ECLI:NL:RBDHA:2024:12223

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: NL23.21439

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[eiser] , eiser,

V-nummer: [V-nummer]

(gemachtigde: mr. B. Aydin),

de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

(gemachtigden: mr. L.J.T. van Es en mr. J.V. de Kort).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van de aanvraag van eiser voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met als doel ‘arbeid als zelfstandige’.

1.1.

De staatssecretaris heeft deze aanvraag met het besluit van 25 mei 2023 afgewezen en aan eiser medegedeeld dat hij de Europese Unie aangevuld met Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein binnen vier weken moet verlaten. Met het bestreden besluit van 3 juli 2023 op het bezwaar van eiser is de staatssecretaris bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.

1.2.

De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2. De rechtbank heeft het beroep op 27 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en mr. J. Raak als de gemachtigde van de staatssecretaris.

3. De rechtbank heeft de zaak vervolgens verwezen naar de meervoudige kamer.

4. De meervoudige kamer heeft het beroep op 29 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van de staatssecretaris.

Totstandkoming van het besluit

5. Eiser is geboren op [geboortedatum] 1983 en heeft de Turkse nationaliteit. Hij is Nederland op enig moment ingereisd en heeft op 24 maart 2023 een aanvraag ingediend voor het verrichten van arbeid als zelfstandige. Bij zijn aanvraag heeft eiser onder meer een ondernemingsplan overgelegd van zijn bedrijf [bedrijf] Het bedrijf is volgens het ondernemingsplan gericht op foto en video services, import en export, consulting services en engineering solutions en is gevestigd in Eindhoven.

6. De staatssecretaris heeft eisers aanvraag afgewezen, omdat eiser geen geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) heeft en de staatssecretaris geen aanleiding ziet om eiser vrij te stellen van het mvv-vereiste. Niet is gebleken dat de vrijstellingsgronden genoemd in artikel 17 van Pro de Vw 2000^[1]op eiser van toepassing zijn. Verder komt eiser niet in aanmerking voor vrijstelling van het mvv-vereiste op grond van artikel 3.71, tweede lid, onder e, van het Vb 2000^[2]. Hierin staat dat er wordt vrijgesteld van het mvv-vereiste als uitzetting in strijd is met het Associatierecht EEG-Turkije (hierna Associatierecht). Wanneer uitzetting in strijd is met het Associatierecht, is uitgewerkt in paragraaf B1/4.1 van de Vc 2000^[3]. De staatssecretaris neemt aan dat uitzetting in strijd is met het Associatierecht als is voldaan aan alle voorwaarden die staan genoemd in deze paragraaf. Eiser voldoet volgens de staatssecretaris niet aan de voorwaarde dat sprake is van bijzondere individuele omstandigheden die tot de conclusie leiden dat het stellen van het mvv-vereiste onevenredig is. Al daarom wordt eiser niet vrijgesteld van het mvvvereiste en heeft de staatssecretaris niet beoordeeld of eiser voldoet aan de overige voorwaarden voor verblijf als zelfstandige. Ook is niet gebleken dat eiser een geslaagd beroep kan doen op artikel 6 of Pro 7 van het Besluit 1/80^[4]op grond waarvan eiser moet worden vrijgesteld van het mvv-vereiste. Tot slot acht de staatssecretaris het stellen van het mvv- vereiste niet in strijd met de hardheidsclausule, omdat geen omstandigheden bekend zijn die maken dat het onredelijk hard is voor eiser om terug te keren naar Turkije om daar een mvv aan te vragen.

Beoordeling door de rechtbank

7. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

8. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Maar voordat de rechtbank daaraan toekomt, zal zij eerst eisers procesbelang bespreken.

Heeft eiser procesbelang?

9. De staatssecretaris heeft bij brief van 11 augustus 2023 erop gewezen dat uit het systeem is gebleken dat eiser met onbekende bestemming is vertrokken uit Nederland en de rechtbank verzocht om te beoordelen of nog sprake is van procesbelang bij deze procedure.

10. De rechtbank heeft de gemachtigde van eiser op 11 augustus 2023 verzocht om informatie.

11. Bij brief van 16 augustus 2023 heeft eisers gemachtigde toegelicht dat het juist is dat eiser Nederland heeft verlaten, maar dat hij nog contact heeft met eiser. Eiser bevindt zich in Turkije en heeft belang bij zijn beroep omdat het bedrijf van eiser nog steeds bestaat en eiser graag in aanmerking wil komen voor een verblijfsvergunning. Het gegeven dat eiser in Turkije verblijft, betekent volgens eisers gemachtigde niet dat eiser geen procesbelang heeft. Eisers gemachtigde heeft desgevraagd een uittreksel handelsregister Kamer van Koophandel overgelegd.

