toepassing is. Eiser wijst hierbij ook op de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 september 2021 in de chroom-6 zaak tegen NedTrain. [4]
2.4.
Verder volgt uit het RIVM onderzoek dat het gaat om aanmerkelijke en significante extra risico's. Op dat punt is eiser het niet eens met de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 12 april 2022.
2.5.
Voor eiser zijn de RIVM onderzoeken niet makkelijk te doorgronden. Hij gaat vooral uit van de samenvatting en de mededeling dat voor de meeste kankersoorten en COPD geldt dat "het zeer waarschijnlijk" is dat de betreffende aandoening kan optreden als gevolg van blootstelling aan chroom-6.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Schending van de zorgplicht
3. Tussen partijen is niet in geschil dat de zorgplicht van verweerder jegens eiser als werknemer is geschonden. Dit volgt ook uit het RIVM rapport.
3.1.
“De schadelijkheid van chroom-6 was in de jaren tachtig geen onbekend gegeven binnen de wetenschappelijke wereld. (…) In ons onderzoek hebben wij vastgesteld dat binnen Defensie in elk geval in 1973 bij de Luchtmacht bekend was dat in nieuwe verfmaterialen stoffen zaten die gezondheidsrisico’s met zich meebrachten. (…) Ten tijde van het opstarten van de eerste POMS-locatie in [locatie] op 1 maart 1984 moet de schadelijkheid van chroom-6 dus in ieder geval binnen onderdelen van Defensie bekend zijn geweest.”
(p. 27)
“Alles overziende was het preventie- en zorgbeleid van Defensie op de POMS-locaties ontoereikend, zeker in de eerste jaren. Het ontbrak aan:
-
tijdige aandacht voor collectieve beheersmaatregelen zoals voldoende ventilatie en afscherming van werkruimtes (stralen en verfspuiten afgezonderd);
tijdige aandacht voor collectieve beheersmaatregelen zoals voldoende ventilatie en afscherming van werkruimtes (stralen en verfspuiten afgezonderd);
-
een registratie van het gebruik van gevaarlijke stoffen, waaronder chroom-6;
een registratie van het gebruik van gevaarlijke stoffen, waaronder chroom-6;
-
voldoende kwaliteit en beschikbaarheid van persoonlijke beschermingsmiddelen;
voldoende kwaliteit en beschikbaarheid van persoonlijke beschermingsmiddelen;
-
effectief toezicht op de naleving van de gebruiksvoorschriften van deze persoonlijke beschermingsmiddelen;
effectief toezicht op de naleving van de gebruiksvoorschriften van deze persoonlijke beschermingsmiddelen;
-
een structureel arbeidsgezondheidskundig onderzoek naar de effecten van het werken met chroom-6-verbindingen en andere gevaarlijke stoffen
een structureel arbeidsgezondheidskundig onderzoek naar de effecten van het werken met chroom-6-verbindingen en andere gevaarlijke stoffen
-
een invulling van de registratie op individueel niveau.”
een invulling van de registratie op individueel niveau.”
(p. 29)
“De mogelijke gezondheidseffecten van blootstelling aan chroom-6 zijn divers. Voor een aantal ziekten geldt dat wetenschappelijk is aangetoond dat chroom-6 deze kan veroorzaken.”
Aanspraak op immateriële schadevergoeding?
4. Eiser wordt niet gevolgd in zijn betoog dat bij normschending geestelijk letsel niet hoeft te worden onderbouwd. De vergelijking die eiser maakt met het toekennen van immateriële schadevergoeding in het kader van artikel 6 van Pro het EVRM gaat naar het oordeel van de rechtbank niet op. Het Europese Hof van de Rechten van de Mens heeft in dat verband geoordeeld dat met het recht op een rechterlijke beslissing binnen een redelijke termijn wordt bewerkstelligd dat de procedure wordt versneld dan wel dat compensatie wordt toegekend. [6] Daaruit kan niet worden afgeleid dat de drempel voor een geslaagd beroep op artikel 6:106, aanhef en onder b, van het BW in het algemeen zou zijn verlaagd.
4.1.
