Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL23.40325
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 mei 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , v-nummer: [nummer] , eiseres
(gemachtigde: mr. M. Pals),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
(gemachtigde: mr. M.J.C. van der Woning).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met als doel ‘tijdelijke humanitaire gronden’ als slachtoffer of getuige-aangever van mensenhandel.
1.1.
De staatssecretaris heeft deze aanvraag met het besluit van 4 augustus 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 21 december 2023 op het bezwaar van eiseres is de staatssecretaris bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.2.
De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2. De rechtbank heeft het beroep op 30 april 2024 op zitting behandeld. Eiseres en gemachtigde zijn, met bericht vooraf, niet verschenen. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Totstandkoming van het besluit
3. Eiseres komt uit Sierra Leone. Zij heeft op 20 maart 2023 in Nederland asielaanvraag ingediend. Die aanvraag is op 10 juli 2023 niet in behandeling genomen, omdat Kroatië op grond van de Dublinverordening verantwoordelijk is geacht. Het beroep van eiseres daartegen is ongegrond verklaard. [1] Op de zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat het hoger beroep van eiseres tegen deze uitspraak, ongegrond is verklaard. [2]
3.1.
Eiseres heeft op 20 juli 2023 aangifte gedaan van mensenhandel. De kennisgeving van de aangifte, van 27 juli 2023, is op 3 augustus 2023 doorgestuurd naar de IND, en ambtshalve aangemerkt als een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd. Op 2 augustus 2023 heeft het Openbaar Ministerie (OM) eiseres bericht (het sepotbesluit) geen vervolging te kunnen instellen, omdat Nederland geen rechtsmacht heeft over de gepleegde feiten en haar aanwezigheid in Nederland voor het OM gelet hierop niet noodzakelijk is. De staatssecretaris heeft de aanvraag voor de reguliere verblijfsvergunning daarom afgewezen.
3.2.
De staatssecretaris heeft het bezwaar van eiseres op 1 november 2023
niet-ontvankelijk verklaard. Dit besluit heeft hij op 8 december 2023 ingetrokken. Op
21 december 2023 heeft de staatssecretaris met het bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag van eiseres om een reguliere verblijfsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Beoordelingskader
6. De staatssecretaris heeft het bestreden besluit gebaseerd op artikel 3.48 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000). Op grond van die bepaling kan de staatssecretaris een slachtoffer van mensenhandel een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verlenen voor zover sprake is van een strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van de verdachte van het strafbare feit waarvan aangifte is gedaan.
6.1.
De staatssecretaris verleent aan een vreemdeling op wie de Dublinverordening van
toepassing is op grond van artikel 3.48, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 enkel
een verblijfsvergunning als slachtoffer van mensenhandel nadat het OM heeft bericht dat de aanwezigheid van de vreemdeling noodzakelijk wordt geacht in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel. Dat staat in paragraaf B8/3.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000).
7. Eiseres heeft een beroep gedaan op Richtlijn 2004/81 over slachtoffers van mensenhandel die meewerken aan opsporing en vervolging van de dader. In artikel 3 van die richtlijn staat de werkingssfeer. In artikel 6 zijn bepalingen opgenomen over de bedenktijd. In artikel 7 zijn waarborgen opgenomen over de behandeling voorafgaand aan de afgifte van een verblijfstitel. In artikel 8 staan de voorwaarden voor de afgifte en de verlenging van een verblijfstitel. Ook heeft eiseres een beroep gedaan op Richtlijn 2011/36 over de bescherming van slachtoffers van mensenhandel. Uit artikel 11 van die richtlijn volgt dat lidstaten maatregelen moeten nemen om bijstand en ondersteuning te verlenen aan slachtoffers van mensenhandel. Verder heeft eiseres een beroep gedaan op Richtlijn 2012/29 inzake de rechten, ondersteuning en bescherming van slachtoffers van strafbare feiten. In artikel 18 van die richtlijn staat dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat het slachtoffer bescherming geniet.
Had aan eiseres vanaf de datum van de kennisgeving een vergunning moeten worden verleend en voldeed zij vanaf dat moment aan de voorwaarden?
