Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/4993
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 april 2024 in de zaak tussen
VOF [eiseres] , uit Zoetermeer, eiseres
(gemachtigde: mr. P.C. La Croix Kaiser),
en
het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer, verweerder
(gemachtigde: drs. R.M. Vos).
Inleiding
1.1
In het besluit van 28 januari 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten tot invordering van een door eiseres verbeurde dwangsom van € 1.000,-.
1.2
Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
1.3
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op haar bezwaar tegen het primaire besluit.
1.4
Op 18 augustus 2022 heeft verweerder een beslissing op het bezwaar tegen het primaire besluit genomen. In dat besluit is het bezwaar ongegrond verklaard.
1.5
Eiseres heeft haar beroep ook gericht tegen het besluit van 18 augustus 2022 (het bestreden besluit).
1.6
De rechtbank heeft het beroep op 18 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres de heer [naam 1] en gemachtigde van eiseres, en gemachtigde van verweerder, bijgestaan door T. [naam 2] .
Beoordeling door de rechtbank
2.1
In het besluit van 21 september 2021 heeft verweerder aan eiseres, een autodemontagebedrijf (inrichting) op het adres [adres] te [plaatsnaam] , een last onder dwangsom opgelegd. In het besluit is vermeld dat twee toezichthouders van de Omgevingsdienst Haaglanden (ODH) bij controles op 24 februari 2021 en 25 mei 2021 de inrichting hebben gecontroleerd op naleving van de geldende milieuregels. Tijdens de controles is vastgesteld dat de dimensionering van de olieafscheider in de inrichting onvoldoende is om de waterstroom afkomstig van het terrein behorende bij de inrichting te verwerken bij bovenmatige regenval. Daarmee overtreedt eiseres artikel 3.26c van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit). Op 9 september 2021 is bij een nieuwe controle vastgesteld dat geen wijzigingen zijn aangebracht in de olie-afscheider. Sprake is van een overtreding. Er moet handhavend worden opgetreden. Geen sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat van handhavend optreden moet worden afgezien. Eiseres dient binnen 12 weken te voldoen aan artikel 3.26c Activiteitenbesluit. Eiseres dient ervoor te zorgen dat de olieafscheider voldoet aan en gebruikt wordt conform NEN-EN 858-1 en 2 en dat de dimensionering is afgestemd op de activiteit binnen de inrichting en de hoeveelheid afvalwater die er door stroomt. Verweerder legt een dwangsom van € 1.000,- op voor elke week dat aan deze last niet voldaan wordt, met een maximum van € 5.000,-.
2.2
Op 1 december 2021 heeft Teeuwissen Rioolreiniging tijdens een inspectie vastgesteld dat er gaten zitten in de vlotterkoker en de uitgaande leiding. Geadviseerd wordt de olie-afscheidingsinstallatie te vervangen door een installatie die voldoet aan de NEN-EN 858/2.
2.3
Op 23 december 2021 is tijdens een controle door ODH geconstateerd dat niet is voldaan aan de last. Aan de olieafscheider hebben geen herstelwerkzaamheden plaatsgevonden, ondanks de bevindingen uit de inspectie van Teeuwissen. Op 23 december 2021 is telefonisch contact opgenomen met één van de vennoten, de heer [naam 1] ( [naam 1] ). [naam 1] heeft de gemeente medegedeeld dat hij bezig is met de aanleg van een nieuwe afscheider en dat hij na de inspectie op 1 december 2021 een offerte heeft opgevraagd voor reparatie van de afscheider.
2.4
In een brief van 3 januari 2022 heeft verweerder eiseres bericht dat zij tot en met 14 december 2021 de tijd had om de overtreding te beëindigen, maar dat nog steeds sprake is van een overtreding. Van rechtswege is een dwangsom verbeurd over de periode van 15 tot en met 21 december 2021, van € 1.000,-. Verweerder heeft het voornemen om de verbeurde dwangsom van € 1.000,- in te vorderen.
2.5
In het primaire besluit heeft verweerder een verbeurde dwangsom over de periode van 15 tot en met 21 december 2021 van € 1.000,- ingevorderd.
