Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/6495
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 maart 2024 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag, het college
(gemachtigde: mr. N. Gündüz-Bouchotrouch)
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde last onder bestuursdwang.
1.1.
Met het primaire besluit van 9 april 2021 heeft het college eiseres een last onder bestuursdwang opgelegd, strekkende tot het beëindigen van de bouwwerkzaamheden van eiseres in de garage op de Cederstraat 31, te Den Haag (de garage).
1.2.
In de uitspraak van 29 juni 2021 (ECLI:NL:RBDHA:2021:6589) heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening van eiseres afgewezen
1.3.
Met het bestreden besluit van 31 augustus 2021 op het bezwaar van eiseres is het college bij het primaire besluit gebleven.
1.4.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
De rechtbank heeft partijen laten weten dat zij een zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Omdat partijen daarna niet om een zitting hebben gevraagd, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten en de zaak niet behandeld op een zitting.
1.6.
Naar aanleiding van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft de rechtbank de Staat als partij aangemerkt.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de opgelegde last onder bestuursdwang. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Waar gaat deze zaak over?
4.
4.1.
Eiseres is eigenaresse van de garage. Nadat het college meerdere meldingen van overlast en schade door heiwerkzaamheden van bewoners van omliggende panden had ontvangen, hebben toezichthouders van het college op 29 maart 2021 de garage bezocht en geconstateerd dat daar op dat moment bouwwerkzaamheden plaatsvonden zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Deze bouwwerkzaamheden betreffen een constructieve wijziging van de betonnen garagevloer, waarvoor 28 heipalen in de grond zijn geslagen en sloop- en graafwerkzaamheden zijn verricht.
4.2.
Het college heeft de bouwwerkzaamheden per direct stilgelegd en heeft daarmee bestuursdwang toegepast als bedoeld in artikel 5:31, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Vervolgens heeft het college het primaire besluit genomen. Daarin heeft het college de mondelinge stillegging van de in 4.1 beschreven bouwwerkzaamheden bevestigd en eiseres medegedeeld dat zij pas weer verder mag (laten) bouwen als zij daarvoor een omgevingsvergunning heeft gekregen.
4.3.
Het bestreden besluit berust onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften op het standpunt van het college dat eiseres bouwwerkzaamheden in de garage heeft verricht zonder over de daartoe vereiste omgevingsvergunning te beschikken. De locatie van de garage ligt in het plangebied van het bestemmingsplan “Bomenbuurt” (het bestemmingsplan) en heeft de bestemming “Bedrijf-2” met functieaanduiding garage. Gelet hierop kan de garage volgens het college niet als bijbehorend bouwwerk worden aangemerkt, maar is dit het hoofdgebouw. Verder vormt het in de grond slaan van de heipalen een extra belasting voor de draagconstructie van het pand, waarmee deze draagconstructie wordt gewijzigd. Volgens het college kan eiseres daarom geen beroep doen op artikel 3, eerste dan wel achtste lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Van concreet zicht op legalisatie was ten tijde van het opleggen van de bouwstop geen sprake. Het college kon daarom in redelijkheid overgaan tot oplegging van de last onder bestuursdwang.
Procesbelang
5. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of eiseres nog een belang heeft bij een beoordeling van haar beroep, omdat het college op 10 februari 2022 een omgevingsvergunning heeft verleend voor het constructief veranderen van de vloer. Hiermee is de, door het college gestelde, overtreding beëindigd en niet is gebleken dat in verband met het toepassen van bestuursdwang gemaakte kosten door het college op eiseres worden verhaald. De rechtbank neemt echter procesbelang aan, omdat niet kan worden uitgesloten dat eiseres door het stilleggen van de bouwwerkzaamheden schade heeft geleden.
Het geschilpunt
6. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres bouwwerkzaamheden heeft (laten) verricht(en) zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. In geschil is of deze bouwwerkzaamheden vergunningsvrij konden worden verricht op grond van artikel 3, eerste dan wel achtste lid, van Bijlage II bij het Bor.
Is sprake van een geval als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van Bijlage II bij het Bor?