In beginsel zal degene die zich op artikel 6:106, eerste lid, onder b, van het BW beroept de aantasting in zijn persoon met concrete gegevens moeten onderbouwen. Dat heeft de Hoge Raad al eerder uitgemaakt. Alleen als sprake is van gevallen waarin de aard en de ernst van de normschendingen meebrengen dat de relevante nadelige gevolgen daarvan voor de benadeelde zo voor de hand liggen dat de een persoonsaantasting kan worden aangenomen, hoeft de gestelde immateriële schade niet aannemelijk te worden gemaakt met een concrete onderbouwing [7] . Gelet op het uitzonderingskarakter van deze norm mag niet te snel worden aangenomen dat daarvan sprake is. Daarbij is van ‘een aantasting in de persoon op andere wijze’ als bedoeld in artikel 6:106, eerste lid, onder b, van het BW, niet reeds sprake bij de enkele schending van een fundamenteel recht [8] .
4.2.
De normschending bestaat eruit dat verweerder als werkgever eiser voortdurend zonder afdoende bescherming heeft tewerkgesteld op POMS-locaties, terwijl bekend was dat het werken met chroom-6 schadelijk is voor de gezondheid. Verweerder heeft daarbij onder meer nagelaten zorg te dragen voor collectieve beheersmaatregelen zoals voldoende ventilatie en afscherming van werkruimtes, voldoende kwaliteit en beschikbaarheid van persoonlijke beschermingsmiddelen, een structureel arbeidsgezondheidskundig onderzoek naar de effecten van het werken met chroom-6-verbindingen en andere gevaarlijke stoffen en voor informatievoorziening en registratie op individueel niveau.
4.3.
Eisers betoog dat de aard en ernst van deze normschending zodanig is dat de aantasting in zijn persoon voetstoots dient te worden aangenomen wordt niet gevolgd. De rechtbank is van oordeel dat bij de beoordeling of de gevolgen van de normschending dermate voor de hand liggen niet alleen de aard en ernst van de normschending moet worden betrokken, maar ook de vraag of sprake is van een reële, gerechtvaardigde angst die kan worden aangemerkt als een gevolg van de blootstelling aan chroom-6. Dat vergt een individuele beoordeling van onder meer de aard van de werkzaamheden en de kans op blootstelling bij het uitvoeren van die werkzaamheden. Het gaat er daarbij om of er een verhoogd risico is dat een oud werknemer een ernstige ziekte krijgt.
4.4.
Gelet hierop dient betekenis te worden toegekend aan de onderzoeken van het RIVM, en in het bijzonder het RIVM-rapport “Gezondheidseffecten en risicobeoordeling van blootstelling aan chroom-6 op de POMS-locaties van Defensie” [9] . De rechtbank volgt daarbij het standpunt van de hoogste bestuursrechter dat uitgegaan kan worden van de onderzoeken van het RIVM. [10] Hoewel begrijpelijk is dat de inhoud van de rapporten voor eiser niet direct inzichtelijk en begrijpelijk zijn kan dat niet maken dat de inhoud van die rapporten geen relevantie meer toekomt.
4.5.
Tussen partijen is niet in geschil dat de werkzaamheden van eiser vallen onder blootstellingsgroep 2. Evenmin is in geschil dat eiser lijdt aan de aandoening rhinitis. Voor de beoordeling van de vraag of de aard en ernst van de normschending en de nadelige gevolgen daarvan voor eiser zodanig zijn dat persoonsschade in de zin van angst voor ernstige gezondheidsklachten voor de hand ligt, zal moeten worden bezien wat het verhoogd risico is voor eiser dat hij nog een ernstige aandoening oploopt als gevolg van de blootstelling aan chroom-6. De rechtbank is daarbij van oordeel dat gelet op het eerdergenoemde uitzonderingskarakter van deze norm uit artikel 6:106, aanhef en onder b, van het BW sprake moet zijn van een evident blijkend significant risico.
4.6.
De rechtbank merkt daarbij allereerst op dat de waarschijnlijkheidsbeoordelingen door het RIVM geen uitsluitsel geven over de (verhoogde) kans of het risico op het krijgen van de daar genoemde ziektes als gevolg van blootstelling aan chroom-6. De rechtbank wijst op de volgende passage op pagina 20 van het RIVM-rapport 2018-0053: “
Aan de hand hiervan is beoordeeld hoe waarschijnlijk het is dat een specifiek blootstellingspatroon, zoals beschreven voor een blootststellingsgroep, zodanig was dat deze heeft kunnen leiden tot het optreden van het betreffende gezondheidseffect. Het gaat hierbij om de waarschijnlijkheiddateen gegeven gezondheidseffect heeft kunnen ontstaan enniet in welke mate(ernst of incidentie).”
Aan de hand hiervan is beoordeeld hoe waarschijnlijk het is dat een specifiek blootstellingspatroon, zoals beschreven voor een blootststellingsgroep, zodanig was dat deze heeft kunnen leiden tot het optreden van het betreffende gezondheidseffect. Het gaat hierbij om de waarschijnlijkheiddateen gegeven gezondheidseffect heeft kunnen ontstaan enniet in welke mate(ernst of incidentie).”
