ECLI:NL:RBDHA:2024:1715

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats Middelburg

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 23/995

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[naam eiser] , eiser

V-nummer: [V-nr.]

(gemachtigden: mr. E. Kaya en mr. A. Durmuş),

de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder

(gemachtigden: mr. M.M. van Asperen en mr. ir. M. Petsch).

Procesverloop

In het besluit van 16 januari 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

De rechtbank heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 15 januari 2024 op een zitting behandeld. Eiser en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Overwegingen

Feiten

1. Eiser stelt te zijn geboren op [geboortedatum] en de Turkse nationaliteit te hebben.

2. Omdat eiser enige tijd aan de slag wenst te gaan als geestelijk bedienaar (imam) bij de [naam moskee] -moskee in Roermond, heeft hij op 20 januari 2022 bij verweerder een machtiging tot voorlopig verblijf aangevraagd in het kader van de gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid. Op 16 maart 2022 heeft het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen hierover positief aan verweerder geadviseerd.

3. In het besluit van 2 mei 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers aanvraag afgewezen omdat eiser niet heeft aangetoond dat hij is geslaagd voor het inburgeringsexamen en omdat hij ook niet onder één van de vrijstellingsgronden voor het inburgeringsvereiste valt.

4. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Hierbij is als bijlage een advies van Prof. mr. C.A. Groenendijk van 27 september 2022 overgelegd. Met instemming van eiser is er in de bezwaarfase geen hoorzitting geweest. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Gevoegd bij het bestreden besluit is de bijlage ‘Juridische analyse inburgeringsplicht Turkse nieuwkomers’, behorend bij de Kamerbrief van 10 maart 2020 (32824-291).

5. Hierna zal de rechtbank allereerst de standpunten van partijen weergeven. Daarna zal het beoordelingskader uiteen worden gezet. Ten slotte zal de rechtbank het bestreden besluit beoordelen aan de hand van de beroepsgronden.

Standpunten van partijen

6. In het bestreden besluit stelt verweerder zich op het volgende standpunt. Het vereiste van inburgering in het buitenland is voor diverse Turkse nieuwkomers opnieuw ingevoerd omdat dit noodzakelijk is voor het verbeteren van hun integratie. Het betreft een nieuwe beperking op de toegang tot werkgelegenheid voor deze Turkse staatsburgers die niet in strijd is met de toepasselijke standstill-bepaling en anti-discriminatiebepaling van het associatierecht tussen de Europese Unie en Turkije (zie hierna).

7. Eiser is het hier niet mee eens. Hij voert aan dat deze nieuwe beperking zich niet verhoudt met de bijzondere rechtspositie die Turkse staatsburgers vanwege het associatierecht hebben verkregen. De eis van inburgering in het buitenland zoals die nu in Nederland wordt gesteld, voldoet niet aan de voorwaarden van de recente jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie voor een mogelijke inbreuk op de standstill-bepaling (zie hierna). Daarbij wijst hij erop dat er migrantengroepen zijn in Nederland die slechter integreren dan de Turkse staatsburgers. Ook wijst hij erop dat er teveel drempels worden opgeworpen, gelet op het gebrek aan voldoende kwalitatief taalonderwijs, de leges van 150 euro per examen en het slagingspercentage dat is gedaald van 90% naar 72%. Verder wijst hij erop dat het niet duidelijk is wanneer ontheffing mogelijk is. Daarnaast voert eiser aan dat deze nieuwe beperking discriminatoir is. Daarbij wijst hij erop dat aan immigranten uit bijvoorbeeld Oost-Europa geen plicht tot inburgering in het buitenland wordt opgelegd. Ook wijst hij erop dat aan diverse landen die in sociaal-economisch opzicht vergelijkbaar zijn met Turkije vrijstelling wordt verleend van de inburgeringsplicht, en dat niet duidelijk is waarom dat in het geval van Turkije niet zo is.

8. Verweerder heeft in het verweerschrift meegedeeld dat hij het bestreden besluit handhaaft. Het studiemateriaal voor het inburgeringsexamen is kosteloos via internet verkrijgbaar, fysieke bijeenkomsten zijn niet verplicht, en er wordt slechts kennis van de Nederlandse taal op het laagste niveau en elementaire praktische kennis van de Nederlandse samenleving verwacht. In de Werkinstructie 2021/21 van de Immigratie- en Naturalisatiedienst en in de Vreemdelingencirculaire 2000 zijn diverse mogelijkheden voor ontheffing opgenomen, die in de praktijk ook daadwerkelijk worden toegepast. De maatregel is daarmee volgens verweerder niet in strijd met de recente jurisprudentie. Het vrijstellen van landen voor de inburgeringsplicht is een aangelegenheid van buitenlands en economisch beleid, waarbij steeds een veelheid aan aspecten in ogenschouw wordt genomen. Er is volgens verweerder daarom geen sprake van discriminatie.