8. Eiseres betoogt dat datum van de aangifte (20 juli 2023) als aanvraagdatum voor de vergunning zou moeten gelden, en niet de door de staatssecretaris gehanteerde datum van ontvangst van de kennisgeving (3 augustus 2023). Hiervoor vindt zij steun in de praktijk, omdat de staatssecretaris dit type verblijfsvergunningen met terugwerkende kracht tot de datum van aangifte verleent. Uit het sepotbesluit blijkt verder dat er naar aanleiding van de aangifte van eiseres een opsporingsonderzoek heeft plaatsgevonden, waaraan zij haar medewerking heeft verleend. Zij voldeed dus vanaf de datum van aangifte tot aan het sepotbesluit van het OM aan de voorwaarden van artikel 8 van Richtlijn 2004/81, waardoor aan haar over deze periode een vergunning had moeten worden verleend. Eiseres is benadeeld omdat aan haar geen vergunning voor deze periode is verleend, waardoor zij niet de rechten kon effectueren die voortvloeien uit Richtlijn 2004/81, Richtlijn 2011/36 en Richtlijn 2012/29, zoals bijstand, voorzieningen en informatie over haar rechten als slachtoffer. Zo heeft de politie direct na aankomst in Nederland noch de AVIM in Ter Apel eiseres geïnformeerd over de reguliere B8-procedure met opvang via Comensha en zijn de zorgcoördinatoren niet direct ingeschakeld.
9. De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris terecht is uitgegaan van
3 augustus 2023 als datum van de aanvraag van de reguliere verblijfsvergunning op tijdelijke humanitaire gronden. De staatssecretaris heeft conform zijn beleid van paragraaf B8/3.1 van de Vc 2000 gehandeld door de kennisgeving van de aangifte ambtshalve aan te merken als een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning, op het moment dat dit naar hem was doorgestuurd. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt ook dat pas sprake is van een aanvraag als de kennisgeving van de aangifte is doorgestuurd naar de IND. [3] Dat deze type verblijfsvergunningen in de praktijk met terugwerkende kracht zouden worden verleend, heeft eiseres niet onderbouwd en kan dus ook niet tot een ander oordeel leiden.
9.1.
Verder volgt de rechtbank het betoog van eiseres dat zij vanaf het moment van de aanvraag tot het sepotbesluit aan de voorwaarden voldeed, niet. Uit het sepotbesluit blijkt niet dat sprake is geweest van strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek naar het strafbare feit waarvan aangifte is gedaan. Het sepotbesluit meldt immers dat Nederland geen rechtsmacht toekomt en alleen daarom al niet tot nader onderzoek wordt overgegaan. Ook is aangegeven dat wegens een gebrek aan opsporingsindicaties de aangifte niet is doorgezonden naar het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel. De omstandigheid dat de politie, om tot die conclusie te komen, enig onderzoek heeft gedaan rechtvaardigt niet de conclusie dat is voldaan aan de voorwaarden. Uit artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 2004/81 volgt immers dat de lidstaat “bekijkt” of het voor het onderzoek dienstig is dat de vreemdeling op het grondgebied verblijft. Dat impliceert een beoordeling. Het opnemen van de aangifte en de daaropvolgende onderzoekshandelingen door de politie, zoals het horen, geven samen met het oordeel van de OM invulling aan dit “bekijken” en zijn dus niet al voldoende om een verblijfstitel af te geven. De lezing van eiseres zou bovendien met zich meebrengen dat het enkel doen van aangifte en elke vorm van onderzoek, hoe summier ook, al voldoende zou zijn om een verblijfstitel af te geven. In dat geval zou de in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 2004/81, genoemde voorwaarde dat het voor het onderzoek dienstig is dat de vreemdeling in de lidstaat verblijft, alle betekenis verliezen.
9.2.
Omdat aan eiseres terecht geen vergunning is verleend in de periode tussen de aanvraag en het sepotbesluit, behoeft wat zij heeft aangevoerd over benadeling over deze periode geen bespreking meer.
Is aan eiseres geen of onvoldoende bedenktijd geboden en is zij hierdoor benadeeld?
10. Eiseres betoogt dat aan haar ten onrechte maar één maand tot geen bedenktijd, in plaats van drie maanden, wordt gegund, omdat zij Dublinclaimant is. Dit is in strijd met artikel 3 en artikel 6, eerste lid, van Richtlijn 2004/81. Hierin wordt namelijk geen onderscheid gemaakt tussen Dublinclaimanten en niet-Dublinclaimanten. Het gevolg hiervan is dat zij voorafgaand aan de aangifte geen recht had op voorzieningen als slachtoffer van mensenhandel die voortvloeien uit Richtlijn 2004/81, Richtlijn 2011/36 en Richtlijn 2012/29.
