Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/8005
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 juli 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. A. Dinç),
en
het college van burgemeester en wethouders van Delft, het college
(gemachtigde: mr. A.M. Molenaar).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het opleggen van een boete van € 1.504,79 op grond van de Participatiewet (Pw)
1.1.
Het college heeft de boete op 9 maart 2022 (primair besluit) aan eiseres opgelegd van € 1.504,79. Met het besluit van 3 november 2022 op het bezwaar van eiseres (bestreden besluit) is het college bij de boete gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 29 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.
Wat aan de procedure vooraf ging
2. Eiseres is medio mei 2021 met haar drie minderjarige kinderen verhuisd van Den Haag naar Delft. Ze ontving bijstand in de gemeente Den Haag. Met ingang van 25 juni 2021 is zij van het college bijstand naar de norm van een alleenstaande ouder gaan ontvangen.
2.1.
Vanwege een signaal van de belastingdienst aan het inlichtingenbureau heeft [naam 1] , een bijzonder opsporingsambtenaar van de gemeente Delft, nader onderzoek gedaan naar het recht op bijstand. In dat kader is Suwinet geraadpleegd, is dossieronderzoek gedaan, informatie ingewonnen bij de werkgever en is telefonisch contact geweest met eiseres. In dit rapport staat onder meer dat eiseres in het telefoongesprek op 14 december 2021 heeft verklaard dat niet zij maar haar dochter bij de werkgever werkzaam was. Zij had zelf gebeld over het uitblijven van de bijstand. In het rapport staat als conclusie: “Uit onderzoek en de terugontvangen loonspecificaties is gebleken dat belanghebbende inkomsten uit arbeid over de periode 1 augustus 2021 tot en met 31 oktober 2021 niet verantwoordde aan de gemeente waardoor € 3.074,28 teveel bruto uitkering werd verstrekt….” Voorstel: ….5. het boetetraject opstarten en hiervoor …aanmaken en door faseren aan [naam 2] …”
2.2.
De bijstand is per november 2021 geblokkeerd. Tegen de blokkering heeft eiseres bezwaar gemaakt en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Tijdens de behandeling van het verzoek op zitting van 19 januari 2022 heeft verzoekster erkend dat zij in de maanden augustus, september en oktober 2021 inkomsten uit arbeid heeft ontvangen. [1] Bij besluit van 19 januari 2022 heeft het college de bijstand ingetrokken van 1 augustus 2021 tot en met 31 oktober 2021 en een bedrag aan teveel betaalde bijstand van € 3.074,28 teruggevorderd.
2.3.
Bij brief van 8 februari 2022 heeft [naam 3] , afdelingshoofd, namens het college eiseres een voornemen van boete oplegging gestuurd met daarbij het rapport van 19 januari 2022. Rechts bovenaan de brief staat “behandeld door [naam 2] ”. In de brief wordt eiseres verzocht om inzicht te geven in haar financiën. Aan eiseres is gelegenheid geboden om binnen drie weken te reageren. Eiseres heeft niet binnen deze termijn gereageerd.
2.4.
Op 4 maart 2022 heeft bijzonder opsporingsambtenaar [naam 2] een ‘rapport boete i.v.m. niet (volledig) nakomen informatieplicht’ opgesteld. Hierin wordt voorgesteld om in een besluit aan eiseres een boete op te leggen van € 1.504,79. Daarbij is uitgegaan van normale verwijtbaarheid (50% van het benadelingsbedrag van € 3.009,59 (€ 3.074,28 - € 64,69 vakantiegeld) = € 1.504,79).
2.5.
Bij het bestreden besluit heeft het college de boete gehandhaafd en het beroep van eiseres op artikel 10:3, vierde lid, van de Awb [2] verworpen. Volgens het college heeft de vaststelling van de schending van de inlichtingenplicht plaatsgevonden in het rapport ‘Rapport signalen’ van 19 januari 2022. Dit rapport dient te worden aangemerkt als het boeterapport en voldoet aan de wettelijke vereisten van artikel 5:48 van Pro de Awb. Met de brief van 8 februari 2022, met als bijlage het rapport van 19 januari 2022, is eiseres in de gelegenheid gesteld om haar zienswijze over dit rapport in te dienen. Eiseres heeft daar geen gebruik van gemaakt. Vervolgens heeft een andere sociaal rechercheur de procedure afgehandeld. Hiermee is op correcte wijze uitvoering gegeven aan de voorgeschreven functiescheiding als bedoeld in artikel 10:3, vierde lid, van de Awb, aldus het college.