Beoordelingskader

9. Op 12 september 1963 is er een associatieovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap (de voorganger van de Europese Unie) en Turkije tot stand gebracht (Trb. 1963, 184). Het doel hiervan is het over en weer versterken van de commerciële en economische betrekkingen. Met ingang van 1 december 1980 geldt ook het aanvullende associatiebesluit 1/80. Daaraan ontlenen Turkse werknemers en zelfstandigen, en hun gezinsleden, onder voorwaarden, een recht op arbeid en daarmee een recht op verblijf in de Europese Unie.

10. In artikel 9 van de associatieovereenkomst staat dat binnen de werkingssfeer van de overeenkomst elke discriminatie uit hoofde van nationaliteit is verboden. In artikel 13 van het associatiebesluit 1/80, de zogenaamde standstill-bepaling, staat dat er geen nieuwe beperkingen mogen worden ingevoerd met betrekking tot de toegang tot werkgelegenheid van Turkse werknemers en hun gezinsleden.

11. Eerder gold in Nederland al een plicht tot inburgering in het buitenland voor Turkse nieuwkomers, aanvankelijk op grond van de Wet inburgering nieuwkomers uit 1998 (Stb. 1998, 261) en vervolgens op grond van de Wet inburgering uit 2007 (Stb. 2006, 625). In 2011 heeft de Centrale Raad van Beroep echter de inburgeringsplicht voor Turkse staatsburgers in strijd geacht met het associatierecht (uitspraak van 16 augustus 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR4959), waarna deze is afgeschaft.

12. In 2013 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie in het
Demir-arrest (ECLI:EU:C:2013:725) geoordeeld dat een nieuwe beperking op de toegang tot werkgelegenheid van Turkse staatsburgers niet in strijd is met de standstill-bepaling als deze rechtvaardiging vindt in een dwingende reden van algemeen belang. In het
Caner Genc-arrest (ECLI:EU:C:2016:247) is verduidelijkt dat een dergelijke nieuwe beperking geschikt, noodzakelijk en evenredig moet zijn. In diverse arresten is geoordeeld dat het bevorderen van integratie een dwingende maatregel van algemeen belang is. Bijvoorbeeld in het voornoemde
Caner Genc-arrest, in het
K. en A.-arrest (ECLI:EU:C:2015:453) en in het
B. tegen Denemarken-arrest (ECLI:EU:C:2021:660).

13. Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de regering bij brief van 4 februari 2020 (32824-290) meegedeeld dat vanwege deze recente rechtspraak van het Hof de plicht tot inburgering in het buitenland voor Turkse nieuwkomers opnieuw kan worden ingevoerd. Tegelijk met de inwerkingtreding van de nieuwe Wet inburgering 2021 (Stb. 2020, 496) op 1 januari 2022 is deze plicht daadwerkelijk ingegaan. De nieuwe inburgeringsplicht geldt niet voor personen die tijdelijk voor arbeid in loondienst naar Nederland komen, maar voor geestelijk bedienaren is hierop een uitzondering gemaakt. Verweerder heeft dit in het verweerschrift toegelicht, onder meer onder verwijzing naar de Nota inburgering van 18 maart 1998 (25919-2). Daarin staat dat imams volgens de regering een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de rol die godsdienstige verbanden spelen bij de oriëntatie van hun leden op de Nederlandse samenleving.