4.7.
Over de kans op een bepaald gezondheidseffect wordt in dat RIVM-rapport op pagina 30 verder het volgende vermeld: “
De kans dat een ziektegeval in de blootgestelde groep toe te schrijven is aan een blootstelling, wordt in de epidemiologie het attributief risico (AR) genoemd. Het AR wordt berekend uit het relatieve risico; het relatieve risico geeft de relatieve kans aan op een ziekte in een niet-blootgestelde populatie.
De kans dat een ziektegeval in de blootgestelde groep toe te schrijven is aan een blootstelling, wordt in de epidemiologie het attributief risico (AR) genoemd. Het AR wordt berekend uit het relatieve risico; het relatieve risico geeft de relatieve kans aan op een ziekte in een niet-blootgestelde populatie.
In het rapport is alleen voor de diagnose longkanker een inschatting gemaakt van het AR in blootstellingsgroep 1, omdat er voor die blootstellingsgroep indicatieve en kwantitatieve blootstellingsinformatie beschikbaar was. Het risico om in de loop van het leven (van 0 tot 85 jaar) gediagnosticeerd te worden met longkanker, is in het rekenvoorbeeld op pagina 35 van het RIVM-rapport maximaal (namelijk in de categorie waar het AR 30% is) 1,43 x groter dan zonder blootstelling. Dit betekent dat de blootstelling aan chroom-6 maximaal een risico van 1 op 9,1 geeft op de diagnose longkanker ten opzichte van het normale risico zonder blootstelling van 1 op 13. Dat risico is nog aanzienlijk lager in de andere categorieën functies uit blootstellingsgroep 1 en de functies in blootstellingsgroepen 2 en 3.Voor de andere ziektebeelden kon blijkens het rapport door het RIVM geen inschatting worden gegeven van het risico, omdat onvoldoende betrouwbare informatie voorhanden is.
5. De rechtbank is op grond van het voorgaande met verweerder van oordeel dat de bevindingen uit het RIVM-onderzoek niet voldoende basis bieden voor de conclusie dat eiser een zodanig significant extra risico loopt op het krijgen van een ziekte die volgens het RIVM een gevolg kan zijn van de blootstelling aan chroom-6, dat het voor de hand ligt dat hij persoonsschade leidt in de vorm van angst voor ernstige gezondheidsklachten. Verweerder heeft daarbij, anders dan eiser betoogt, mogen meewegen dat het thans al 19 jaar geleden is dat eiser is gestopt met de werkzaamheden op de POMS-locatie en dat bij hem nog geen andere gezondheidsklachten zijn opgetreden die door het RIVM in verband gebracht kunnen worden met de blootstelling aan chroom-6.
6. Eisers verwijzing naar de uitspraak van rechtbank Zeeland-West-Brabant en de schadevergoedingsregeling die de gemeente Tilburg heeft getroffen naar aanleiding van het onbeschermd laten werken van bijstandsgerechtigden met chroom-6 bij NedTrain, kan niet tot een ander oordeel leiden. Zoals verweerder ter zitting, onder verwijzing naar het eindrapport van de commissie Heerma van Voss [11] , ook heeft aangegeven, betreft dat een andere situatie dan die van eiser. Volgens de rechtbank was bij de in Tilburg werkzame medewerkers onder meer sprake van een groter aanwijsbaar risico op het oplopen van (gezondheids)schade.
7. De rechtbank begrijpt dat eiser grote zorgen heeft om zijn gezondheid en ook boosheid, frustratie en onbehagen ervaart als gevolg van het handelen van verweerder. De rechtbank vindt evenwel dat als eiser in aanmerking wenst te komen voor vergoeding van persoonsschade hij deze schade nader zal moeten concretiseren en onderbouwen.
Conclusie
8. Het verzoek om immateriële schadevergoeding is op goede gronden door verweerder afgewezen. Gelet hierop komt de rechtbank niet meer toe aan de beoordeling van de discussie tussen partijen of het schadebedrag kan worden vastgesteld op een min of meer forfaitair tarief, zoals door eiser is geclaimd. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.P. Bosman, voorzitter, mr. A.M.H. van der Poort-Schoenmakers, lid, en kapitein ter zee logistieke dienst mr. J.M.C. Schuurman-Kleijberg, militair lid, in aanwezigheid van mr. A. Badermann, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.