12. Gelet op wat eisers gemachtigde heeft verklaard en overgelegd, is de rechtbank van oordeel dat niet kan worden gezegd dat eiser geen enkel belang meer heeft bij deze procedure. Het enkele feit dat eiser in Turkije verblijft, is daarvoor onvoldoende.

Mocht verweerder het mvv-vereiste tegenwerpen?

13. Eiser voert aan dat de staatssecretaris ten onrechte zijn aanvraag heeft afgewezen vanwege het ontbreken van een mvv. Volgens eiser is het gewijzigde mvv-beleid^[5]voor Turkse zelfstandigen, dat geldt voor aanvragen van Turkse zelfstandigen vanaf 1 oktober 2022, een nieuwe beperking die strijdig is met het Associatierecht. Eiser wijst in dit kader op het arrest Demir van het Hof van Justitie van 7 november 2013^[6]en de vervolguitspraak hierop van de Afdeling^[7]van 30 april 2014^[8]. In die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het mvv-vereiste niet als zelfstandige afwijzingsgrond mag worden toegepast, omdat het in strijd is met het Associatierecht. Als gevolg van deze uitspraken zijn aanvragen voor het verrichten van arbeid als zelfstandige van Turkse onderdanen altijd inhoudelijk beoordeeld en als aan de overige voorwaarden voor verlening van de vergunning werd voldaan, werd het mvvvereiste niet tegengeworpen. Eiser vindt dat de staatssecretaris een verkeerde interpretatie heeft gegeven aan het arrest Yön van het Hof van Justitie van 7 augustus 2018^[9]door zijn beleid zodanig te wijzigen dat het mvv-vereiste wel als zelfstandige afwijzingsgrond kan worden toegepast op Turkse onderdanen die vallen onder het Associatierecht zolang er rekening wordt gehouden met bijzondere individuele omstandigheden. Volgens eiser had de staatssecretaris zijn aanvraag inhoudelijk moeten beoordelen.

14. De rechtbank overweegt als volgt.

15. In artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 is bepaald dat een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 kan Pro worden afgewezen indien de vreemdeling niet beschikt over een geldige mvv die overeenkomt met het verblijfsdoel waarvoor de verblijfsvergunning is aangevraagd.

16. In artikel 17, eerste lid, aanhef en onder g, van de Vw 2000 is bepaald dat een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 niet Pro wordt afgewezen wegens het ontbreken van een geldige mvv, indien het betreft de vreemdeling die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie.

17. In artikel 3.71, tweede lid, aanhef en onder e, van het Vb 2000 is bepaald dat van het vereiste van een geldige mvv, op grond van artikel 17, eerste lid, aanhef en onder g, van de Vw 2000, is vrijgesteld de vreemdeling die in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op grond van Besluit 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije betreffende de ontwikkeling van de Associatie of van wie uitzetting in strijd zou zijn met de op 12 september 1963 te Ankara gesloten Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije (Trb. 1964, 217), het op 23 november 1970 te Brussel tot stand gekomen Aanvullend Protocol bij die overeenkomst (Trb. 1971, 70) of dat Besluit nr. 1/80.

18. De staatssecretaris heeft beleid gemaakt ter invulling van, zoals ter zitting toegelicht, het laatste deel van artikel 3.71, tweede lid, aanhef en onder e, van het Vb 2000. Dit beleid ziet dus op het deel “of van wie uitzetting in strijd zou zijn met de op 12 september 1963 te Ankara gesloten Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije (Trb. 1964, 217), het op 23 november 1970 te Brussel tot stand gekomen Aanvullend Protocol bij die overeenkomst (Trb. 1971, 70) of dat Besluit nr. 1/80;”. Dit beleid is neergelegd in de Vc 2000 onder paragraaf B1/4.1.

19. In paragraaf B1/4.1 van de Vc 2000 staat het volgende.

Vrijstelling mvv-vereiste vanwege het Associatierecht EEG-Turkije

Een vreemdeling is vrijgesteld van het mvv-vereiste, als artikel 3.71, tweede lid, onder e, Vb 2000 van toepassing is. De IND neemt aan dat uitzetting in strijd is met het Associatierecht in de zin van artikel 3.71, tweede lid, aanhef en onder e, Vb 2000 als de vreemdeling voldoet aan alle volgende voorwaarden:

- de vreemdeling of de hoofdpersoon valt onder het toepassingsbereik van Besluit 1/80 of het Aanvullend Protocol;

- de vreemdeling heeft een aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd zonder mvv ingediend;

- de vreemdeling voldoet aan alle overige geldende voorwaarden voor het verlenen van de verblijfsvergunning; en

- er is sprake van bijzondere, individuele omstandigheden die tot de conclusie leiden dat het stellen van het mvv-vereiste onevenredig is.