Oordeel van de rechtbank

14. In deze zaak wordt voor het eerst de vraag aan de rechter voorgelegd of de nieuwe inburgeringsmaatregel voor Turkse staatsburgers de toets aan het recht kan doorstaan, in het bijzonder voor geestelijk bedienaren. De rechtbank zal deze vraag beantwoorden door deze nieuwe maatregel te toetsen aan de eisen van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid zoals die voortvloeien uit de hiervoor onder 12 genoemde jurisprudentie. Eiser wordt niet gevolgd in zijn stelling dat de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 16 augustus 2011 nog steeds actueel is, aangezien die door de recente rechtspraak van het Hof is achterhaald. Nu de toets aan de hiervoor genoemde eisen volgens deze rechtspraak van het Hof het kader vormt om te beoordelen of een nieuwe beperking is toegestaan, wordt eiser ook niet gevolgd in zijn stelling dat het verrichten van deze toets te weinig recht doet aan de uitgangspunten van het associatierecht en aan de rechtspositie die Turkse staatsburgers daarmee hebben verkregen. Om diezelfde reden wordt eiser evenmin gevolgd in de stelling dat er geen inburgeringsplicht mag worden ingevoerd omdat die eerder is afgeschaft. Eiser heeft hierbij gewezen op het
Toprak-arrest (ECLI:EU:C:2010:756). Daarin is geoordeeld dat een versoepeling van na de inwerkingtreding van de standstill-bepaling in beginsel niet mag worden teruggedraaid. Uit het hiervoor genoemde
Demir-arrest van latere datum moet echter worden afgeleid dat ook herinvoering van eerder afgeschafte beperkingen mogelijk is, wanneer het dwingende maatregelen van algemeen belang betreft.

15. Duidelijk is dat de regering de nieuwe inburgeringsmaatregel voor Turkse staatsburgers heeft ingevoerd om de integratie van Turken die naar Nederland komen te verbeteren. Hiervoor onder 12 is al overwogen dat het bevorderen van integratie een dwingende reden van algemeen belang is die een inbreuk op de standstill-bepaling kan rechtvaardigen. Het afleggen van een examen waarbij basiskennis van de Nederlandse taal en de Nederlandse samenleving wordt verwacht, is een geschikte maatregel om integratie van immigranten in Nederland te verbeteren. Dat er bijna geen andere landen zijn in de Europese Unie met een vergelijkbare regeling, en dat diverse regelingen in andere lidstaten andere voorwaarden kennen, maakt de Nederlandse regeling niet ongeschikt. In het
Caner Genc-arrest is met zoveel woorden erkend dat het behalen van een inburgeringsexamen in het buitenland een onmiskenbaar nuttige integratiemaatregel betreft. Met wat eiser heeft aangevoerd over de concrete invulling van de huidige maatregel, heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat aan de geschiktheid van die maatregel als zodanig moet worden getwijfeld.

16. Dat er een noodzaak is om de integratie van Turken in Nederland te verbeteren, heeft verweerder voldoende onderbouwd. Hierbij is in de eerste plaats van belang dat er een relatief grote groep Turkse migranten naar Nederland komt. Dit is niet in geschil. Evenmin is in geschil dat uit analyse van cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) blijkt dat Turkse nieuwkomers weliswaar beter integreren dan Marokkaanse nieuwkomers, maar slechter dan migranten uit de lidstaten van de Europese Unie (aldus ook de hiervoor genoemde Kamerbrief van 4 februari 2020). Eiser wijst erop dat de groep van Turkse staatsburgers, gelet op deze cijfers, niet het slechtste integreert in de Nederlandse samenleving, temeer daar deze groep de afgelopen jaren niet inburgeringsplichtig was terwijl de groep Marokkaanse staatsburgers dat wel was. Dit gegeven laat echter onverlet dat uit de bedoelde cijfers van het CBS volgt dat er voor de groep Turkse staatsburgers nog veel verbetering mogelijk is, aangezien zij achterblijven bij de immigranten uit lidstaten van de Europese Unie. Verweerder heeft hierbij terecht opgemerkt dat het ook in het belang van de immigrant zelf is om beter te integreren. Verder is in dit kader van belang dat niet is gebleken dat een minder vergaande maatregel ook geschikt is om de integratie van Turken in Nederland op gelijkwaardige wijze te verbeteren. Inburgering na binnenkomst betekent immers dat ook immigranten die in het geheel nog niet zijn geïntegreerd toegang kunnen krijgen tot Nederland. Verder heeft verweerder voor de specifieke groep van geestelijk bedienaren goed gemotiveerd dat zij een richtinggevende rol kunnen hebben bij de wijze waarop de leden van hun geloofsgemeenschap zich in de maatschappij opstellen. Voor geestelijk bedienaren is het dan ook extra noodzakelijk dat zij alleen naar Nederland komen indien zij vooraf voldoende zijn gestart met hun integratie in de Nederlandse maatschappij.