7. Eiseres betoogt dat de werkzaamheden zien op het vervangen van de vloer in de uitbouw van het garagebedrijf. Het oorspronkelijke hoofdgebouw ligt aan de Cederstraat 31 (de onderste bouwlaag), welk hoofdgebouw op het achtererfgebied is uitgebreid met een uitbouw. Aan de straatkant van het pand bevonden zich van oudsher de ingang, het kantoor, de wc en de werkplaats. Het gehele garagegebouw is via de Cederstraat 31 aangesloten op de nutsvoorzieningen. Het achtergelegen garagegebouw is niet zelfstandig te ontsluiten of te exploiteren. Het functioneel met het hoofdgebouw verbonden achtergelegen gebouw hoeft qua oppervlakte niet ondergeschikt te zijn aan het hoofdgebouw. Het als “Bedrijf-2” bestemde deel van de garage beslaat niet meer dan de helft van de garage. Het andere deel is geheel bestemd als “Wonen-1” met functieaanduiding “garage”. Dit laatste is het hoofdgebouw, zodat op het achtererf sprake is van een bijbehorend bouwwerk. Dat slechts één bouwlaag van het gebouw aan de Cederstraat 31 wordt gebruikt ten behoeve van het garagebedrijf is niet van betekenis. De garage is niet noodzakelijk ter verwezenlijking van de bestemming, nu het één van de toegestane gebruiksmogelijkheden betreft en omdat de bouw van een garage niet noodzakelijk is ter verwezenlijking van de bestemming.
7.1.
In dit geval is voor het antwoord op de vraag of artikel 3, eerste lid, bij Bijlage II van het Bor van toepassing is, relevant of de garage kan worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk en of de garage staat op het achtererfgebied. Op de plek van het perceel waar de garage staat, geldt op grond van het bestemmingsplan de bestemming ‘Bedrijf-2’ met functieaanduiding ‘garage’. De garage is noodzakelijk ter verwezenlijking van deze bestemming. Dat naast een garage ook andere functies zijn toegestaan, doet daar niet aan af. Hetzelfde geldt voor het pand aan de straatkant van het perceel. Dat daar van oudsher de ingang, het kantoor, de wc en de werkplaats zich bevonden, betekent niet dat dit pand in het licht van de geldende bestemming het belangrijkst is. Slechts één bouwlaag van het gebouw aan de straatkant wordt gebruikt ten behoeve van het garagebedrijf en bovendien is de garage veel groter in omvang dan dit gebouw. Daarmee mag worden aangenomen dat in de garage het grootste deel van de werkzaamheden wordt verricht ten behoeve van het garagebedrijf. De garage is daarom het hoofdgebouw en niet, zoals eiseres betoogt, een bijbehorend bouwwerk. Artikel 3, eerste lid, van Bijlage II bij het Bor vindt alleen al daarom geen toepassing.
7.2.
Het betoog slaagt niet.
Is sprake van een geval als bedoeld in artikel 3, achtste lid, van Bijlage II bij het Bor?
8. Eiseres betwist dat de oorspronkelijke vloer van de garage onderdeel was van de (hoofd)draagconstructie van het gebouw en de nieuwe vloer zal dat ook niet worden. De vloer ligt geheel los van de muren van het gebouw en heeft hierdoor dus ook geen connectie met de draagconstructie van het gebouw, zoals de muren en het dak. De draagconstructie van de garage hoeft dan ook niet te worden (her)beoordeeld.
8.1.
De rechtbank overweegt dat het antwoord op de vraag of met het vervangen van de vloer de draagconstructie van het garagegebouw wordt gewijzigd, niet relevant is voor het oordeel of eiseres een geslaagd beroep op artikel 3, achtste lid, van Bijlage II bij het Bor kan doen. De in het primaire besluit genoemde bouwwerkzaamheden die eiseres zonder omgevingsvergunning heeft verricht, betreffen namelijk de constructieve wijziging van de betonnen garagevloer en niet een constructieve wijziging van het gebouw. In het kader van deze bouwwerkzaamheden zijn sloop- en graafwerkzaamheden uitgevoerd en zijn heipalen in de grond geslagen. In de uitspraak van 29 juni 2021 heeft de voorzieningenrechter in 6.8 tot en met 6.14 geoordeeld dat met deze bouwwerkzaamheden de draagconstructie van de vloer wordt gewijzigd. De rechtbank sluit zich aan bij de overwegingen van de voorzieningenrechter en maakt deze tot de hare. Dit betekent dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat aan artikel 3, achtste lid, van bijlage II bij het Bor geen toepassing kan worden gegeven.