2.6
In de brief van 18 februari 2022 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
2.7
In de brief van 22 juli 2022 heeft eiseres verweerder een ingebrekestelling gestuurd. Verweerder heeft nog niet een beslissing op het bezwaar genomen en heeft daarmee niet tijdig op het bezwaar beslist.
2.8
Eiseres heeft op 11 augustus 2022 beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het primaire besluit. Eiseres verzoekt de rechtbank te bepalen dat verweerder binnen twee weken na verzending van de uitspraak een beslissing op bezwaar neemt, onder verbeurte van een dwangsom voor iedere dag dat verweerder hiervan in gebreke blijft.
2.9
Op 18 augustus 2022 heeft verweerder het bestreden besluit genomen, waarbij het bezwaar van eiseres ongegrond is verklaard. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat ten tijde van de controle op 23 december 2021 de overtreding nog niet was beëindigd. Eiseres is als drijver van de inrichting verantwoordelijk voor het voldoen aan de milieuwetgeving. Dat eiseres door een privaatrechtelijke relatie afhankelijk is van een derde om werkzaamheden te laten uitvoeren, doet daaraan niet af. Het is aan eiseres om in overleg te treden met de verhuurder en ervoor te zorgen dat de overtreding binnen de gestelde termijn wordt beëindigd. Er is van rechtswege een dwangsom verbeurd. Verweerder is terecht tot invordering overgegaan, omdat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die ertoe kunnen leiden dat wordt afgezien van invordering.
2.1
Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van de beslissing op bezwaar mede betrekking op de daarna genomen beslissing op bezwaar, nu het niet aan het beroep tegemoet komt.
Overgangsrecht
3.1
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
3.2
Bij besluit van 21 september 2021 heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval ten aanzien van de last onder dwangsom en het daaruit volgende invorderingsbesluit het recht dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar
4.1
Eerst dient te worden beoordeeld of verweerder niet tijdig heeft beslist op het bezwaar en welke dwangsom verweerder bij niet tijdig beslissen verschuldigd is.
4.2
Niet in geschil is dat verweerder op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken, dient te beslissen op het bezwaar van eiseres. Het primaire besluit is genomen op 28 januari 2022, zodat de bezwaartermijn van zes weken aanvangt op 29 januari 2022. De laatste dag van de bezwaartermijn was op 11 maart 2022. De termijn van twaalf weken om te beslissen op het bezwaar vangt dan aan op 12 maart 2022. Dat betekent dat de beslistermijn afliep op 3 juni 2022.
4.3
De beslistermijn van twaalf weken is echter opgeschort geweest omdat eiseres op de hoorzitting van 28 april 2022 in de gelegenheid is gesteld om nadere informatie aan te leveren. Eiseres stelt dat de termijn opgeschort is geweest tot en met 10 juni 2022. Dat is een periode van ongeveer zes weken. Verweerder heeft dat niet betwist.
4.4
Hiervan uitgaande had het bestreden besluit uiterlijk op 15 juli 2022 genomen moeten worden. Eiseres heeft verweerder op 22 juli 2022 in gebrek gesteld. Het bestreden besluit is eerst op 18 augustus 2022 genomen. Daarmee is de beslissing op bezwaar niet tijdig genomen. Het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar is dus gegrond.
4.5
Als een beschikking niet op tijd wordt genomen, is het bestuursorgaan een dwangsom verschuldigd voor elke dag (vanaf de vijftiende dag na ontvangst van de ingebrekestelling) dat het in gebreke is voor ten hoogste 42 dagen. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23,- per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35,- per dag en de overige dagen € 45,- per dag. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was. [1]
4.6
Niet gebleken is dat verweerder de hoogte van de dwangsom heeft vastgesteld. Omdat eiseres hierom heeft verzocht doet rechtbank dit zelf met toepassing van artikel 8:55c van de Awb. De rechtbank gaat ervan uit dat verweerder de ingebrekestelling van 22 juli 2022 heeft ontvangen. Verweerder is een dwangsom verschuldigd vanaf 6 augustus 2022, zijnde twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling, tot en met 18 augustus 2022. Er is dus een dwangsom verschuldigd over 13 dagen. De rechtbank stelt de hoogte van de aan eiseres verbeurde dwangsom dan ook vast op € (13 x € 23 =) € 299,-.