Beoordeling door de rechtbank
3. De voor de uitspraak relevante wettelijke bepalingen zijn weergegeven in een bijlage bij deze uitspraak, die hiervan deel uitmaakt.
4. Niet in geschil is dat eiseres de inlichtingenplicht heeft geschonden. Eiseres heeft namelijk geen melding gemaakt van de inkomsten uit arbeid vanaf 1 augustus 2021. Van het niet melden daarvan kan niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Daarmee staat de verwijtbaarheid van de schending van de inlichtingenverplichting vast. Het college was daarom in beginsel verplicht een boete op te leggen.
5. Eiseres stelt dat het boeterapport van 4 maart 2022 en het boetebesluit door dezelfde persoon is opgesteld en dat dit in strijd is met het in artikel 10:3, vierde lid, van de Awb neergelegde functiescheiding. In dat kader heeft eiseres verwezen naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB). [3] Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat voor de overtreding die het college aan de boete ten grondslag heeft gelegd, een boete kan worden opgelegd van meer dan € 340,-. Dit betekent dat de in artikel 5:53 van Pro de Awb beschreven, zogenoemde ‘verzwaarde’ procedure van toepassing is. Op het college rust daarom de verplichting om onder meer van de overtreding een rapport als bedoeld in artikel 5:48, eerste lid, van de Awb op te maken.
5.2.
Een rapport als bedoeld in artikel 5:48 van Pro de Awb is vormvrij. In artikel 5:48, tweede lid, van de Awb zijn over de inhoud van een dergelijk rapport wel eisen opgenomen. Deze eisen volgen uit de functie die een boeterapport heeft, namelijk aan de overtreder duidelijk maken wat het bestuursorgaan hem verwijt, zodat hij weet tegen welke beschuldiging hij zich moet verweren. [4]
5.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is het rapport van 19 januari 2022 aan te merken als rapport bedoeld in artikel 5:48 van Pro de Awb. In dit rapport is vastgesteld dat eiseres de inlichtingenplicht heeft geschonden, zijn de feiten benoemd die tot die conclusie leiden en is de periode van schending vastgesteld. Daarmee is de overtreding vastgesteld en voldoet dit rapport aan de vereisten die artikel 5:48, tweede lid, van de Awb hieraan stelt. De gemachtigde van eiseres heeft bovendien ter zitting erkend dat met het rapport van 19 januari 2022 voor eiseres duidelijk was wat haar wordt verweten. Dat het rapport niet boeterapport is genoemd maar een ‘Rapport signaal’ is niet relevant nu een boeterapport vormvrij is. Ook is het niet van belang dat het verwijt nog niet vaststond en dat het college de schending van de inlichtingenplicht pas later als boetewaardige gedraging heeft aangemerkt. Het betekent namelijk niet dat het college met het rapport van 19 januari 2022 niet duidelijk heeft gemaakt aan eiseres wat het college haar verwijt.
5.4.
Ter zitting heeft eiseres gesteld dat zij zich niet meer kan herinneren of zij het rapport van 19 januari 2022 heeft ontvangen bij het voornemen van boeteoplegging. De rechtbank gaat hieraan wegens strijd met de goede procesorde voorbij, nu dit punt, pas zo laat in de procedure is ingebracht. De rechtbank merkt ten overvloede op dat ook in november 2021 telefonisch met eiseres is gesproken over de werkzaamheden. Tijdens het onderzoek ter zitting op 19 januari 2022, naar aanleiding van het verzoek om een voorlopige voorziening van eiseres, is gesproken over de schending van de inlichtingenplicht. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten dat eiseres zich niet adequaat heeft kunnen verdedigen tegen het verwijt dat de inlichtingenplicht is geschonden.
5.5.
Gelet op 5.3. is de boete niet opgelegd door dezelfde persoon die het rapport heeft opgesteld. Het rapport van 19 januari 2022 is immers opgesteld door [naam 1] en de boete is voorbereid door [naam 2] en in mandaat genomen door [naam 3] (afdelingshoofd).
5.6.
