Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 22/4048, SGR 22/4107 en SGR 22/4108
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 mei 2023 in de zaak tussen
Vereniging Milieudefensie Amsterdam,
afdeling Westerveld,te Havelte, (Milieudefensie)
afdeling Westerveld,te Havelte, (Milieudefensie)
(gemachtigden: P.A.M. Kramer en A. Eiting )
en
de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat (de staatssecretaris)
(gemachtigde: mr. E. van Kerkhoven).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Vermilion Energy Netherlands B.V.te Harlingen (Vermilion)
Vermilion Energy Netherlands B.V.te Harlingen (Vermilion)
(gemachtigde: mr. R. Olivier).
Inleiding
1. Vermilion wint in Nederland aardgas uit kleine velden op land. In de gemeente Westerveld heeft Vermilion een winningslocatie (de mijnbouwlocatie Wapse) waar met één put (DIV-02) aardgas wordt gewonnen uit een gasveld met de naam ‘Diever’. Vermilion wil vanaf deze locatie drie nieuwe gasvelden aanboren (de LDS-velden). In deze uitspraak beslist de rechtbank op het beroep van Milieudefensie tegen drie afzonderlijke besluiten van de staatssecretaris van 24 mei 2022 (bestreden besluiten I, II en III). Deze besluiten maken het mogelijk dat Vermilion de LDS-velden aanboort en, bij aanwezigheid van aardgas, in productie neemt.
1.1.
In bestreden besluit I heeft de staatssecretaris ingestemd met het door Vermilion ingediende “winningsplan Leemdijk-De Bree Smitstede” van 18 november 2020 en de aanvulling hierop van 29 maart 2021. Het winningsplan heeft betrekking op de (deel)gasvelden LDS-A-SW, LDS-A-CE, LDS-A-NE, LDS-B en LDS-C. Vermilion verwacht uit deze velden tot 2042 maximaal 2.572 miljoen Nm³ aardgas te produceren.
1.2.
Met bestreden besluit II heeft de staatssecretaris een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van twee boorgaten op de locatie Wapse met behulp van een mobiele boorinstallatie. De omgevingsvergunning ziet op het bouwen van een bouwwerk, het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan en het oprichten en in werking hebben van een inrichting. [1]
1.3.
Met bestreden besluit III heeft de staatssecretaris een omgevingsvergunning verleend voor het in productie nemen van de twee productieputten (LDS-01 en LDS-02) op de locatie Wapse. De omgevingsvergunning is verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan en het veranderen van een mijnbouwwerk. [2]
2. De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vermilion heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
3. Milieudefensie heeft ook verzoeken om een voorlopige voorziening ingediend om de bestreden besluiten te schorsen. De voorzieningenrechter heeft deze verzoeken bij uitspraak van 11 november 2022 afgewezen. [3]
4. De staatssecretaris heeft een vertrouwelijk gedingstuk aan de rechtbank overgelegd onder mededeling dat alleen de rechtbank op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) daarvan kennis mag nemen. Het betreft een deel van het winningsplan waarin volgens de staatssecretaris vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens van Vermilion staan. Bij beslissing van 22 maart 2023 heeft een enkelvoudige kamer van deze rechtbank het verzoek tot beperkte kennisneming toegewezen. De rechtbank heeft vervolgens aan Milieudefensie gevraagd of zij ermee instemt dat de rechtbank kennisneemt van dit gedingstuk. Milieudefensie heeft hiermee ingestemd bij brief van 27 maart 2023.
5. De rechtbank heeft het beroep op 30 maart 2023 op zitting behandeld. Namens Milieudefensie hebben aan de zitting deelgenomen: A. Eiting , [naam 2] en [naam 1] . De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 4] , [naam 5] en mr. [naam 6] . Namens Vermilion zijn verschenen: haar gemachtigde, bijgestaan door mr. [naam 7] , [naam 8] en [naam 9] .
Beoordeling door de rechtbank [4]
Omvang van het geding
6. De rechtbank beoordeelt het beroep tegen de bestreden besluiten aan de hand van de beroepsgronden die Milieudefensie heeft ingediend. De rechtbank zal echter niet alle beroepsgronden van Milieudefensie inhoudelijk beoordelen. Een deel van de beroepsgronden valt naar het oordeel van de rechtbank buiten de omvang van het geding, nu deze gronden geen betrekking hebben op de besluiten die in deze procedure ter beoordeling voorliggen. De rechtbank overweegt daarover het volgende.
6.1.
De rechtbank begrijpt het beroepschrift van Milieudefensie zo dat zij betoogt dat de rechtbank een integraal inhoudelijk oordeel moet kunnen geven over alle besluiten uit het verleden met betrekking tot mijnbouwlocatie Wapse en ook over besluiten die zien op een andere gaswinningslocatie in de omgeving. Dit volgt volgens Milieudefensie uit het verslechteringsverbod van artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn [5] , waaraan de rechtbank volgens Milieudefensie in dit geval rechtstreeks moet toetsen. In dat verband heeft Milieudefensie aangevoerd dat de gaswinning in het gebied moet worden beschouwd als één project. Volgens Milieudefensie zijn de gaswinningsactiviteiten ten onrechte opgeknipt in meerdere deelprojecten waarvoor in het verleden afzonderlijke instemmingsbesluiten en vergunningen zijn afgegeven. Hierdoor zijn volgens Milieudefensie ten onrechte verschillende (cumulatieve) milieueffecten van de gaswinningsactiviteiten buiten beeld gebleven.
6.2.
Volgens vaste rechtspraak kan een particulier een rechtstreeks beroep doen op een richtlijn indien die richtlijn, na afloop van de implementatieperiode, niet, niet-tijdig of onjuist is geïmplementeerd. Dat geldt alleen voor de bepalingen van de richtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn bepaald. Hetzelfde geldt, indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd. Bij een tijdige en correcte implementatie bereikt de werking van een richtlijn de particulieren via de door de betrokken lidstaat getroffen uitvoeringsmaatregelen. De vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van de richtlijn kan dus alleen rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd. [6]
6.3.
Milieudefensie heeft naar het oordeel van de rechtbank niet concreet gemaakt dat de Habitatrichtlijn, voor zover hier van belang, op incorrecte wijze is geïmplementeerd in de Wet natuurbescherming (Wnb). Ook is niet gebleken dat de volledige toepassing van de Habitatrichtlijn in zoverre niet daadwerkelijk is verzekerd. Een rechtstreeks beroep op de bepalingen van de Habitatrichtlijn is in dit geval daarom niet aan de orde. De staatssecretaris heeft dan ook terecht niet getoetst aan de bepalingen van de Habitatrichtlijn. De rechtbank laat dan nog daar dat in deze procedure geen besluiten op grond van de Wnb voorliggen. Daarbij is van belang dat Vermilion op 12 oktober 2022 een afzonderlijke vergunning op grond van de Wnb heeft aangevraagd in anticipatie op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over de juridische houdbaarheid van de zogenoemde bouwvrijstelling uit artikel 2.9a van de Wnb. [7] Van een zogenoemde aangehaakte natuurtoets [8] is daarom in deze procedure niet langer sprake.
