Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/4314
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 april 2023 in de zaak tussen
Smallsteps B.V., uit Hengelo, eiseres
(gemachtigde: mr. Q.F.B.W. Kendall),
en
het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp
(gemachtigde: mr. S.W. Boot).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag om een omgevingsvergunning.
Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 22 december 2020 (het primaire besluit) afgewezen. In het besluit van 11 mei 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres hiertegen ongegrond verklaard.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 maart 2023. Namens eiseres zijn verschenen [naam 1], [naam 2] en [naam 3], bijgestaan door de gemachtigde. Namens verweerder is verschenen [naam 4], eveneens bijgestaan door de gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
1. Eiseres is een kinderopvangorganisatie met verschillende kinderdagverblijven, peuterspeelzalen en buitenschoolse opvanglocaties. Zij heeft op 7 juli 2020 een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het intern verbouwen van het pand (het Parochiehuis) aan de Oostlaan 38a in Pijnacker ten behoeve van de exploitatie van een kinderopvangcentrum en een buitenschoolse opvang. De aanvraag ziet op de activiteit ‘bouwen’. Verweerder heeft deze aanvraag eveneens aangemerkt als aanvraag voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’, ‘monumenten’ en ‘brandveilig gebruik’.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder in navolging van de bezwaarschriftencommissie het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het gevraagde gebruik strijd oplevert met het bestemmingsplan ‘Pijnacker Noord’ nu op het betrokken perceel de bestemming ‘Maatschappelijk’ met als functieaanduiding ‘horeca’ rust. Voorts heeft verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat – kort samengevat – het belang van het behoud van het Parochiehuis ten behoeve van cultuur en horeca zwaarder weegt dan de belangen van eiseres. Verweerder verwijst daartoe (onder andere) naar het document ‘Cultuurnota Pijnacker-Nootdorp. verbinden door cultuur’ (de cultuurnota). Om die reden heeft verweerder geen toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2° Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
3. Alvorens de rechtbank toekomt aan de inhoudelijke bespreking van de gronden van eiseres tegen het bestreden besluit, ziet zij zich eerst voor de vraag gesteld of het beroep ontvankelijk is.
3.1.
Verweerder stelt dat eiseres niet tijdig beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit nu dit besluit op 11 mei 2021 is verzonden en zij eerst op 28 juni 2021 een beroepschrift heeft ingediend.
3.2.
Eiseres voert aan dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bestreden besluit op 11 mei 2021 daadwerkelijk is verzonden. Zij stelt dat de door verweerder overgelegde uitdraaien van het bestreden besluit geen blijk geven van een verzendadministratie. Bovendien bevatten deze uitdraaien geen verzenddatum. Het is onwaarschijnlijk dat het bestreden besluit op 11 mei 2021 is verzonden, omdat dat eveneens de verzenddatum is van het advies van de bezwaarschriftencommissie. Het door eiseres in beroep ingebrachte bestreden besluit bevat de stempel ‘17 mei 2021’. Eiseres gaat ervan uit dat dat de datum van verzending is. Als de stempel niet de verzenddatum is, dan is het in ieder geval de ontvangstdatum. Uitgaande van een ontvangstdatum van 17 mei 2021 kan het bestreden besluit niet eerder dan op 14 mei 2021 zijn verzonden. Verder heeft de gemachtigde van eiseres eerst op 19 mei 2021 kennisgenomen van het bestreden besluit. Het bestreden besluit was niet aan hem persoonlijk gericht, maar aan zijn kantoor. Het bestreden besluit is daarom niet op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt. Eiseres voert subsidiair aan dat sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding omdat het bestreden besluit niet aan de gemachtigde is verzonden.
3.3.
Artikel 6:7 Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt:
“De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken.”
Artikel 6:8, eerste lid, Awb luidt:
“De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.”
Artikel 3:41, eerste lid, Awb luidt:
“De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.”
3.4.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is het, indien de geadresseerde stelt dat deze een niet-aangetekend verzonden besluit niet heeft ontvangen, in beginsel aan het bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat het besluit op het adres van de geadresseerde is ontvangen. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres worden bezorgd, rechtvaardigt het vermoeden van ontvangst van het besluit op dat adres. Dit brengt mee dat het bestuursorgaan vooralsnog kan volstaan met het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres. Daartoe is in ieder geval vereist dat het besluit is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en dat sprake is van een deugdelijke verzendadministratie. Voorts dient geen sprake te zijn van recente problemen bij de verzending van post. Indien het bestuursorgaan de verzending van het besluit aannemelijk heeft gemaakt, ligt het vervolgens op de weg van de geadresseerde dit vermoeden te ontzenuwen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4322).