Ten overvloede merkt de rechtbank op dat ook als deze beroepsgrond wel gegrond was geweest, sprake was van een formeel gebrek en niet betekent dat de boete geheel komt te vervallen. De rechtbank wijst op artikel 8:72a van de Awb. In dat artikel staat dat de bestuursrechter, indien hij een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, een beslissing omtrent het opleggen van de boete neemt en bepaalt dat zijn uitspraak in zoverre in plaats treedt van de vernietigde beschikking.
6. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete is het college uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Eiseres stelt dat er aanleiding is om de boete te matigen nu zij niet eerder de inlichtingenplicht heeft geschonden. Ter zitting heeft eiseres nog aangevoerd dat de boete ook gematigd dient te worden omdat haar draagkracht op dit moment onvoldoende is. Ze ontvangt momenteel een Ziektewetuitkering van het Uwv en kan niet meer het aflossingsbedrag van € 100,- per maand aflossen.
6.1.
De rechtbank ziet in de relevante wettelijk bepalingen geen aanknopingspunten die leiden tot een verlaging van de boete bij een eerste schending van de inlichtingenplicht. Artikel 18a, vijfde lid, van de Pw, biedt juist grondslag voor een hogere boete bij recidive. Het college is in dit geval bij de vaststelling van de hoogte van de boete terecht uitgegaan van normale verwijtbaarheid.
7. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB moet een bestuursorgaan, indien het een bestuurlijke boete oplegt en daarbij rekening houdt met de draagkracht van de overtreder, acht slaan op diens financiële positie ten tijde van het besluit tot het opleggen van de boete. Wordt de beslissing van een bestuursorgaan over de hoogte van een boete aan het oordeel van de rechter onderworpen, dan dient deze zijn oordeel daarover te vormen met inachtneming van de op dat moment aannemelijk geworden omstandigheden, waaronder de financiële omstandigheden, waarbij het dan in de eerste plaats op de weg van de betrokkene ligt daarover inzicht te geven. Afstemming van de boete op de draagkracht van eiseres brengt mee dat de boete in een periode van 12 maanden moet kunnen worden betaald, rekening houdende met de voor beslag vatbare ruimte van 5% van de toepasselijke bijstandsnorm. [5] Ter zitting heeft het college toegelicht dat momenteel nog € 511,40 openstaat van de boete en nog een bedrag van € 1.795,- aan terugvordering.
7.1.
Ter zitting heeft eiseres haar huidige draagkracht onderbouwd door een betaalspecificatie van het Uwv te laten zien op haar mobiele telefoon. Blijkens de betaalspecificatie van eind mei 2024 ontvangt eiseres een Ziektewetuitkering van € 391,15 bruto en € 311,46 netto per week. De voor eiseres geldende bijstandsnorm van een alleenstaande bedraagt € 1.283,83 (norm vanaf 1 januari 2024 inclusief 5% vakantiegeld). Dit betekent dat alle inkomsten boven het bedrag van € 1.219,64 (95% van € 1.283,83) aangewend dienen te worden door eiseres voor het betalen van de boete. Gelet op de hoogte van de maandelijkse netto Ziektewetuitkering van € 1245,84 (4 x € 311,46), waarbij de rechtbank ten voordele van eiseres is uitgegaan van 28 dagen in plaats van 30/31 dagen in de maand en niet het vakantiegeld van 5% heeft meegerekend, is er voldoende draagkracht De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om vanwege onvoldoende draagkracht van een ander boetebedrag dan € 1.504,79 uit te gaan. De persoonlijke omstandigheden van eiseres geven geen aanleiding om de boete verder te matigen.
7.2.
Ten overvloed wordt het volgende opgemerkt. Het college heeft geen uitleg kunnen geven over de vraag welk deel van de maandelijkse aflossing van eiseres van € 100,- per maand wordt gebruikt voor het aflossen van de boete en welk deel voor het aflossen van de terugvordering. De rechtbank geeft eiseres mee dat zij het college altijd kan verzoeken om een nieuw aflosbedrag per maand te bepalen vanwege gewijzigde draagkracht.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Paridon, rechter, in aanwezigheid van mr. H.J. Verspuij-Fung, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Artikel 5:48 van Pro de Awb
1. Het bestuursorgaan en de voor de overtreding bevoegde toezichthouder kunnen van de overtreding een rapport opmaken.
2. Het rapport is gedagtekend en vermeldt:
a. de naam van de overtreder;
b. de overtreding alsmede het overtreden voorschrift;
c. zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd.