6.4.
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat door de werkwijze van de staatssecretaris milieueffecten buiten beeld zijn gebleven. Ook ziet de rechtbank niet in waarom de staatssecretaris andere mijnbouwactiviteiten in de omgeving (zoals de waterinjectie in Nijensleek en de gaswinning uit de velden Vinkega en Diever en de nog in ontwikkeling zijnde VDW-velden) in verdergaande mate bij de beoordeling had moeten betrekken dan hij heeft gedaan. Bij de beoordeling van de bodemdaling en andere door de gaswinning optredende effecten is de staatssecretaris uitgegaan van de op het moment van de aanvragen bestaande situatie, dat wil zeggen inclusief de effecten van gaswinning in de omgeving. De cumulatieve milieueffecten van de verschillende mijnbouwactiviteiten zijn dus wel degelijk in beeld gebracht. Als Vermilion in de toekomst ook de nabijgelegen VDW-velden wenst aan te boren, dan zal zij daar een nieuw winningsplan voor moeten indienen en de benodigde vergunning(en) voor moeten aanvragen. De milieueffecten daarvan (gecumuleerd met de milieueffecten van de al bestaande mijnbouwactiviteiten) zullen dan in het kader van die besluitvorming moeten worden beoordeeld.
6.5.
Milieudefensie heeft eerder en zonder succes geprocedeerd over diverse besluiten met betrekking tot de mijnbouwlocatie Wapse. Het gaat hierbij in ieder geval om de omgevingsvergunning voor het realiseren van de proefboorlocatie [9] , de omgevingsvergunningen voor het ombouwen van de proefboorinstallatie tot gaswinningsinstallatie en het vervolgens exploiteren van die gaswinningsinstallatie [10] , de omgevingsvergunning voor het verhogen van de dagproductie naar 1,5 miljoen Nm³ gas per dag [11] , het instemmingsbesluit van 21 juli 2017 (Diever I) [12] , en het instemmingsbesluit van 28 augustus 2019 (Diever II) [13] . Deze besluiten zijn inmiddels in rechte onaantastbaar geworden. De beroepsgronden van Milieudefensie die zien op – de wijze van totstandkoming van – deze besluiten en de rapporten die daaraan ten grondslag liggen (zoals het milieueffectrapport (MER) uit 2016 en de Natuurtoets uit 2013), kunnen daarom niet in deze procedure aan de orde komen.
6.6.
Het voorgaande leidt tot het oordeel dat de beroepsgronden die zien op andere mijnbouwactiviteiten in de omgeving, en de beroepsgronden die zien op onherroepelijke besluiten uit het verleden, buiten de omvang van het geding vallen.
Het instemmingsbesluit (bestreden besluit I)
Het besluit
7. De staatssecretaris heeft ingestemd met het door Vermilion ingediende winningsplan. Samengevat weergegeven heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de in het winningsplan beschreven activiteiten overeenstemmen met het vereiste van een planmatig gebruik en beheer van delfstoffen en dat er geen nadelige effecten op natuur en milieu worden verwacht. De veiligheid van omwonenden zal door de activiteiten volgens de staatssecretaris bovendien niet in het geding zijn. De staatssecretaris acht de kans op schade aan gebouwen en infrastructurele werken als gevolg van bodembeweging klein.
De rijkscoördinatieregeling
8. Milieudefensie betoogt dat bij de voorbereiding van de bestreden besluiten ten onrechte de rijkscoördinatieregeling niet is toegepast. De rijkscoördinatieregeling is in 2013 ook niet toegepast in het kader van het Dieverveld en de staatssecretaris heeft inmiddels erkend dat dit wel had moeten gebeuren, aldus Milieudefensie. Milieudefensie acht in dit verband van belang dat de bodemdalingskommen van het Dieverveld en de LDS-velden elkaar overlappen.
8.1.
De rechtbank verwijst voor het voor deze beroepsgrond relevante juridisch kader naar onderdeel 1 van de bijlage bij deze uitspraak.
8.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat toepassing van de rijkscoördinatieregeling in dit geval niet verplicht was. Van een situatie als bedoeld in artikel 141a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet is immers geen sprake. De LDS-velden liggen namelijk niet onder een Natura 2000-gebied of een bijzonder nationaal natuurgebied als bedoeld in de Wnb. Dat de bodemdalingskommen van de LDS-velden en het Dieverveld elkaar voor een deel overlappen maakt dat niet anders. Voor zover Milieudefensie betoogt dat de rijkscoördinatieregeling in 2013 ten onrechte niet is toegepast bij het vergunnen van de proefboorlocatie, overweegt de rechtbank onder verwijzing naar de overwegingen 6 tot en met 6.6 dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op de thans voorliggende besluiten en daarmee buiten de omvang van het geding valt.
Voor zover Milieudefensie meent dat door het niet toepassen van de rijkscoördinatieregeling ten onrechte geen MER is opgesteld, volgt de rechtbank haar hierin niet. De vraag of een MER is vereist dient te worden beantwoord aan de hand van de Wet milieubeheer en het daarop gebaseerde Besluit milieueffectrapportage. Of de betrokken besluiten al dan niet met toepassing van de rijkscoördinatieregeling worden voorbereid, is daarbij niet van belang. In dit geval is in een mer-beoordelingsbesluit van 26 juli 2021 geconcludeerd dat voor het realiseren van de twee nieuwe boorgaten en het in productie nemen hiervan geen MER vereist is, omdat deze activiteiten geen significante nadelige gevolgen voor het milieu zullen hebben.
Eén project als bedoeld in de Wnb?
9. Volgens Milieudefensie heeft het instemmingsbesluit samen met de beide omgevingsvergunningen betrekking op één project als bedoeld in de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb. Dit project kan volgens Milieudefensie significante gevolgen hebben voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Daarom is ten onrechte geen passende beoordeling gemaakt, aldus Milieudefensie.
9.1.
De rechtbank verwijst voor het voor deze beroepsgrond relevante juridisch kader naar onderdeel 2 van de bijlage bij deze uitspraak.
9.2.
De rechtbank overweegt dat de staatssecretaris moet beoordelen of instemming met het winningsplan op één of meer van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet genoemde gronden moet worden geweigerd. Als geen van deze weigeringsgronden zich voordoet, moet instemming aan het winningsplan worden verleend. De beoordeling die de staatssecretaris moet verrichten, is daarmee beperkt tot de vier weigeringsgronden die worden genoemd in deze bepaling. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, gaat het bij de besluitvorming over een winningsplan om een beoordeling van de gevolgen van de gaswinning in de diepe ondergrond. [14] Een beoordeling van eventuele gevolgen voor Natura 2000-gebieden van stikstofemissie door de bovengrondse gaswinningsinstallaties en -activiteiten vindt plaats op grond van de Wnb, eventueel in combinatie met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Hetzelfde geldt voor een beoordeling van de eventuele gevolgen van de gaswinning voor beschermde diersoorten. Of voor de gaswinning vergunningen of ontheffingen krachtens die wetten vereist zijn en, zo ja, of die vergunningen of ontheffingen – al dan niet na het opstellen van een passende beoordeling – kunnen worden verleend, staat dus niet ter beoordeling in het kader van het instemmingsbesluit. De beroepsgrond slaagt niet.