8.2.
Het betoog slaagt niet.
Tussenconclusie overtreding
9.
9.1.
Nu uit het voorgaande volgt dat van vergunningsvrij bouwen geen sprake is en dat er voor de bouwwerkzaamheden dus een omgevingsvergunningplicht bestaat, heeft eiseres artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo overtreden. Het college was dan ook bevoegd om handhavend op te treden.
9.2.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Zijn er bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien?
10. Volgens eiseres zijn er bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien. Zij voert aan dat de stilgelegde werkzaamheden strekken tot vergunningsvrije activiteiten. De heiwerkzaamheden waren reeds geruime tijd afgerond. Verder heeft eiseres een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend, welke vergunning thans is verleend, zodat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Tot slot bestond voor het opleggen van een bouwstop geen rechtvaardiging of noodzaak. Van een situatie die zou worden verergert of gevaarlijker zou kunnen worden, was geen sprake. Het is ook onduidelijk op welke gevaarlijke situatie het college doelt. Het is overigens nog maar de vraag of de verrichte werkzaamheden schade hebben veroorzaakt en de ten tijde van de bouwstop nog te verrichten werkzaamheden konden geen schade veroorzaken. Eiseres heeft echter wel schade geleden van € 750,- per niet gewerkte dag. Eiseres wordt op kosten gejaagd, zonder dat er in materieel opzicht iets is gewijzigd. De bouwstop heeft daarmee uitsluitend een punitief karakter.
10.1.
Dat de stilgelegde, nog te verrichten, werkzaamheden vergunningsvrij zouden kunnen worden verricht – wat daar verder ook van zij – levert geen reden op waarom het college van handhaving had moeten afzien. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen die werkzaamheden niet los worden gezien van de daarvoor verrichte heiwerkzaamheden. Er kan namelijk niet zonder meer een onderscheid worden gemaakt tussen omgevingsvergunningplichtige werkzaamheden en daaraan ondergeschikte werkzaamheden. Het gaat met andere woorden om het geheel van werkzaamheden, gericht op het realiseren van een nieuwe gefundeerde garagevloer, die eiseres uitvoerde op het perceel. [1] Daaronder vallen ook de ten tijde van de bouwstop reeds verrichte heiwerkzaamheden.
10.2.
In het betoog dat sprake is van concreet zicht op legalisatie, ligt evenmin grond voor het oordeel dat het college van handhaving had moeten afzien. Voor een bouwstop geldt namelijk dat legalisatie niet vooraf hoeft te worden onderzocht. Dat volgt uit de aard en het doel van de bevoegdheid die in artikel 5.17 van de Wabo is neergelegd. [2]
10.3.
Tot slot is een bouwstop een ordemaatregel, waarbij slechts een beperkte belangenafweging aan de orde is. Dit betekent dat niet hoeft vast te staan of er nog sprake was van een gevaarlijke situatie of dat de bouwwerkzaamheden tot schade hebben geleid. Gelet op de schademeldingen die het college heeft ontvangen waren dergelijke risico’s niet op voorhand uit te sluiten en dat mocht voor het college reeds aanleiding zijn om de bouwstop op te leggen. In de door eiseres gestelde financiële gevolgen van de bouwstop ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de nadelige gevolgen van de bouwstop voor eiseres onevenredig waren in verhouding tot de daarmee te dienen doelen [3] , dan wel om de bouwstop als punitief te bestempelen.
10.4.
De rechtbank concludeert dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien.
10.5.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college de last onder bestuursdwang terecht heeft opgelegd. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Verzoek om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn
12. Eiseres heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade, omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.