3.5.
De beroepstermijn begint de dag nadat het besluit is verzonden. In geschil is of verweerder het besluit op 11 mei 2021 heeft verzonden. Vast staat dat het besluit niet aangetekend is verzonden.
3.6.
Het dossier bevat een afschrift van het bestreden besluit gericht aan eiseres en een afschrift van het bestreden besluit gericht aan het kantoor van de gemachtigde. Op deze twee afschriften staat geen datum omdat dit volgens verweerder twee uitdraaien van het documentensysteem van de destijds aangemaakte stukken zijn. Het dossier bevat eveneens twee afdrukken van de screenopname van het gemeentelijke postregistratiesysteem. Op deze afdrukken staat ‘Datum verzonden 11-5-2021’. Verweerder heeft in beroep toegelicht dat de verzenddatum door de postkamer wordt ingevoerd op het moment van het daadwerkelijk verzenden van de poststukken. Dit betekent volgens verweerder dat het bestreden besluit op 11 mei 2021 is verzonden aan zowel eiseres als aan het kantoor van haar gemachtigde.
3.7.
Verweerder heeft met het bovenstaande de verzending van het besluit van 11 mei 2021 aannemelijk gemaakt. Over de door eiseres in beroep overgelegde kopie van het bestreden besluit met de stempel ‘17 mei 2021’ heeft verweerder verklaard dat de postkamer geen gebruik maakt van stempels om de verzenddatum weer te geven. De verzenddatum wordt ten tijde van het verzenden elektronisch aangemaakt door de software van de couverteermachine en wordt dan weergegeven bij ‘verzenddatum’ op het besluit. Bovendien bevat de door eiseres overgelegde kopie van het bestreden besluit de tekst ‘verzenddatum: 11 mei 2021’. Als de stempel van 17 mei 2021 zou hebben te gelden als ontvangstdatum, dan betekent dat niet dat eiseres daarmee uit had mogen gaan van een andere verzenddatum dan de op het bestreden besluit vermelde datum van 11 mei 2021. Verweerder heeft verder over de datum van het advies van de bezwaarschriftencommissie verklaard dat dit advies door de secretaris direct digitaal in de werkvoorraad wordt geplaatst. Dat is in dit geval op 10 mei 2021 gebeurd. Direct daarna heeft verweerder een kort standaardbesluit (inhoudende het overnemen van het advies van de commissie) opgesteld welk is ondertekend en op 11 mei 2021 is verzonden. De rechtbank acht niet onaannemelijk dat het bestreden besluit kort gevolgd is op het advies van de bezwaarschriftencommissie. Verder heeft de gemachtigde van eiseres niet betwist dat sprake is van een juiste adressering van het bestreden besluit dat voor hem was bestemd. Dat de naam van het kantoor van de gemachtigde wordt vermeld in de adressering, en niet de naam van de gemachtigde zelf, doet er niet aan af dat het besluit is verzonden naar het juiste adres. Gelet op het voorgaande is eiseres er niet in geslaagd het vermoeden te ontzenuwen dat het besluit op 11 mei 2021 door verweerder is verzonden. Daarmee staat vast dat het bestreden besluit op 11 mei 2021 is verzonden.
3.8.
De termijn voor het indienen van een beroepschrift eindigde daarmee op 22 juni 2021. Op 28 juni 2021 is het beroepschrift ingekomen bij de Centrale Balie van de rechtbank en op diezelfde datum eveneens verzonden per fax. Het beroepschrift is dus te laat ingediend.
3.9.
Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze termijnoverschrijding haar niet is toe te rekenen. Artikel 6:11 Awb ziet namelijk alleen op gevallen waarin de eiseres redelijkerwijs niet in staat was tegen een besluit tijdig een rechtsmiddel aan te wenden. Een dergelijk geval doet zich hier niet voor. Niet gebleken is dat eiseres niet in staat was om binnen de wettelijke beroepstermijn beroep in te stellen. De gemachtigde heeft immers verklaard op 19 mei 2021 op de hoogte te zijn geweest van het bestreden besluit. Hij had toen zo spoedig mogelijk een (pro forma) beroepschrift kunnen indienen.
Conclusie en gevolgen
4. De rechtbank zal het beroep niet-ontvankelijk verklaren.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Ten overvloede
6. De rechtbank ziet – gelet op de ter zitting nadrukkelijk door beide partijen geuite wens een inhoudelijk oordeel van de rechtbank te krijgen – aanleiding om ten overvloede de vraag te bespreken of verweerder in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren.