Bodemdaling
10. Het voorgaande betekent niet dat gevolgen voor het milieu en de natuur geen rol spelen in het kader van het instemmingsbesluit. Nadelige gevolgen voor het milieu en de natuur zijn immers weigeringsgronden in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet. De rechtbank begrijpt de beroepsgrond van Milieudefensie zo dat zij tevens betoogt dat de staatssecretaris ten onrechte heeft ingestemd met het winningsplan, omdat de winning nadelige gevolgen heeft voor het milieu en de natuur, in het bijzonder door bodemdaling. Milieudefensie vreest met name gevolgen van de bodemdaling voor de (grond)waterstand en de waterberging in het gebied.
11. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de bodemdaling ten gevolge van de gaswinning maximaal 5 centimeter zal bedragen aan het einde van de winningsperiode en dat daarbij rekening is gehouden met cumulatieve bodemdaling door gaswinning in de omgeving en met bestaande onzekerheden. De bodemdalingskom heeft weliswaar overlap met andere bodemdalingskommen, maar deze overlap vindt plaats aan de rand van de bodemdalingskommen en heeft geen invloed op het diepste punt daarvan. Met betrekking tot de VDW-velden heeft de staatssecretaris erop gewezen dat daarover nog geen besluitvorming heeft plaatsgevonden, maar dat bij die toekomstige besluitvorming de cumulatieve bodemdaling zal worden betrokken. Volgens de staatssecretaris heeft Vermilion aannemelijk gemaakt dat gaswinning uit de LDS-velden geen nadelige effecten zal hebben op natuur en milieu.
11.1.
Uit het dossier blijkt dat Vermilion onder meer een effectbeoordeling bodemdaling [15] heeft laten opstellen. In deze effectbeoordeling bodemdaling wordt vastgesteld dat aan de randen van de bodemdalingscontour twee Natura 2000-gebieden liggen, het Drents-Friese Wold & Leggelderveld en Holtingerveld. Ter plaatse van deze Natura 2000-gebieden wordt een bodemdaling (als gevolg van alle gasvoorkomens in de omgeving) tot maximaal 4 centimeter verwacht. Blijkens de effectbeoordeling bodemdaling zou dit in de beide Natura-2000 gebieden kunnen leiden tot een toename van de drooglegging van meer dan 1 centimeter met een mogelijk relatieve verdroging van meer dan 1 centimeter. Dit effect zal echter niet optreden zolang Waterschap Drents Overijsselse Delta (hierna: het waterschap) de huidige peilen conform het ter plaatse geldende peilbesluit handhaaft.
11.2.
Het waterschap heeft de staatssecretaris desgevraagd geadviseerd over het winningsplan. Blijkens zijn advies van 14 juni 2021 verwacht het waterschap geen significante gevolgen van de bodemdaling voor het watersysteem en de oppervlaktewaterkwaliteit. Volgens het waterschap kan het hoofdwatersysteem – waartoe ook de door Milieudefensie in haar beroepschrift genoemde Vledder Aa en Wapserveense Aa behoren – de berekende samengestelde bodemdaling van maximaal 5 centimeter zonder al te grote aanpassingen opvangen. Het waterschap plaatst daarbij de kanttekening dat een herbeoordeling plaatsvindt van de geldende inundatienormen voor het beekdal van de Vledder Aa en de Wapserveense Aa, maar verbindt daaraan in het advies nog geen gevolgen. In het advies staat weliswaar ook dat het waterschap – vanuit het watersysteem bezien – de LDS-velden niet los kan beschouwen van de VDW-velden, maar daaruit volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat het waterschap nadelige gevolgen verwacht van bodemdaling door gaswinning uit de LDS-velden. Het waterschap benadrukt in zijn advies dat dit beperkt is tot de samengestelde bodemdaling als gevolg van de LDS-velden en geeft in het advies slechts een aanbeveling mee met betrekking tot de toekomstige besluitvorming over de VDWvelden, te weten: “Naar verwachting zal, vanwege de ligging van de VDW-velden, de samengestelde bodemdalingskom van alle gasvelden in de omgeving dusdanig groot zijn dat de gevolgen voor het watersysteem met een hydrologisch onderzoek inzichtelijk moeten worden gemaakt.” Aangezien de effecten van het winnen van gas – indien aanwezig – uit de VDW-velden nog niet bekend zijn, het winningsplan voor de VDW-velden te zijner tijd door de staatssecretaris zal worden beoordeeld en ook ter advies aan het waterschap zal worden voorgelegd, volgt de rechtbank Milieudefensie niet in haar betoog dat – ondanks het positieve advies van het waterschap – tóch nadelige gevolgen voor milieu en natuur moeten worden aangenomen en daarom niet kan worden ingestemd met het winningsplan voor de LDS-velden. De rechtbank neemt daarbij nog in overweging dat ook het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) en het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Drenthe in hun adviezen onderschrijven dat de verwachte bodemdaling van maximaal 5 centimeter geen nadelige gevolgen zal hebben voor de natuur en het milieu. De beroepsgrond slaagt niet.
Winningssnelheid
12. Milieudefensie mist in het instemmingsbesluit een overweging over de snelheid waarmee het gas zal worden gewonnen. Uitgaande van de eerder vergunde maximale dagproductie van 1,5 miljoen Nm³ gas, zal volgens Milieudefensie de maximale totaalproductie uit het winningsplan veel eerder worden bereikt dan in het winningsplan is aangenomen. De staatssecretaris heeft onvoldoende onderzocht wat de gevolgen zijn indien het gas sneller gewonnen wordt dan de verwachte productievolumes in het winningsplan.
13. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de snelheid van de gaswinning niet relevant is voor (de beoordeling van) de effecten van de winning.
13.1.
Milieudefensie heeft deze beroepsgrond ook aangevoerd tegen het instemmingsbesluit van 21 juli 2017 met betrekking tot het winningsplan Diever. De Afdeling heeft daarover geoordeeld dat de minister bij de beoordeling van de bodemdaling geen rekening hoefde te houden met de snelheid van de gaswinning, omdat er geen aanleiding is om te denken dat deze snelheid invloed heeft op de totale bodemdaling en het seismisch risico van de gaswinning. [16] De rechtbank ziet in hetgeen Milieudefensie in de onderhavige procedure heeft aangevoerd geen aanknopingspunten om daar anders over te oordelen.
13.2.
De rechtbank stelt vast dat de staatssecretaris aan het instemmingsbesluit een voorschrift heeft (artikel 2) verbonden, dat voorschrijft dat Vermilion binnen zes maanden na afloop van de boringen de resultaten daarvan, waaronder in ieder geval de gevolgen voor de verwachte bodemdaling en het seismisch risico, toezendt aan de staatssecretaris. Bij deze resultaten moet een actueel overzicht worden gevoegd van de jaarlijks te verwachten productie en een geactualiseerde Seismisch Risico Analyse (SRA) indien de resultaten van de boringen daartoe aanleiding geven. Indien uit de resultaten van de boringen volgt dat de maximaal te verwachten bodemdaling groter is dan opgenomen in het winningsplan of dat het seismisch risico groter is waardoor de winning moet worden ingedeeld in een hogere risicocategorie dan categorie I, moet Vermilion een aanvraag tot instemming met een gewijzigd winningsplan indienen. Hiermee heeft de staatssecretaris toereikend gevolg gegeven aan het advies van de Mijnraad van 19 juli 2021, waarin wordt geadviseerd dat na de eerste boring een geüpdatet winningsplan ter instemming van de minister moet worden ingediend.