De bijzondere, individuele omstandigheden moeten het uitoefenen van het vrij verkeer van werknemers of de vrijheid van vestiging belemmeren. Hiervan kan sprake zijn als bij een aanvraag om verblijf als gezinslid bij een Turkse hoofdpersoon die tot de legale Nederlandse arbeidsmarkt behoort, die Turkse hoofdpersoon door de bijzondere, individuele omstandigheden genoodzaakt wordt om te kiezen tussen het uitoefenen van de economische activiteit in Nederland en het gezinsleven in Turkije.

Van belemmeringen van het uitoefenen van voornoemde vrijheden in Nederland is in ieder geval geen sprake als de bijzondere, individuele omstandigheden zien op de:

- politieke, economische of sociale situatie in Turkije;

- persoonlijke omstandigheden in Turkije; of

- (voortzetting van) illegale arbeid in Nederland.

Het is aan de vreemdeling om de eventuele bijzondere individuele omstandigheden bij indiening van de aanvraag aan te voeren en met bewijsmiddelen te onderbouwen.

Aanvragen voor een verblijfsvergunning die door de IND zijn ontvangen voor 1 oktober 2022 worden niet afgewezen op het mvv-vereiste als de aanvrager onder het toepassingsbereik valt van Besluit 1/80 of het Aanvullend Protocol en, behalve aan het mvv-vereiste, aan alle overige voorwaarden van het gevraagde verblijfsdoel voldoet.

20. De rechtbank moet eerst de vraag beantwoorden of het laatste deel van artikel 3.71, tweede lid, aanhef en onder e, van het Vb 2000 ruimte biedt om het beleid te maken zoals opgenomen in paragraaf B1/4.1 van de Vc 2000.

21. Op grond van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn beleidsregels bij besluit vastgestelde algemene regels, niet zijnde algemeen verbindende voorschriften, over de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Beleidsregels normeren de uitoefening van een bestuursbevoegdheid, maar kunnen niet zelf een bevoegdheid creëren.^[10]

22. Niet in geschil is dat artikel 3.71, tweede lid, aanhef en onder e, van het Vb 2000 geen beoordelings- of beleidsruimte laat aan de staatssecretaris. De bepaling is een gebonden bevoegdheid. Dat leidt de rechtbank af uit de zinsconstructie “als uitzetting in strijd is met (…) dan volgt vrijstelling van het mvv-vereiste.” Hieruit volgt dat als aan de voorwaarde is voldaan, de staatssecretaris vrijstelling van het mvv-vereiste
moetverlenen. De bepaling biedt dan ook geen ruimte voor beleid ter invulling van beoordelings- of beleidsruimte. De rechtbank begrijpt, ook uit wat ter zitting naar voren is gebracht, dat het beleid in paragraaf B1/4.1 van de Vc 2000 moet worden geduid als wetsinterpreterend beleid.

23. Voor beantwoording van de vraag of het laatste deel van artikel 3.71, tweede lid, aanhef en onder e, van het Vb 2000 ruimte biedt voor dit wetsinterpreterende beleid, is het van belang de aard van dat deel nader te duiden.

24. Op 12 september 1963 hebben de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Turkije bij overeenkomst een associatie tot stand gebracht. Bij besluit 64/732/EEG van 23 december 1963 (PB 1964, 217) heeft de Raad van de Gemeenschap de overeenkomst goedgekeurd en bevestigd.

25. Op 23 november 1970 heeft de Gemeenschap een Aanvullend Protocol (hierna: het Aanvullend Protocol) ondertekend en gesloten. Het is goedgekeurd en bevestigd bij verordening (EEG) nr. 2760 van de Raad van 19 december 1972 (PB L 293). Voor het Europese deel van het Koninkrijk der Nederlanden is het protocol op 1 januari 1973 in werking getreden.

26. In het geval van eiser, als aanvrager van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met als doel ‘arbeid als zelfstandige’, gaat het om het deel ‘het op 23 november 1970 te Brussel tot stand gekomen Aanvullend Protocol bij die overeenkomst (Trb. 1971, 70)’.