11. De rechtbank stelt vast dat het beroep betrekking heeft op de gehandhaafde afwijzing van de aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning als slachtoffer van mensenhandel. De vraag of al dan niet een bedenktijd gegund had moeten worden en voor welke duur, ziet op de periode vóór die aanvraag. Eiseres heeft niet gesteld en het is de rechtbank ook niet gebleken dat die bedenktijd tot een ander besluit op haar aanvraag had kunnen leiden. De beroepsgrond kan de rechtmatigheid van het bestreden besluit dus niet aantasten.
11.1.
De rechtbank overweegt daarnaast dat niet gebleken is dat eiseres door het ontbreken van een bedenktijd is benadeeld. De bedenktijd heeft volgens artikel 6 van Richtlijn 2004/81 tot doel te waarborgen dat de vreemdeling kan herstellen en zich kan onttrekken aan de invloed van de daders van de strafbare feiten waarvan deze slachtoffer is of is geweest, zodat de vreemdeling met kennis van zaken kan beslissen om al dan niet met de bevoegde autoriteiten mee te werken. Ondanks dat eiseres geen bedenktijd is geboden, heeft zij voldoende gelegenheid gehad om zich te beraden over het doen van aangifte. Eiseres heeft op 20 maart 2023 een asielaanvraag ingediend en zij heeft op 20 juli 2023 aangifte gedaan. Dit is vier maanden na haar asielaanvraag. Uit het feit dat eiseres aangifte heeft gedaan, blijkt ook dat zij zich bewust was van de haar op grond van Richtlijn 2004/81 toekomende rechten. Daarnaast had eiseres in de periode voorafgaand aan deze aangifte recht op voorzieningen en rechtsbijstand en is in die periode tegen haar geen verwijderingsmaatregel ten uitvoer gelegd. Het niet formeel verlenen van een bedenktijd heeft dus geen nadelige gevolgen voor haar gehad. De beroepsgrond slaagt ook daarom niet.
Is het onderscheid tussen Dublinclaimanten en andere vreemdelingen in overeenstemming met Richtlijn 2004/81?
12. Eiseres voert aan dat de staatssecretaris in paragraaf B8/3.1 van de Vc 2000 ten onrechte onderscheid maakt tussen Dublinclaimanten en andere categorieën derdelanders. Volgens dit beleid krijgen Dublinclaimanten alleen een verblijfsvergunning op grond van mensenhandel wanneer hun aanwezigheid noodzakelijk is voor strafrechtelijk onderzoek. Deze voorwaarde geldt niet voor andere categorieën derdelanders. In artikel 3, eerste lid, van Richtlijn 2004/81 wordt echter geen onderscheid gemaakt tussen Dublinclaimanten en andere categorieën derdelanders. Het afschaffen van het gunstige beleid voor Dublinclaimanten is daarnaast in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Ter onderbouwing wijst eiseres op diverse bronnen. [4]
13. De rechtbank overweegt dat tot de wijziging van het beleid [5] de staatssecretaris in paragraaf B8/3 van de Vc 2000 geen onderscheid maakte tussen Dublinclaimanten en andere vreemdelingen. Volgens het toen geldende beleid werd binnen 24 uur na de kennisgeving van de aangifte van mensenhandel een verblijfsvergunning verleend. Na de beleidswijziging geldt dit niet meer voor Dublinclaimanten. Bij Dublinclaimanten is het moment van besluitvorming over het verlenen van een verblijfsvergunning sindsdien gekoppeld aan het bericht van het OM dat de aanwezigheid van de vreemdeling in Nederland in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel al dan niet noodzakelijk is.
13.1.
De Afdeling heeft op 4 november 2022 geoordeeld dat het in het beleid gemaakte onderscheid tussen Dublinclaimanten en niet-Dublinclaimanten gerechtvaardigd is. [6] Het verlenen van een verblijfsvergunning aan een Dublinclaimant, zonder te weten of daadwerkelijk wordt voldaan aan de vereisten van artikel 8 van Richtlijn 2004/81, heeft namelijk tot gevolg dat Nederland verantwoordelijk wordt voor de asielaanvraag.
13.2.