13.3.
Over de productievolumes genoemd in de omgevingsvergunning en het instemmingsbesluit overweegt de rechtbank als volgt. De (onherroepelijke) omgevingsvergunning voor de locatie Wapse schrijft een maximale dagproductie voor van 1,5 miljoen Nm3 gas. De bestreden besluiten wijzigen dit maximum niet, zodat Vermilion hieraan gebonden blijft. Het instemmingsbesluit staat een maximaal totaalvolume toe van 2.572 miljoen Nm3 gas in de periode tot 2042. Ook daaraan is Vermilion gebonden. In het winningsplan staan ook jaarproductievolumes. Deze jaarproductievolumes zijn geen harde grenzen, maar inschattingen van de hoeveelheid gas die per jaar gewonnen zal worden. De omgevingsvergunning en het instemmingsbesluit regelen dus verschillende aspecten en bestaan naast elkaar. [17] Dat de geschatte jaarproductievolumes uit het winningsplan niet gelijk zijn aan het volume dat zou ontstaan als elke dag de maximaal vergunde hoeveelheid gas zou worden gewonnen, is dus niet relevant. Overigens heeft Vermilion ter zitting nader toegelicht dat de maximale dagproductie op grond van de omgevingsvergunning niet in de gehele periode tot 2042 kan worden behaald, omdat de productie na verloop van tijd zal dalen als er minder gas in de grond aanwezig is. De beroepsgrond slaagt niet.
Kans op bevingen en schade als gevolg daarvan
14. Milieudefensie leidt uit de aanvulling van de aanvraag om het instemmingsbesluit van 29 maart 2021 af dat er een reële kans bestaat op een beving tussen de 1,5 en 2,7 op de schaal van Richter als gevolg van de gaswinning. Juist bij lichte schade – die niet wordt uitgesloten door het SodM – is het moeilijk om het causale verband met gaswinning aan te tonen, aldus Milieudefensie. Ook vindt zij de SRAberekeningsmethodiek discriminerend als deze wordt toegepast voor dunbevolkte gebieden. Daarom heeft de staatssecretaris volgens Milieudefensie onvoldoende gemotiveerd waarom Vermilion geen specifieke maatregelen hoeft te nemen om de kans op trillingen of hun magnitude te verkleinen.
15. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de SRA is uitgevoerd conform de Leidraad “Methodiek voor risicoanalyse omtrent geïnduceerde bevingen door gaswinning” van het SodM van 1 februari 2016 (hierna: de Leidraad). De Afdeling heeft deze methodiek in haar rechtspraak aanvaard. Uit de SRA blijkt dat de velden vallen in categorie I (de laagste risicocategorie). Dat is bevestigd in de adviezen van TNO-AGE en het SodM. Voor velden in risicocategorie I is monitoring met het bestaande KNMI-netwerk voldoende, aldus de staatssecretaris.
15.1.
In het winningsplan is toegelicht dat de gasvelden volgens de uitgevoerde SRA een 42%-kans hebben op een beving met een magnitude groter dan 1,5. De staatssecretaris heeft onweersproken toegelicht dat dit niet betekent dat er een kans van 42% is dat zich een dergelijke beving voordoet, maar dat in 42% van de gasvelden met vergelijkbare karakteristieken in het verleden minimaal één keer een beving heeft plaatsgevonden. De geschatte maximaal realistische magnitude is 2,7 voor Leemdijk en 2,5 voor De Bree en Smitstede. De einduitkomst van de analyse is dat de LDS-velden vallen in seismische risicocategorie I. Het monitoren van de seismische activiteit zal worden gerealiseerd met behulp van het huidige KNMI-netwerk. Verder wordt in het winningsplan vermeld dat Vermilion in overleg met het KNMI de dekkingsgraad van het seismometernetwerk en het versnellingsmeternetwerk heeft herzien en verbeterd. Voordat de productie begint, zal het netwerk in overleg met het KNMI nog verder worden verbeterd door plaatsing van accelerometers dichtbij de LDS-velden. Volgens het winningsplan wordt geen grote schade verwacht aan gebouwen en bouwwerken door bodemtrilling. Ook nadelige gevolgen voor natuur en milieu ten gevolge van bodemtrillingen worden niet verwacht. In de aanvulling bij de aanvraag van 29 maart 2021 heeft Vermilion toegelicht dat de kans op een beving met de maximale magnitude van 2,7 uiterst klein is en dat hoogstens lichte, niet-constructieve schade wordt verwacht in een beperkt gebied.
15.2.
De staatssecretaris heeft het winningsplan ter advies voorgelegd aan onder meer TNO-AGE, het SodM, en de Technische commissie bodembeweging (Tcbb). TNO-AGE heeft de door Vermilion gehanteerde invoerparameters gecontroleerd en nagerekend en classificeert – net als Vermilion – alle LDS-velden in (de laagste) seismische risicocategorie I. Ook het SodM bevestigt de inschatting van de drie velden in risicocategorie I. Daarbij merkt het SodM op dat het bestaande KNMI seismisch meetnetwerk afdoende is voor de monitoring van eventuele geïnduceerde seismiek. De Tcbb kan zich vinden in de beoordeling van de bodemtrilling van TNO-AGE en het SodM. Volgens de Tcbb is de kans op geïnduceerde bevingen en schade als gevolg daarvan beperkt. Mocht er toch een geïnduceerde aardbeving optreden, dan is de eventuele schade die daardoor ontstaat voor het merendeel van kosmetische aard met een kleine kans op lichte constructieve schade. De Tcbb acht het bestaande seismische netwerk van het KNMI, met de recente verbeteringen van de dekkingsgraad door Vermilion en met de door Vermilion genoemde vóór aanvang van de productie te plaatsen extra versnellingsmeters, voldoende voor de monitoring van de seismische activiteit in het LDS-voorkomen.
15.3.
De rechtbank volgt Milieudefensie niet voor zover zij betoogt dat in de SRA-berekeningsmethodiek bij de weging van de grootte van het seismisch risico ten onrechte onderscheid wordt gemaakt tussen dunbevolkte en dichtbevolkte gebieden. De Afdeling heeft het uitvoeren van een SRA aan de hand van de Leidraad als hulpmiddel voor de beoordeling van de risico's van bodemtrillingen door gaswinning eerder aanvaard. [18] De rechtbank ziet in het betoog van Milieudefensie geen aanknopingspunten om hier anders over te oordelen. Dat de SRA-berekeningsmethodiek rekening houdt met de bevolkingsdichtheid van het gebied boven en rondom het gasveld is naar het oordeel van de rechtbank verklaarbaar. Dit gegeven is immers van belang voor de inschatting van het veiligheidsrisico: hoe meer mensen in dit gebied wonen, hoe groter het (groeps)risico. Het onderscheid met dunbevolkte gebieden, waar het veiligheidsrisico kleiner is, is dus gerechtvaardigd.