27. Artikel 41 van Pro het Aanvullend Protocol, dat staat in titel II, hoofdstuk II (de zogeheten ‘standstillbepaling’), luidt als volgt:

De Overeenkomstsluitende Partijen voeren onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten.

28. Uit de rechtspraak volgt over de betekenis van deze standstillbepaling van artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol dat een Turks staatsburger noch aan deze clausule noch aan de bepaling waarin zij is opgenomen als zodanig, een rechtstreeks uit de gemeenschapsregeling afgeleid recht van vestiging of, daarmee samenhangend, recht van verblijf kan ontlenen. Zie hiervoor de arresten Savas^[11]en Abatay e.a.^[12]van het Hof van Justitie. Dezelfde overweging geldt ook voor de eerste binnenkomst van een Turks staatsburger op het grondgebied van een lidstaat.

29. Overeenkomstig deze rechtspraak moet een dergelijke standstillbepaling zo worden opgevat dat zij de invoering van alle nieuwe maatregelen verbiedt die tot doel of tot gevolg zouden hebben de vestiging van Turkse staatsburgers in een lidstaat te onderwerpen aan restrictievere voorwaarden dan die welke voortvloeien uit de regels die op de datum van inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol voor de betrokken lidstaat golden.^[13]

30. Artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol heeft dus niet tot gevolg Turkse staatsburgers een recht van binnenkomst op het grondgebied van een lidstaat te verlenen, omdat een dergelijk positief recht niet uit het nu toepasselijke gemeenschapsrecht kan worden afgeleid, maar daarentegen onder het nationale recht blijft vallen.

31. Dit alles betekent dat een standstillbepaling als die van artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol niet werkt als een materieel voorschrift, door het relevante materiële recht, in de plaats waarvan zij zou treden, buiten toepassing te stellen, maar als een quasi procedurele regeling die ratione temporis voorschrijft op basis van welke bepalingen van de regeling van een lidstaat de situatie van een Turks staatsburger die gebruik wil maken van de vrijheid van vestiging in een lidstaat, moet worden beoordeeld.

32. Naar het oordeel van de rechtbank verdraagt zich hiermee niet het beleid neergelegd in paragraaf B1/4.1 van de Vc 2000 waarin een zelfstandige inhoudelijke norm is geformuleerd om tot afwijzing van een aanvraag te komen. Voor deze in het beleid gecreëerde afwijzingsgrond op grond waarvan een Turkse onderdaan het mvv-vereiste wel kan worden tegengeworpen, is geen wettelijke basis. Daar biedt artikel 3.71, tweede lid, aanhef en onder e, van het Vb 2000 geen ruimte voor. De grondslag om het besluit te nemen, ligt dan ook uitsluitend in de beleidsregel en dat is, zoals uit overweging 21 hiervoor volgt, niet toegestaan. De staatssecretaris is hiermee de grens van de beleidsbepaling te buiten gegaan.

33. Dit maakt dat het beleid neergelegd in paragraaf B1/4.1 van de Vc 2000 buiten toepassing moet worden gelaten. En omdat de staatssecretaris eisers aanvraag heeft afgewezen op grond van dit beleid en de aanvraag niet inhoudelijk heeft beoordeeld, kan het bestreden besluit geen stand houden en komt het voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet gelet op de aard van het gebrek geen aanleiding om het gebrek te passeren of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. De staatssecretaris zal een nieuw besluit op eisers aanvraag moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Concreet betekent dit dat de staatssecretaris eisers aanvraag inhoudelijk moet beoordelen naar de materieel toepasselijke regels met inachtneming van de standstillbepaling. De rechtbank geeft de staatssecretaris hiervoor een termijn van tien weken.

34. Gelet hierop behoeven eisers overige beroepsgronden geen bespreking.

Conclusie en gevolgen

35. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat eiser gelijk krijgt, dat het bestreden besluit niet in stand blijft en dat de staatssecretaris opnieuw moet beslissen op eisers aanvraag. Eiser krijgt daarom het griffierecht terug. Ook krijgt hij een vergoeding van zijn proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.625,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen ter zittingen, met een waarde van € 875, – en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt de staatssecretaris op binnen tien weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat de staatssecretaris het griffierecht van € 184,– aan eiser moet vergoeden;

- veroordeelt de staatssecretaris tot betaling van € 2.625,– aan proceskosten aan eiser.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Bos, voorzitter, en mr. S.D.M. Michael en mr. R. Grimbergen, leden, in aanwezigheid van mr. D.S. Arjun Sharma, griffier.

De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bestuursrechtelijke toetsing afwijzing aanvraag verblijfsvergunning zelfstandige Turkse onderdaan