17. In het kader van de evenredigheid is het volgende van belang. Niet in geschil is dat 72% van de Turkse staatsburgers slaagt voor het inburgeringsexamen zoals dat nu is ingericht (dit volgt uit de Kamerbrief van 6 april 2023, 32824-382). Ook is niet in geschil dat het studiemateriaal kosteloos en in de Turkse taal ter beschikking wordt gesteld via internet, fysieke bijeenkomsten niet zijn vereist en er slechts basale kennis van de Nederlandse taal en de Nederlandse samenleving wordt verwacht. Daarnaast zijn er diverse mogelijkheden voor ontheffing van de inburgeringsplicht, die in de Werkinstructie 2021/21 en in diverse onderdelen van de Vreemdelingencirculaire 2000 concreet zijn uitgewerkt. Uit de ‘Monitor inburgeringsexamen buitenland’, die bij de voornoemde Kamerbrief van 6 april 2023 is gevoegd, blijkt bovendien dat er in de praktijk ook geregeld ontheffing wordt verleend. Hieruit kan worden afgeleid dat het ook na de herinvoering van de inburgeringsplicht niet onnodig moeilijk is voor Turkse staatsburgers om naar Nederland te komen. De rechtbank betrekt hierbij ook dat de legesbedragen lager zijn dan de bedragen die zijn beoordeeld in het hiervoor genoemde
K. en A.-arrest en dat eiser geen omstandigheden naar voren heeft gebracht op grond waarvan de nieuwe regeling voor hem persoonlijk onevenredig zou uitpakken.

18. Dit leidt tot de tussenconclusie dat de herinvoering van de plicht tot inburgering in het buitenland voor Turkse staatsburgers, in het bijzonder geestelijk bedienaren, niet in strijd is met de standstill-bepaling in artikel 13 van het associatiebesluit 1/80.

19. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of deze maatregel in strijd is met de anti-discriminatiebepalingen van het associatierecht en het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (artikel 14, gelezen samen met artikel 8), het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie (artikelen 1 en 2) en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (artikel 21).

20. Deze vraag komt neer op de vraag of er met de maatregel een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt op basis van nationaliteit of ras. Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan geen sprake, omdat - zoals hiervoor al is overwogen - het een noodzakelijke, geschikte en evenredige maatregel betreft. In aanvulling hierop wordt nog het volgende geoordeeld.

21. De inburgeringsplicht is gekoppeld aan de voorwaarde dat uitsluitend op vertoon van een inreisvisum, een zogenoemde machtiging tot voorlopig verblijf (mvv), Nederland mag worden ingereisd. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in het
Yön-arrest (ECLI:EU:C:2018:632) geoordeeld dat het mvv-vereiste ook kan gelden voor Turkse staatsburgers die onder het associatierecht vallen. Het Hof heeft in dit arrest namelijk geoordeeld dat ook het beheer van migratiestromen een dwingend algemeen belang dient. Voorts is niet gebleken dat verweerder willekeurig omgaat met het vrijstellen van landen van het mvv-vereiste. De enkele omstandigheid dat enkele van deze landen in sociaal-economisch opzicht vergelijkbaar zijn met Turkije is daartoe onvoldoende. Verweerder heeft voldoende toegelicht dat de vrijgestelde landen in een andere relatie staan tot Nederland en een ander aandeel leveren in de instroom van immigranten. Uit de vrijstelling van het mvv-vereiste vloeit logischerwijze voort dat er geen plicht tot inburgering in het buitenland is, omdat anders deze vrijstelling zinledig zou worden. Verder kan de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Haarlem, van 23 januari 2023 (ECLI:NL:RBDHA:2023:622) waarop eiser zich heeft beroepen hem niet baten. Het ging in die zaak namelijk om de uitleg van het recht op gezinsleven, dat in deze zaak niet speelt.

22. Dit leidt tot de tussenconclusie dat de herinvoering van de plicht tot inburgering in het buitenland voor Turkse staatsburgers, in het bijzonder geestelijk bedienaren, niet in strijd is met het discriminatieverbod.

Conclusie

23. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Om die reden krijgt hij ook geen vergoeding van zijn proceskosten en van het door hem betaalde griffierecht. Het bestreden besluit blijft in stand.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F.I. Sinack, rechter en voorzitter, en mr. W. Anker en mr. S.E. van de Merbel, rechters, in aanwezigheid van mr. A.S. Hamans, griffier, op 9 februari 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.