15.4.
De rechtbank stelt vast dat de door de staatssecretaris geraadpleegde adviseurs eensluidend zijn in hun oordeel over het beperkte seismisch risico van de aangevraagde activiteiten. Milieudefensie heeft de inhoud van de adviezen niet gemotiveerd betwist met bijvoorbeeld een contra-expertise. Ook heeft Milieudefensie geen redenen aangevoerd waarom de staatssecretaris deze adviezen niet aan het instemmingsbesluit ten grondslag mocht leggen. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris instemming aan het winningsplan had moeten onthouden in verband met de veiligheid van omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat de staatssecretaris verdergaande maatregelen aan het instemmingsbesluit had moeten verbinden om de kans op trillingen of hun magnitude te verkleinen. De beroepsgrond slaagt niet.
Klimaatdoelen
16. Milieudefensie brengt naar voren dat uit (internationale) rapporten blijkt dat nog niet aangeboorde olie-, gas- en kolenvoorraden in de grond moeten blijven, omdat anders de klimaatdoelen niet gehaald kunnen worden. Om die reden heeft de staatssecretaris volgens Milieudefensie ten onrechte ingestemd met het winningsplan. De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond zo dat Milieudefensie betoogt dat de staatssecretaris instemming had moeten weigeren in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen als bedoeld in artikel 36, aanhef en onder b, van de Mijnbouwwet.
17. De staatssecretaris heeft toegelicht dat het kabinet inzet op besparing en de ontwikkeling van duurzame energie. Aardgas speelt echter nog altijd een belangrijke rol in de Nederlandse energiehuishouding. Omdat gas de fossiele brandstof is met de minste CO2-uitstoot, zal gas – als transitiebrandstof – volgens de staatssecretaris noodzakelijk blijven de komende jaren. Daarbij is van belang dat gaswinning in Nederland bijdraagt aan de energieleveringszekerheid. Voortzetting van de winning is dan ook niet in strijd met de doelstelling in het kader van de energietransitie en het voornemen om fossiele brandstoffen steeds meer te vervangen, aldus de staatssecretaris.
17.1.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is het een gegeven dat het gebruik van aardgas als brandstof en grondstof een belangrijke rol speelt in Nederland en daarbuiten, en dat dit niet binnen afzienbare termijn zal veranderen. [19] Mede gelet op de toelichting van de staatssecretaris zoals opgenomen in overweging 17, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris omwille van de klimaatdoelen instemming aan het winningsplan had moeten onthouden. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie bestreden besluit I
18. De beroepsgronden gericht tegen het instemmingsbesluit slagen niet. Dit besluit blijft daarom in stand.
De omgevingsvergunning voor de boorputten (bestreden besluit II)
Het besluit
19. Met bestreden besluit II heeft de staatssecretaris een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een mijnbouwwerk, het afwijken van het bestemmingsplan en het bouwen van een bouwwerk. De staatssecretaris heeft zich in bestreden besluit II – samengevat weergegeven – op het volgende standpunt gesteld. De aanvraag van Vermilion heeft betrekking op bouwwerken en activiteiten die in strijd zijn met het bestemmingsplan ‘Buitengebied Diever’ uit 1997 (hierna: het bestemmingsplan). De diverse benodigde bouwwerken (boorkelders met conductors, het uitbreiden van het hekwerk en de afwateringsgoten) kunnen volgens de staatssecretaris vergund worden met toepassing van de zogenoemde kruimelgevallenregeling. [20] De staatssecretaris heeft meegewogen dat de bouwwerken onder maaiveldniveau liggen en dat de uitbreiding van het hekwerk dezelfde groene uitvoering zal hebben als het reeds bestaande hekwerk, waardoor het zal passen in het landschap. Volgens de staatssecretaris zal de directe omgeving daarom geen hinder ondervinden. Verder heeft de staatssecretaris zich – onder verwijzing naar het mer-beoordelingsbesluit van 26 juli 2021 – op het standpunt gesteld dat het opstellen van een MER niet noodzakelijk is, omdat de voorgenomen activiteit geen significant nadelige gevolgen voor het milieu zal hebben. Voor het boren van de gaten en voor de hiervoor gebruikte mobiele boorinstallatie is volgens de staatssecretaris geen toestemming vereist om van het bestemmingsplan af te wijken. De staatssecretaris heeft hiertoe verwezen naar artikel 2.3, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) in samenhang met artikel 2, aanhef en onder 20, van bijlage II bij het Bor en de rechtspraak hierover. [21]
Ten slotte heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in de bouwfase, vanwege de zogenoemde bouwvrijstelling [22] , buiten beschouwing blijft voor de toepassing van artikel, 2.7, tweede lid van de Wnb.
Procesbelang
20. De rechtbank ziet zich eerst voor de vraag gesteld in hoeverre Milieudefensie nog procesbelang heeft bij haar beroep tegen bestreden besluit II. Uit wat Milieudefensie heeft aangevoerd, komt naar voren dat zij zich onder meer zorgen maakt over de gevolgen van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die zich voordoet als gevolg van de aanleg van de boorgaten met een mobiele boorinstallatie. Niet in geschil is echter dat de mobiele boorinstallatie medio november 2022 is aangevoerd en medio februari 2023 – na het afronden van de boorwerkzaamheden – weer is afgevoerd. Volgens Vermilion is bestreden besluit II daarom al ‘uitgewerkt’ voor zover dat ziet op de boorwerkzaamheden.
20.1
Procesbelang is het belang dat iemand heeft bij de uitkomst van een door hem of haar ingestelde beroepsprocedure. Daarbij gaat het er niet om of hij gelijk heeft, maar of hij een reëel en actueel belang heeft bij het gelijk, als hij dat zou hebben. De vraag of sprake is van procesbelang dient te worden beantwoord naar de stand van zaken op het moment waarop het beroep wordt beoordeeld. [23]
20.2
De stand van zaken tijdens de beoordeling van het beroep is dat de boorwerkzaamheden al zijn uitgevoerd en afgerond. De mobiele boorinstallatie is verwijderd. Voor de effecten van de boorwerkzaamheden op nabijgelegen natuur heeft Vermilion inmiddels een vergunning op grond van de Wnb aangevraagd. Zelfs al zou Milieudefensie gelijk hebben met haar betoog dat de staatssecretaris in bestreden besluit II ten onrechte de bouwvrijstelling heeft toegepast, dan levert dat naar het oordeel van de rechtbank geen actueel en reëel belang meer op, aangezien de gestelde gevolgen van de boorwerkzaamheden in de vorm van stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden zich al hebben gemanifesteerd en deze gevolgen onomkeerbaar zijn. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat Milieudefensie geen procesbelang meer heeft bij haar beroep tegen bestreden besluit II voor zover dit ziet op de effecten op Natura 2000-gebieden van het realiseren van de twee boorgaten met een mobiele boorinstallatie.