Juridisch kader
7. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, Wabo, voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
In artikel 2.10, eerste lid, onder c, Wabo, voor zover hier van belang, is bepaald dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Ingevolge het tweede lid wordt, in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
7.1.
In artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht is bepaald dat als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, Wabo worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
7.2.
Ter plaatste geldt het bestemmingsplan ‘Pijnacker Noord’ (het bestemmingsplan). Op het perceel rust de enkelbestemming ‘Maatschappelijk’ met als functieaanduiding ‘horeca’.
7.3.
Op grond van het bij het bestemmingsplan behorende artikel 7.1 zijn de voor ‘Maatschappelijk’ aangewezen gronden bestemd voor:
a. maatschappelijke voorzieningen ter plaatse van de aanduiding 'maatschappelijk';
[…]
d. horeca in categorie 2 in de van deze regels deel uitmakende bijlage Staat van Horecabedrijven, ter plaatse van de aanduiding 'horeca'.
Strijd met het bestemmingsplan
8. Eiseres voert aan dat het beoogde gebruik passend is in het bestemmingsplan. Het gebruik valt namelijk onder de algemene functieaanduiding ‘Maatschappelijke voorzieningen’. Zij wijst erop dat het woord ‘uitsluitend’ niet voorkomt in de bestemmingsomschrijving neergelegd in artikel 7.1, zodat de daarin vermelde functieaanduidingen uitwisselbaar zijn. Ter onderbouwing daarvan verwijst zij naar de uitspraak van 27 februari 2019 van de Afdeling (kenmerk: ECLI:NL:RVS:2019:607). Zij stelt verder dat geen aanleiding bestaat deze planregel nader uit te leggen omdat deze voldoende duidelijk is. Zij verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016 (kenmerk: ECLI:NL:RVS:2016:682). Bovendien is het beoogde gebruik ook in lijn met hetgeen onder de bestemming ‘Maatschappelijke voorziening’ wordt verstaan in vaste rechtspraak en door de Rijksoverheid. Verder wordt op dit moment het Parochiehuis gebruikt voor activiteiten van culturele aard en dat is ook aan te merken als maatschappelijk.
8.1.
Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de hiervoor vermelde uitspraak van 16 maart 2016) zijn de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
8.2.
Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het aangevraagde gebruik in strijd is met artikel 7.1, aanhef en onder d, van het bestemmingsplan. Uit de formulering van artikel 7.1, aanhef en onder d, van het bestemmingsplan blijkt ondubbelzinnig dat het perceel bestemd is voor horeca in de categorie 2. Dat in de formulering niet het woord ‘uitsluitend’ is opgenomen maakt niet dat daarmee de formulering onduidelijk is. Artikel 7.1, aanhef en onder d, van het bestemmingsplan is anders geformuleerd dan de aan de orde zijnde planregel in de door eiseres vermelde zaak van 16 maart 2016. In die zaak betrof het de vraag welke betekenis aan het woord ‘uitsluitend’ in die planregel moest worden toegekend. Dat is hier dus niet aan de orde. Dat op het perceel de omschrijving ‘Maatschappelijk’ rust betekent niet dat enkel naar de gebruikelijke betekenis van het woord maatschappelijk dient te worden gekeken en aan de functieaanduiding in artikel 7.1, aanhef en onder d, van het bestemmingsplan geen betekenis meer toekomt. Tot slot is voor de vraag in hoeverre het aangevraagde gebruik in strijd is met het bestemmingsplan niet relevant in hoeverre het huidige gebruik passend is binnen de bestemming. Het betoog van eiseres faalt.
Afwijken van het bestemmingsplan
9. Voor zover het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan, stelt eiseres dat geen behoefte is aan fysieke ruimtes ten behoeve van de uitvoering van kunst en cultuur. De cultuurnota is van september 2019 en daarmee gedateerd. Verder volgt niet uit de cultuurnota dat het Parochiehuis beschikbaar dient te zijn voor kunst en cultuur. Anders dan verweerder stelt, bestaat een sterke behoefte aan kinderopvang en buitenschoolse opvang. Daartoe heeft eiseres marktonderzoek laten uitvoeren. Verweerder heeft dan ook onvoldoende de belangen van eiseres, de verhuurder van het Parochiehuis en buurtbewoners meegewogen, aldus eiseres.
9.1.
Toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, Wabo, is een bevoegdheid van verweerder waarbij een belangenafweging dient plaats te vinden. Een dergelijke afweging leent zich volgens vaste rechtspraak alleen voor een terughoudende (marginale) toetsing door de rechtbank, dat wil zeggen dat de rechtbank zich moet beperken tot beantwoording van de vraag of verweerder in redelijkheid tot het al dan niet verlenen van die omgevingsvergunning heeft kunnen besluiten (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2989).
9.2.
Verweerder overweegt in het primaire besluit dat de cultuurnota laat zien dat er op dit moment meer vraag naar ruimte voor cultuur dan aanbod is. Er is behoefte aan meer ruimtes voor (tijdelijke) ateliers waar amateurs en professionals kunnen werken en exposeren. Het streven is dan ook om fysieke ruimtes daarvoor en voor oefening en uitvoering van muziek, toneel en dans uit te breiden en te optimaliseren. Het Parochiehuis kan daar een rol in blijven spelen. Daarnaast is het Parochiehuis ook in gebruik voor de ontvangst van grotere groepen. Het aanbod aan deze ruimtes is beperkt. Verweerder heeft eveneens gekeken naar de behoefte van de aangevraagde voorziening. Verweerder verwijst in dat verband naar de visie op Onderwijs en Opvang uit 2015. Hieruit volgt dat wordt beoogd dat alle scholen zich ontwikkelen tot een Integraal Kind Centrum (IKC) zodat aan kinderen van 0 tot 12 jaar in één gebouw ondersteuning kan worden geboden met als doel preventief, sneller en gerichter zorg te bieden aan kinderen met een zorgvraag of ontwikkelingsachterstand. Daarbij wordt aangevuld dat diversiteit en keuzevrijheid mogelijk blijft, zodat ook ruimte is voor aanvullende autonoom gehuisveste vormen van opvang. Volgens verweerder is het de vraag of het gewenst is een grote kinderopvanglocatie te realiseren. Vanuit het perspectief van de IKC-vorming is het een ongewenste ontwikkeling. Eiseres heeft niet met cijfers onderbouwd dat behoefte bestaat aan de uitbreiding van het aanbod aan kinderopvang. In de directe nabijheid van de door eiseres benoemde locatie aan de Oostlaan wordt reeds gewerkt aan het uitbreiden van het onderwijsaanbod, inclusief de voor- en naschoolse opvang. Aan verdere uitbreiding, geen deel uitmakende van een IKC, is op dit moment geen aantoonbare behoefte. Realisatie van een grote kinderopvanglocatie als deze zou kunnen leiden tot overcapaciteit en leegstand in de bestaande en in ontwikkeling zijnde IKC’s, aldus verweerder.
9.3.
Aan het bestreden besluit ligt in aanvulling op het voorgaande ten grondslag dat verweerder heeft berekend dat met de uitbreiding van de IKC’s de groeiende vraag naar kinderopvang adequaat kan worden opgevangen tot 2024. Eiseres heeft weliswaar onderbouwd dat de vraag naar kinderopvang in de periode na 2024 zal toenemen, maar dat doet volgens de adviescommissie niet af aan het onderzoek van verweerder dat met de uitbreiding van de IKC’s tot en met 2024 voorzien wordt in de benodigde groei.
9.4.
Verweerder heeft met de bovenstaande motivering kunnen volstaan. Het kan niet voor onredelijk worden gehouden dat verweerder ervoor heeft gekozen geen toepassing te geven aan de afwijkingsbevoegdheid in artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, Wabo. Uit de door verweerder gegeven motivering volgt immers dat behoefte bestaat aan invulling van de bestemming die op dit moment op het perceel rust. Dit is gebaseerd op de cultuurnota uit 2019. Dat sprake is van gedateerd beleid volgt de rechtbank gelet op de datum van het bestreden besluit dan ook niet. Verder blijkt dat het beleid van verweerder erop gericht is de eventueel toenemende behoefte aan kinderopvang en buitenschoolse opvang verder te realiseren binnen de IKC’s. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding dat verweerder meer gewicht had moeten toekennen aan het belang van eiseres. Het betoog van eiseres faalt.
9.5.
Nu verweerder in redelijkheid heeft kunnen afzien van gebruikmaking van zijn in artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, Wabo neergelegde bevoegdheid, heeft verweerder terecht de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.10, eerste lid en onder c, Wabo geweigerd.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.E.M. de Coninck, rechter, in aanwezigheid van mr. E.L. Denters, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 april 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.