3. Een afschrift van het rapport wordt uiterlijk bij de bekendmaking van de beschikking tot oplegging van de bestuurlijke boete aan de overtreder toegezonden of uitgereikt.
4. Indien van de overtreding een proces-verbaal als bedoeld in artikel 152 van Pro het Wetboek van Strafvordering is opgemaakt, treedt dit voor de toepassing van deze afdeling in de plaats van het rapport.
Artikel 5:53 van Pro de Awb
1. Dit artikel is van toepassing indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
2. In afwijking van artikel 5:48 wordt Pro van de overtreding steeds een rapport of proces-verbaal opgemaakt.
3. In afwijking van afdeling 4.1.2 wordt de overtreder steeds in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen.
Artikel 10:3, derde lid en vierde lid, van de Awb
3. Mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift of op een verzoek als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, wordt niet verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen.
4. Indien artikel 5:53 van Pro toepassing is, wordt mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete niet verleend aan degene die van de overtreding een rapport of proces-verbaal heeft opgemaakt.
Artikel 17, eerste lid, van de Pw
1. De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Deze verplichting geldt niet indien die feiten en omstandigheden door het college kunnen worden vastgesteld op grond van bij wettelijk voorschrift als authentiek aangemerkte gegevens of kunnen worden verkregen uit bij ministeriële regeling aan te wijzen administraties. Bij ministeriële regeling wordt bepaald voor welke gegevens de tweede zin van toepassing is.
Artikel 18a, eerste, tweede en vijfde lid, van de Pw
1. Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen. Indien de feiten en omstandigheden, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, en artikel 30c, derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn medegedeeld of de gegevens en bewijsstukken, bedoeld in artikel 30c, tweede lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn verstrekt en deze overtredingen opzettelijk zijn begaan, bedraagt de bestuurlijke boete ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Indien de feiten en omstandigheden, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, en artikel 30c, derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn medegedeeld of de gegevens en bewijsstukken, bedoeld in artikel 30c, tweede lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn verstrekt en deze overtredingen niet opzettelijk zijn begaan, bedraagt de bestuurlijke boete ten hoogste het bedrag van de derde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
2. In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand of studietoeslag als bedoeld in artikel 36b is ontvangen.
5. Het college legt een bestuurlijke boete op wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, als gevolg waarvan ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen, van ten hoogste 150 procent van het benadelingsbedrag, met overeenkomstige toepassing van het eerste lid, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de dag van het begaan van de overtreding een eerdere bestuurlijke boete of strafrechtelijke sanctie is opgelegd wegens een eerdere overtreding, bestaande uit eenzelfde gedraging, die onherroepelijk is geworden.
Artikel 2, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten
1. Indien als gevolg van overtreding van de inlichtingenverplichting sprake is van een benadelingsbedrag, worden bij de vaststelling van de hoogte van de bestuurlijke boete de uitgangspunten in het tweede tot en met het tiende lid in acht genomen.
(…)
4. Indien geen sprake is van opzet of grove schuld ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 50 procent van het benadelingsbedrag.
5. Indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 25 procent van het benadelingsbedrag.
6. Bij recidive worden de percentages, genoemd in het tweede tot en met het vijfde lid, toegepast op het benadelingsbedrag vermenigvuldigd met 150 procent van dit bedrag.
(…)
10. De stelplicht en bewijslast van feiten en omstandigheden die aanleiding kunnen geven voor verlaging van de bestuurlijke boete rust op betrokkene. Indien het bestuursorgaan op de hoogte is van bijzondere omstandigheden, wordt bij het opleggen van de bestuurlijke boete daarmee rekening gehouden.
(…)
Artikel 2a, eerste en tweede lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten
1. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.
2. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:
a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;
b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen;
c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting;
d. de overtreding van de inlichtingenverplichting of de hoogte van het benadelingsbedrag is mede te wijten aan het bestuursorgaan dat bevoegd is de bestuurlijke boete op te leggen, of
e. er is sprake van een samenloop van omstandigheden die elk op zich niet, maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot verminderde verwijtbaarheid.