De rechtbank acht nog wel procesbelang aanwezig voor zover het beroep zich richt tegen de bouwwerken en de afwijking van het bestemmingsplan die met bestreden besluit II zijn vergund. Deze beroepsgronden zal de rechtbank hieronder beoordelen.
Afwijken van het bestemmingsplan
21. Milieudefensie acht het onjuist dat de staatssecretaris met toepassing van de kruimelgevallenregeling een omgevingsvergunning heeft verleend om van het bestemmingsplan af te wijken. Volgens Milieudefensie volgt uit artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor dat een dergelijk ‘kruimelgeval’ alleen vergund kan worden voor een termijn van ten hoogste tien jaren. Omdat het aanleggen van de boorgaten onomkeerbare gevolgen heeft en een eeuwigdurende verstoring van de ondergrond oplevert, is volgens Milieudefensie niet aan deze voorwaarde voldaan. Ook heeft de staatssecretaris volgens Milieudefensie ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen (vvgb) gevraagd aan de gemeenteraad van de gemeente Westerveld.
22. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de vergunde bouwwerken de afmetingen als vermeld in artikel 4, onderdeel 3, van bijlage II bij het Bor niet overschrijden en dat de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kon worden verleend. Een vvgb was daarom niet vereist, aldus de staatssecretaris.
22.1.
De rechtbank verwijst voor het voor deze beroepsgrond relevante juridisch kader naar onderdeel 3 van de bijlage bij deze uitspraak.
22.2.
De rechtbank stelt bij de beoordeling voorop dat de staatssecretaris bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt. Ook moet hij de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
22.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat aan het betrokken perceel in het bestemmingsplan de bestemming “Jonge veldontginningen” is toegekend en dat de vergunde bouwwerken daarmee in strijd zijn.
22.4.
De rechtbank stelt vast dat staatssecretaris de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘strijdig gebruik’ niet heeft verleend met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor, maar met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II bij het Bor. Milieudefensie heeft niet bestreden dat de vergunde bouwwerken de afmetingen als vermeld in artikel 4, onderdeel 3, van bijlage II bij het Bor niet overschrijden. In wat Milieudefensie heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat realisatie van de aangevraagde bouwwerken in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de staatssecretaris de omgevingsvergunning voor het ten behoeve van de bouwwerken afwijken van het bestemmingsplan heeft mogen verlenen met toepassing van de kruimelgevallenregeling. De staatssecretaris was niet gehouden om hiervoor een vvgb te vragen aan de gemeenteraad van Westerveld, omdat dit bij toepasselijkheid van de kruimelgevallenregeling niet is vereist. Voor zover Milieudefensie betoogt dat ook een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik vereist was voor de booractiviteit en in dat kader wél een vvgb gevraagd had moeten worden, overweegt de rechtbank dat volgens rechtspraak van de Afdeling voor het aanleggen van boorgaten als hier aan de orde met behulp van een tijdelijke boorinstallatie geen omgevingsvergunning voor strijdig gebruik is vereist. [24] De beroepsgrond slaagt niet.
Bouwbesluit 2012
23. Milieudefensie voert aan dat het bouwplan in strijd is met het Bouwbesluit 2012. Zij vraagt zich af of de ondergrond voldoende stevigheid biedt voor het plaatsen van de mobiele boorinstallatie. Ook is volgens Milieudefensie onduidelijk hoe het risico op het weglekken van schadelijke stoffen in dit geval wordt uitgesloten. Ter zitting heeft Milieudefensie verduidelijkt dat zij twijfelt aan de kwaliteit van de milieugoten die Vermilion heeft aangebracht tussen de betonnen verharding en de asfaltverharding op het terrein.
24. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat aannemelijk is dat wordt voldaan aan het Bouwbesluit 2012.
24.1.
De rechtbank is van oordeel dat Milieudefensie niet concreet heeft gemaakt met welke regels uit het Bouwbesluit 2012 de vergunde bouwwerken in strijd zijn. Ook ter zitting heeft zij desgevraagd haar standpunt terzake niet kunnen verduidelijken. De niet onderbouwde stellingen en vermoedens van Milieudefensie en de door haar geuite twijfels zijn naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om strijd met het Bouwbesluit 2012 aan te nemen. Dat is temeer het geval nu de toets die met betrekking tot het Bouwbesluit 2012 moet worden uitgevoerd een aannemelijkheidstoets is. Er hoeft dus niet te zijn aangetoond dat aan het Bouwbesluit 2012 wordt voldaan. De beroepsgrond slaagt niet.
Redelijke eisen van welstand
25. Milieudefensie bestrijdt dat er geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn op de uitbreiding van het hekwerk.
25.1.
De rechtbank verwijst voor het voor deze beroepsgrond relevante juridisch kader naar onderdeel 4 van de bijlage bij deze uitspraak.
25.2.
De rechtbank begrijpt het betoog van Milieudefensie aldus, dat zij vindt dat de omgevingsvergunning geweigerd had moeten worden omdat het hekwerk niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Uit artikel 3 van Pro haar statuten blijkt dat Milieudefensie zich ten doel stelt een bijdrage te leveren aan het oplossen en voorkomen van milieuproblemen en het behoud van cultureel erfgoed, alsmede te streven naar een duurzame samenleving, dit alles op mondiaal, landelijk, regionaal en lokaal niveau, in de meest ruime zin en een en ander in het belang van de leden van de vereniging en in het belang van de kwaliteit van het milieu, de natuur en het landschap in de meest ruime zin voor huidige en toekomstige generaties. De rechtbank is van oordeel dat artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo – waaruit volgt dat een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk moet worden geweigerd als het bouwwerk niet voldoet aan redelijke eisen van welstand – gelet op deze statutaire doelstelling niet strekt tot bescherming van de belangen van Milieudefensie. Wat Milieudefensie in dit verband naar voren heeft gebracht kan, gelet op artikel 8:69a van de Awb, dan ook niet leiden tot de vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank zal deze beroepsgrond daarom niet inhoudelijk bespreken.
Omgevingsvergunning voor aanlegactiviteiten vereist?
26. Milieudefensie betoogt dat op grond van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning voor aanlegactiviteiten nodig is voor het verplaatsen van de 60 meter lange grondwal nabij de winningslocatie, omdat ter plaatse sprake is van een geomorfologisch en/of bodemkundig waardevol beekdal.
27. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat geen omgevingsvergunning voor aanlegactiviteiten nodig is, omdat de gronden ter plaatse niet de aanduidingen ‘geomorfologisch waardevol’ of ‘reliëf’ hebben. Vermilion voegt daaraan toe dat de grondwal reeds in september 2021 is verplaatst en deze verplaatsing geen onderdeel uitmaakt van de aanvraag en daarom buiten de omvang van het geding valt.
27.1.