Wat is verder in geschil?
5.1
De rechtbank stelt vast dat het besluit van 21 september 2021, waarbij de last onder dwangsom is opgelegd, onherroepelijk is geworden omdat eiseres daartegen geen bezwaar heeft gemaakt.
5.2
In deze procedure is dan ook het besluit van 21 september 2021 niet in geschil. Slechts in geschil is het bestreden besluit, waarbij het primaire besluit om een dwangsom in te vorderen is gehandhaafd.
Afzien van invordering wegens bijzondere omstandigheden
6.1
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [2] volgt dat bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van die invordering veel gewicht wordt toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb [3] gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
6.2
Een belanghebbende kan tegen een invorderingsbesluit in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke omstandigheden. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is [4] .
6.3
Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb kan eiseres alleen als overtreder worden aangemerkt als zij een overtreding heeft gepleegd of medegepleegd. Overtreder is degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en dus als overtreder worden aangemerkt. Voor de vraag of eiseres overtreder is van artikel 3.26c van het Activiteitenbesluit is niet van belang of zij het in haar macht heeft de overtreding te beëindigen. Ook als zij dat in haar macht heeft, betekent dat immers nog niet dat zij de overtreding heeft gepleegd of medegepleegd. Pas nadat is vastgesteld dat eiseres overtreder is, komt de vraag aan de orde of zij het in haar macht heeft de overtreding te beëindigen, omdat haar alleen in dat geval een last onder dwangsom mag worden opgelegd. [5]
6.4
Naar het oordeel van de rechtbank is het evident dat eiseres de overtreder is. Eiseres is drijver van de inrichting en is dus verantwoordelijk voor naleving van de voor die inrichting geldende voorschriften in het Activiteitenbesluit. Dat geldt ook voor de naleving van artikel 3.26c. Nu de olieafscheider niet voldoet aan de daarin vastgelegde normen is eiser als overtreder van die bepaling aan te merken.
6.5
Eiseres stelt dat zij het niet in haar macht heeft om de overtreding te beëindigen omdat de grond en de olieafscheider die daarin is aangebracht eigendom is van de gemeente. Eerst ter zitting heeft verweerder betwist dat de gemeente eigenaar is van de grond en de olieafscheider. Verweerder heeft dit echter niet onderbouwd. Vaststaat dat eiseres het perceel huurt van de gemeente. Dat betekent dat de gemeente eigenaar is van de grond. De door eiseres daarin aangebrachte olieafscheider is door natrekking eigendom van de gemeente geworden. Uit de huurovereenkomst blijkt niet dat is afgesproken dat eiseres eigenaar blijft van die olieafscheider en evenmin dat het eiseres vrij staat om daaraan werkzaamheden te verrichten, zonder toestemming van de gemeente. Dat betekent dat eiseres het slechts in haar macht heeft om de overtreding te beëindigen door de nodige werkzaamheden te (laten) verrichten aan de olieafscheider nadat daarvoor toestemming is gegeven door de gemeente.
6.6
In een brief van 17 januari 2022 aan de gemeente geeft eiseres aan dat zij graag aan de last wil voldoen en daartoe al de nodige stappen heeft gezet. Zij is echter afhankelijk van de medewerking van de gemeente, maar die medewerking blijft uit. Eiseres geeft aan dat zij graag met de gemeente constructief in gesprek komt om te komen tot afspraken om de overtreding op korte termijn weg te nemen. Verweerder heeft in reactie daarop bij brief van 1 februari 2022 namens de gemeente aangegeven dat zij als verhuurder niet verantwoordelijk is voor het naleven van de voorschriften, maar dat zij bereidwillig is om haar medewerking op gepaste wijze te verlenen, zodat eiseres de overtreding op korte termijn kan wegnemen. Daarbij wordt eiseres verzocht aan te geven op welke wijze eiseres die medewerking verlangt. Afhankelijk daarvan zal een beoordeling worden gemaakt over het vervolgproces. Eisers heeft in reactie daarop in de brief van 18 februari 2022 aangegeven dat zij een offerte heeft gevraagd en dat zij, na ontvangst daarvan, de gemeente zal berichten en zo spoedig mogelijk de geoffreerde werkzaamheden wil uitvoeren en de toezegging wenst dat de kosten door de gemeente zullen worden voldaan. Nadat de gemeente die offerte kennelijk heeft ontvangen heeft de gemeente in de brief van 14 maart 2022 het volgende aangegeven:
“In uw eerdere brief gaf u aan dat uw cliënte de last graag wilde voldoen maar afhankelijk was van de medewerking van de gemeente. De gemeente heeft toen als reactie gegeven dat zij welwillend is om haar medewerking te verlenen, maar niet duidelijk was op welke wijze uw cliënte medewerking verlangde. Uw cliënte heeft inmiddels een bedrijf ingeschakeld om de overtreding weg te nemen. Bij uw brief voegt u een offerte toe en verzoekt de gemeente om deze offerte te voldoen. Dit lijkt ons niet de gangbare weg om te bewandelen. De gemeente heeft namelijk niet ingestemd met het voldoen van deze offerte. Ook heeft uw cliënte niet kenbaar gemaakt dat zij op deze wijze medewerking verlengde. De gemeente handhaaft haar eerdere standpunt en gaat niet akkoord met het voldoen van de offerte.”