De rechtbank stelt verder vast dat Richtlijn 2004/81 niet verplicht tot het verlenen van een verblijfsvergunning in de periode tussen het doen van aangifte en de beslissing van het OM. Dit betekent dat het beleid van de staatssecretaris om in het geval van niet-Dublinclaimanten wel een verblijfsvergunning te verlenen, begunstigend beleid is, als bedoeld in artikel 4 van Richtlijn 2004/81. Met het beleid om dat in het geval van Dublinclaimanten niet te doen, voldoet de staatssecretaris nog steeds aan Richtlijn 2004/81. Uit geen van de bepalingen uit Richtlijn 2004/81 valt af te leiden dat gunstigere bepalingen niet meer kunnen worden teruggedraaid. Eiseres heeft niet geconcretiseerd waarom dit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het rechtszekerheidsbeginsel gaat niet zo ver dat geen beleidswijziging ten nadele van eiseres mag worden ingevoerd. De beroepsgrond slaagt niet.
Is Richtlijn 2004/81/EG onjuist geïmplementeerd?
14. Primair voert eiseres aan dat Richtlijn 2004/81/EG niet volledig en niet op juiste wijze is geïmplementeerd in de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) en dat daarom het besluit onrechtmatig is. Eiseres wijst ter onderbouwing op diverse bronnen. [7] Subsidiair betoogt zij dat er geen daadwerkelijk rechtsmiddel openstaat voor een slachtoffer mensenhandel om op te komen tegen niet verleende rechten uit de richtlijn, en dat is volgens haar in strijd met artikel 47 van het EU Handvest.
15. Naar het oordeel van de rechtbank stelt de staatssecretaris terecht dat Richtlijn 2004/81 niet (enkel) is geïmplementeerd in beleidsregels. De basis voor het bieden van bedenktijd en het onthouden van het nemen van verwijderingsmaatregelen in die periode, zoals bepaald in artikel 6 van Richtlijn 2004/81, is gelegen in artikel 8, aanhef en onder k, van de Vw 2000. Uit artikel 11, tweede lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 volgt dat de vreemdeling tijdens die bedenktijd recht heeft op voorzieningen, in overeenstemming met artikel 7 van Richtlijn 2004/81. De basis voor het verlenen van een verblijfstitel aan slachtoffers van mensenhandel, zoals bepaald in artikel 8 van Richtlijn 2004/81, is gelegen in artikel 3.48, eerste lid, van het Vb 2000. De artikelen 6, 7 en 8 van Richtlijn 2004/81 zijn formeel gezien dan ook op de juiste wijze geïmplementeerd.
15.1.
Dat er geen rechtsmiddel openstaat om op te komen tegen de niet verleende rechten uit de richtlijn, volgt de rechtbank ook niet. Eiseres kan immers op grond van artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering schriftelijk beklag doen als zij het niet eens is met het besluit van het OM om geen vervolging in te stellen.
Had de staatssecretaris eiseres moeten horen?
16. Eiseres betoogt dat de staatssecretaris haar ten onrechte niet heeft gehoord in bezwaar.
17. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog. Van het horen mag alleen met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht worden afgezien, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Gelet op de motivering van het besluit van 4 augustus 2023 en wat eiseres daartegen in bezwaar heeft aangevoerd, mede bezien in het licht van wat hiervoor is overwogen, is naar het oordeel van de rechtbank aan deze maatstaf voldaan. De staatssecretaris heeft er terecht op gewezen dat de bezwaargronden geen betrekking hadden op de individuele merites van de zaak maar op formeel juridische punten zoals de implementatie van Richtlijn 2004/81, het al dan niet toekennen van bedenktijd en het onderscheid tussen Dublinclaimanten en andere derdelanders. De rechtbank neemt ook in aanmerking dat artikel 3.48, eerste lid, onder a, van het Vb 2000 een algemeen verbindend voorschrift betreft waarbij de staatssecretaris geen beslissingsruimte heeft om in afwijking van de voorwaarde dat sprake is van een strafrechtelijk opsporingsonderzoek of vervolgingsonderzoek over te gaan tot vergunningverlening. [8] Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank in haar bezwaarschrift ook geen andere feiten en omstandigheden naar voren gebracht die voor de beoordeling in de bezwaarfase van betekenis hadden kunnen zijn geweest. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
18. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en dat de afwijzing van de aanvraag in stand blijft. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.A.M. van Boetzelaer - Gulyas, rechter, in aanwezigheid van mr. H.C.M. Pijnenburg, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.