De rechtbank overweegt dat in het stelsel van de Wabo geen plaats is voor een beslissing over een omgevingsvergunning anders dan op grond van een daartoe strekkende aanvraag. Uitgangspunt van de Wabo is dat het, behoudens de situatie als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo, de aanvrager is die bepaalt voor welke activiteiten hij een aanvraag indient en dus wat de omvang van het project is. Van een situatie zoals bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo is hier niet gebleken. De vraag of een omgevingsvergunning voor aanlegactiviteiten nodig was voor het verplaatsen van de grondwal kan niet in deze procedure aan de orde komen, aangezien Vermilion geen daartoe strekkende aanvraag heeft ingediend. Of Vermilion voor het verplaatsen van de grondwal een dergelijke vergunning nodig had, is daarom een handhavingskwestie. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie bestreden besluit II
28. De beroepsgronden gericht tegen bestreden besluit II slagen niet. Dit besluit blijft daarom in stand.
De omgevingsvergunning voor ingebruikname van de boorgaten (bestreden besluit III)
Het besluit
29. Met bestreden besluit III heeft de staatssecretaris een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan en voor het wijzigen van een mijnbouwwerk. Samengevat weergegeven en voor zover in deze procedure van belang heeft de staatssecretaris zich in bestreden besluit III op het standpunt gesteld dat de werking van de reeds bestaande inrichting op hoofdlijnen ongewijzigd blijft en dat de verandering enkel het in gebruik nemen van de twee nieuwe putten betreft. De productiestroom uit deze putten zal via de bestaande installatie worden behandeld en getransporteerd. Volgens de staatssecretaris zijn voor de aspecten afvalstoffen (inclusief productiewater) en opslag van gevaarlijke (afval)stoffen, bodem, energiebesparing, (externe) veiligheid, luchtemissies (inclusief geur en stof) en procesinstallaties/werktuigen de huidige voorschriften uit de vigerende vergunning dekkend en toereikend voor de nieuwe aangevraagde activiteiten. Wel wordt het voorschrift A.12 (algemeen – ongewone voorvallen) toegevoegd en worden geluidsvoorschriften E.1 t/m E.5 vervangen door nieuwe geluidsvoorschriften. Verder heeft de staatssecretaris zich – onder verwijzing naar het mer-beoordelingsbesluit van 26 juli 2021 – op het standpunt gesteld dat het opstellen van een MER niet noodzakelijk is, omdat de voorgenomen activiteit geen significant nadelige gevolgen voor het milieu zal hebben. Ten slotte heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat voor het afwijken van het bestemmingsplan geen vvgb is vereist, omdat de mijnbouwlocatie al positief bestemd is geweest in het door de gemeenteraad vastgestelde (maar inmiddels vernietigde) bestemmingsplan “Buitengebied Westerveld 2018”.
Verklaring van geen bedenkingen
30. In de visie van Milieudefensie heeft de staatssecretaris geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplankunnen mogen verlenen, zonder een vvgb te vragen aan de gemeenteraad van Westerveld. De vvgb’s die in het verleden zijn afgegeven, zijn volgens Milieudefensie deels gebaseerd op onvolledige informatie en zien niet op het aansluiten van de nieuwe putten en de gasproductie daaruit. Verder betoogt Milieudefensie dat de aangevraagde activiteit niet is opgenomen op de lijst van de gemeenteraad met gevallen waarin een vvgb niet vereist is. Dat de mijnbouwlocatie positief was bestemd in het inmiddels vernietigde bestemmingsplan “Buitengebied Westerveld 2018”, betekent volgens Milieudefensie niet dat een vvgb niet meer vereist is.
31. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat het ondanks de vernietiging van bestemmingsplan “Buitengebied Westerveld 2018” niet noodzakelijk was om een vvgb te vragen. In dat verband wijst de staatssecretaris erop dat de vernietiging van het bestemmingsplan tot gevolg heeft dat de besluitvorming over het bestemmingsplan weer terugvalt in de ontwerpfase. De staatssecretaris benadrukt dat de vernietiging van het bestemmingsplan niet te maken had met de bestemming van de mijnbouwlocatie van Vermilion. De staatssecretaris wijst erop dat volgens de notitie “Afwijken bestemmingsplan” van de gemeente Westerveld een vvgb niet is vereist indien reeds beleid is geformuleerd en vastgesteld door de gemeenteraad (bijvoorbeeld in een ontwerpbestemmingsplan). Volgens de staatssecretaris doet die situatie zich hier voor, nu de aangevraagde activiteit in overeenstemming is met het ontwerpbestemmingsplan.
31.1.
De rechtbank verwijst voor het voor deze beroepsgrond relevante juridisch kader naar onderdeel 5 van de bijlage bij deze uitspraak.
31.2.
Op grond van artikel 6.5, derde lid, van het Bor kan de gemeenteraad categorieën van gevallen aanwijzen waarin een vvgb niet is vereist. De gemeenteraad van Westerveld heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. In de notitie “Afwijken bestemmingsplan” uit 2011 is vastgelegd dat onder meer geen vvgb vereist is indien reeds beleid is geformuleerd en vastgesteld door de raad. Dit kan blijkens de notitie onder meer in de vorm van een ontwerpbestemmingsplan. De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in dit geval geen vvgb vereist was. Tussen partijen is niet in geschil dat de winningslocatie in het door de raad vastgestelde bestemmingsplan “Buitengebied Westerveld 2018” de bestemming “Bedrijf-delfstof-/energiewinning” had en de in deze procedure aangevraagde activiteiten daarmee in overeenstemming waren. Ook is tussen partijen niet in geschil dat de vernietiging van het bestemmingsplan door de Afdeling niet te maken had met de voormelde bestemming van de winningslocatie. [25] Gelet daarop heeft de staatssecretaris zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat het ontwerpbestemmingsplan kan worden gekwalificeerd als door de raad geformuleerd en vastgesteld beleid als bedoeld in de notitie “afwijken bestemmingsplan”. De beroepsgrond slaagt niet.
Stikstof
32. Milieudefensie betoogt dat ook ten behoeve van bestreden besluit III ten onrechte geen passende beoordeling is gemaakt. Zij vreest dat zich in de productiefase significante effecten op nabijgelegen Natura 2000-gebieden zullen voordoen. Volgens Milieudefensie heeft de staatssecretaris onvoldoende gemotiveerd dat de stikstofdepositie in de productiefase 0,00 mol/ha/jaar bedraagt, terwijl het aantal vergunde vrachtwagenbewegingen voor de afvoer van productiewater toeneemt.
33. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat uit de Aanmeldingsnotitie m.e.r.-beoordeling van 15 januari 2021, de Natuurtoets van 14 januari 2021 en de daaraan ten grondslag liggende AERIUS-berekening van 5 december 2020 en het m.e.r.-beoordelingsbesluit van 26 juli 2021 blijkt dat er in de productiefase geen stikstofdepositie optreedt op stikstofgevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden. In de berekening van 2 mei 2022 (uitgevoerd na aanpassing van de AERIUS-calculator) wordt dit volgens de staatssecretaris bevestigd. De staatssecretaris heeft nader toegelicht dat in de productiefase – anders dan in de boorfase – geen gebruik wordt gemaakt van dieselgeneratoren maar van een elektrische pomp. Ook de geringe toename van het aantal vrachtwagenbewegingen leidt volgens de staatssecretaris niet tot stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden.
33.1.