6.7
Anders dan verweerder in het verweerschrift aangeeft blijkt naar het oordeel van de rechtbank uit deze correspondentie wel dat eiseres expliciet op toestemming heeft gevraagd om de overtreding weg te nemen door aan de olieafscheider de nodige werkzaamheden te mogen verrichten. Daaruit kan worden afgeleid dat eiseres de gemeente vraagt om medewerking te verlenen om de overtreding weg te nemen en uit de reactie van de gemeente blijkt ook dat de gemeente dat zo ook heeft begrepen. De gemeente verzoekt eiseres immers om aan te geven op welke wijze zij die medewerking verlangt.
Verder blijkt uit de reacties dat de gemeente die medewerking niet heeft gegeven. Dat daarvoor de reden is dat de gemeente er niet mee akkoord ging om de kosten conform de offerte voor haar rekening te nemen doet er niet aan af dat er feitelijk geen toestemming is verleend aan eiseres om de benodigde werkzaamheden te verrichten om de overtreding weg te nemen. Het verschil van mening tussen partijen over de vraag wie op grond van de huurovereenkomst aansprakelijk is voor de kosten van de reparaties is van civielrechtelijke aard en is niet relevant voor de hier aan de orde zijnde bestuursrechtelijke rechtsvraag of eiseres het ten tijde van het bestreden invorderingsbesluit in haar macht had om de overtreding te beëindigen. Dat was bij gebreke van de toestemming van de gemeente niet het geval.
6.8
De rechtbank ziet dan ook aanleiding voor de conclusie dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder gehouden was om van invordering van de verbeurde dwangsom af te zien. De rechtbank zal daarom het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet verder aanleiding om met toepassing van artikel 8:74, derde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar gerond te verklaren en het primaire invorderingsbesluit te herroepen.
Griffierecht en proceskosten
7.1
Omdat zowel het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar als het beroep tegen het bestreden besluit gegrond zijn, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Omdat eiseres voor de behandeling van haar beroepen eenmaal griffierecht heeft betaald, krijgt zij dit ook eenmaal vergoed. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand per beroep als volgt vast.
7.2
Ten aanzien van het beroep niet tijdig beslissen stelt de rechtbank de proceskosten vast op € 437,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 0,5). Voor de zitting zal onder 7.3 een punt worden toegekend, nu beide beroepen ter zitting zijn behandeld.
7.3
Ten aanzien van het beroep tegen het bestreden besluit stelt de rechtbank de proceskosten vast op € 2.944,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting, met een waarde per punt van € 597,- (bezwaar), 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- (beroep), en een wegingsfactor 1).
7.4
In totaal dient verweerder dus een bedrag van (€ 437,50 + € 2.944 =) € 3.381,50 aan proceskosten aan eiseres te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar van eiseres gegrond;
- stelt de hoogte van de aan eiseres verbeurde dwangsom vast op € 299,-;
- verklaart het beroep, gericht tegen bestreden besluit gegrond;
- verklaart het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond en herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 3.381,50 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 april 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.