12.1.
De behandeling van zaken als deze, waarin van een bezwaar- en beroepstermijn sprake is, mag maximaal twee jaar duren. Daarbij is een termijn van zes maanden voor de behandeling van het bezwaar en een termijn van anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep redelijk. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift door verweerder is ontvangen en loopt door tot de datum waarop de rechtbank in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan.
12.2.
De rechtbank stelt vast dat het bezwaarschrift op 13 april 2021 door het college is ontvangen. De rechtbank doet uitspraak op 5 maart 2024. De redelijke termijn van 24 maanden is dus (afgerond naar boven) met 12 maanden overschreden. De schadevergoeding bedraagt € 500,- per overschrijding van een half jaar, naar boven afgerond. Eiseres heeft daarom recht op een schadevergoeding van € 1.000,-. De overschrijding is geheel aan de rechtbank toe te rekenen, zodat de vergoeding geheel ten laste van de Staat zal worden uitgesproken.
12.3.
Aanleiding bestaat om de Staat te veroordelen in de proceskosten die verband houden met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op € 437,50 (1 punt voor het verzoek met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 0,5) voor verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot vergoeding aan eiseres van immateriële schade tot een bedrag van € 1.000,-;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 437,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.A. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:31
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
2. Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
Artikel 5.17
Een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen.
Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht
Artikel 1
1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
(…)
bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
(…)
hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
Artikel 3
Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m,
b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte;
(…)
8.een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie,
b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
d. geen uitbreiding van het bouwvolume.
Bestemmingsplan Bomenbuurt 2012
Artikel 4 Bedrijf Pro-2
4.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Bedrijf-2' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bedrijfsmatige activiteiten in de categorieën A en B van de bij dit bestemmingsplan behorende Staat van bedrijven bij functiemenging als opgenomen in Bijlage 2 van de regels, met uitzondering van inrichtingen als bedoeld in artikel 41, derde lid van de Wet Geluidhinder, inrichtingen als bedoeld in artikel 4, vijfde lid van het Besluitexterne veiligheid inrichtingen, en garagebedrijven;
b. kantoren;
c. dienstverlening;
en ter plaatse van de aanduiding:
d. "garage" is een garagebedrijf toegestaan;
e. "sport" is een sportschool toegestaan;
f. "wonen" is wonen op de verdiepingen toegestaan;
één en ander met de daarbij behorende gebouwen, bouwwerken geen gebouw zijnde, wegen, groen, water en overige bij de bestemming behorende voorzieningen, zoals parkeervoorzieningen, alsmede detailhandel zoals nader omschreven in lid 4.4,
Artikel 15 Wonen Pro-1
15.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Wonen-1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen;
b. tuinen en erven;
c. parkeervoorzieningen,
en ter plaatse van de aanduiding:
d. "specifieke vorm van verkeer - garagebox" is een garagebox ten behoeve van de stalling van voertuigen of het gebruik als berging toegestaan;
e. "bedrijf" is een bedrijf, met uitzondering van een garagebedrijf, mits behorend tot de categorieën A uit de Staat van bedrijven bij functiemenging in de bijlagen bij de regels van dit plan, uitsluitend op de begane grondlaag, toegestaan;
f. "garage" is een garagebedrijf, dan wel een bedrijf behorend tot de categorieën A uit de Staat van bedrijven bij functiemenging in de bijlagen bij de regels van dit plan uitsluitend op de begane grondlaag, toegestaan;
g. "sport" is een sportschool, uitsluitend op de begane grondlaag, toegestaan;
h. ter plaatse van de aanduiding detailhandel (dh) is detailhandel, uitsluitend op op de begane grondlaag, toegestaan;
i. "gemengd" zijn ook de functies kantoor, dienstverlening en welzijnsvoorzieningen, met uitsluiting van kindercentra, uitsluitend op de begane grondlaag, toegestaan;
één en ander met de daarbij behorende gebouwen, bouwwerken geen gebouw zijnde, wegen, groen, water en overige bij de bestemming behorende voorzieningen.