De rechtbank verwijst voor het voor deze beroepsgrond relevante juridisch kader naar onderdeel 6 van de bijlage bij deze uitspraak.
33.2.
In de AERIUS-berekening van 15 december 2020 en de toelichting daarop van 17 december 2020 wordt uitgegaan van vier vrachtwagens per dag voor de aanvoer van stoffen en de afvoer van productiewater. Dit zijn acht verkeersbewegingen met ‘zwaar verkeer’ per dag. Daarnaast rijden wekelijks circa twee transportbusjes van operators van en naar de locatie. Dit zijn 208 verkeersbewegingen met ‘licht verkeer’ per jaar. In de AERIUS-berekening is voor dit wegverkeer een emissie van 20,79 kg NOx per jaar berekend. Deze emissie levert – ook volgens de AERIUS-berekening van 2 mei 2022 – geen stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura-2000 gebieden op. De rechtbank is van oordeel dat Milieudefensie met de enkele stelling dat het niet geloofwaardig is dat de stikstofdepositie niet toeneemt bij een toename van de verkeersbewegingen, de AERIUS-berekeningen, niet gemotiveerd heeft bestreden. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris de AERIUS-berekeningen niet aan bestreden besluit III ten grondslag heeft mogen leggen. Nu de verkeersbewegingen – uitgaande van de AERIUS-berekeningen – geen stikstofdepositie opleveren op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden en het betoog van Milieudefensie geen twijfel zaait over het standpunt van de staatssecretaris dat in de productiefase ook anderszins geen sprake is van stikstofdepositie, zijn significante gevolgen op voorhand uitgesloten en behoefde er geen passende beoordeling te worden gemaakt. Voor zover Milieudefensie stelt dat er meer dan vier vrachtwagens per dag nodig zullen zijn om het productiewater af te voeren, geldt dat in de aanvraag onder 19 is opgenomen dat er vier vrachtwagens per dag benodigd zijn voor deze afvoer. De aanvraag maakt, gelet op paragraaf 7 en bijlage 2 van het bestreden besluit, deel uit van het bestreden besluit zodat het maximale aantal vrachtwagenbewegingen is geborgd. Als dat vergunde aantal wordt overschreden, is dat dus een handhavingskwestie. De beroepsgrond slaagt niet.
Benzeenemissie
34. Milieudefensie acht de benzeenemissieberekening in het MER uit 2016 en de daaraan verbonden conclusie dat de benzeenemissiegrens van 2,5 gram per uur van artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit milieubeheer niet wordt overschreden, onjuist. De toename van het productiewater (13 extra productiewatertransporten per week) en de benzeenemissie als gevolg daarvan, is volgens Milieudefensie in strijd met de minimalisatieplicht voor zeer zorgwekkende stoffen.
35. De staatssecretaris wijst erop dat artikel 2.5 van Activiteitenbesluit milieubeheer een rechtstreeks geldende norm bevat, die bij de omgevingsvergunning niet wordt getoetst.
35.1
De uitstoot van benzeen wordt genormeerd in artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. In de notitie ‘Indicatie benzeenemissie Wapse eindfase productie’ van Royal HaskoningDHV van 21 april 2021 is berekend dat de benzeen-emissievracht circa 2,22 gram per uur bedraagt en daarmee onder de grensmassastroom van 2,5 gram per uur uit het Activiteitenbesluit blijft. In de notitie ‘Antwoord op vragen van EZK en SodM over vergunningaanvraag gaswinlocatie Wapse’ van Royal HaskoningDHV van 28 juli 2021 is toegelicht dat Vermilion naar aanleiding van gestelde vragen metingen heeft verricht bij vergelijkbare locaties en dat uit die metingen is gebleken dat het benzeengehalte in productiewater veel lager is dan eerder werd aangenomen. In deze notitie is berekend dat de benzeenemissievracht bij 80 m3 productiewater circa 0,004 gram per uur (0,039 kg/jaar) bedraagt en daarmee uitkomt ruim onder de vrijstellingsgrens van 1,25 kg/jaar van artikel 2.6 van het Activiteitenbesluit. Milieudefensie heeft geen gegevens in het geding gebracht die hieraan doen twijfelen. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie bestreden besluit III
36. De beroepsgronden gericht tegen bestreden besluit III slagen niet. Dit besluit blijft daarom in stand.
Conclusie en gevolgen
37. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de bestreden besluiten in stand blijven. Milieudefensie krijgt het griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzitter, en mr. D.A.J. Overdijk en mr. A.J. van der Ven, leden, in aanwezigheid van mr. J.P. Brand, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Onderdeel 1:
Op grond van artikel 141a, eerste lid aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet is de procedure, bedoeld in artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), van toepassing op de aanleg of de uitbreiding van een mijnbouwwerk ten behoeve van de opsporing of winning van koolwaterstoffen in of onder een Natura 2000-gebied of een bijzonder nationaal natuurgebied als bedoeld in de Wnb.
Onderdeel 2:
Op grond van artikel 36, eerste lid van de Mijnbouwwet kan de Minister zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk weigeren:
a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
Onderdeel 3:
In artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo staat dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan;
(…).
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo luidt als volgt:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
(…)
2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen .
Op grond van artikel 4, onderdeel 3, van bijlage II bij het Bor komen voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking: een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of een gedeelte van een dergelijk bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 10 m, en
b. de oppervlakte niet meer dan 50 m².
Op grond van artikel 2, aanhef en onder 20, van bijlage II bij het Bor is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
een bouwkeet, bouwbord, steiger, heistelling, hijskraan, damwand of andere hulpconstructie die functioneel is voor een bouw-, onderhouds- of sloopactiviteit, een tijdelijke werkzaamheid in de grond-, weg- of waterbouw of een tijdelijke werkzaamheid op land waarop het Besluit algemene regels milieu mijnbouw van toepassing is, mits geplaatst op of in de onmiddellijke nabijheid van het terrein waarop die activiteit of werkzaamheid wordt uitgevoerd;
Onderdeel 4:
Op grond van artikel 8:69a, van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo luidt als volgt:
“Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;”
Onderdeel 5:
Ingevolge artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo wordt in bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
Ingevolge artikel 6.5, eerste lid, van het Bor wordt, voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
Ingevolge artikel 6.5, derde lid, van het Bor kan de gemeenteraad categorieën gevallen aanwijzen waarin een vvgb niet is vereist.
In hoofdstuk 1.5.1.4 van de notitie “afwijken bestemmingsplan”, vastgesteld door de gemeenteraad van Westerveld op 31 mei 2011, zijn categorieën van gevallen opgenomen waarvoor geen vvgb is vereist. Daaruit volgt dat geen vvgb is vereist indien reeds beleid is geformuleerd en vastgesteld door de Raad. Dit kan volgens de notitie in veel vormen: een structuurplan, Kadernota, Nota van Uitgangspunten, ontwerpbestemmingsplan, vastgestelde stedenbouwkundige visie of een daarmee te vergelijken kader (mits vastgesteld door de raad van de gemeente Westerveld).
Onderdeel 6:
Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidt als volgt: “Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.”
Artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb luidt als volgt: “Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.”