Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/6324
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 mei 2024 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2], uit [woonplaats], eisers
(gemachtigde: mr. G.A. Soebhag),
en
het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen, verweerder
(gemachtigde: S. van den Nieuwenhuijzen).
Inleiding
Bij besluit van 28 februari 2023 (het primaire besluit) heeft het college eisers twee lasten onder dwangsom opgelegd wegens bewoning van het bedrijfspand aan de Kromme Esse 4C in Waddinxveen (het pand).
Met het bestreden besluit van 9 augustus 2023 heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en de lasten onder dwangsom in stand gelaten.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 16 april 2024 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, vergezeld door hun gemachtigde, mr. [naam 1] en ing. [naam 2]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Waar gaat deze zaak over?
1. Op 24 januari 2022 heeft het college aan eisers drie lasten onder dwangsom opgelegd, naar aanleiding van twee controles door de toezichthouder op 1 april 2021 en 15 juni 2021. De toezichthouder heeft op de eerste verdieping van het pand woonvoorzieningen geconstateerd (een bijkeuken, een keuken, een badkamer en een toilet) en er is bewoning geconstateerd (een ingerichte woonkamer en twee slaapkamers). De dwangsommen van € 20.000,-, wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid en onder c, van Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en van € 15.000,-, wegens overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo zijn verbeurd op 9 september 2022. De verbeurde dwangsommen zijn door het college ingevorderd op 9 november 2022. Eisers hebben geen beroep ingesteld tegen deze lasten onder dwangsom en evenmin tegen het invorderingsbesluit dat daarop is gevolgd, zodat deze in rechte zijn komen vast te staan.
2.1.
De toezichthouder heeft op 24 november 2022 wederom een controle uitgevoerd. Hierbij is voortduring van de overtredingen geconstateerd. Op 3 januari 2023 heeft het college daarom een voornemen aan eisers verzonden voor twee lasten onder verhoogde dwangsom. Op 3 februari 2023 heeft de toezichthouder geconstateerd dat de overtredingen nog steeds voortduren.
2.2.
Op 28 februari 2023 heeft het college aan eisers twee lasten onder dwangsom opgelegd. De overtreding van artikel 2.1, eerste lid aanhef en onder c, van de Wabo dient te worden beëindigd door het gebruik van het pand voor bewoning te beëindigen en beëindigd te houden binnen twaalf weken na de verzending van het besluit op verbeurte van een dwangsom van € 40.000,-. De overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo dient te worden beëindigd door twee van de vier aanwezige woonvoorzieningen uit het bedrijfspand te verwijderen en verwijderd te houden. Tevens moeten alle roerende zaken die samenhangen met het gebruik als woning uit het bedrijfspand worden verwijderd en verwijderd worden gehouden. Dit moet gebeuren binnen twaalf weken na de verzending van het besluit op verbeurte van een dwangsom van € 30.000,-.
2.3.
Op 6 juli 2023 zijn de dwangsommen verbeurd. De verbeurde dwangsommen zijn door het college op 21 augustus 2023 ingevorderd.
2.4.
Eisers hebben op 8 maart 2023 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. In het bestreden besluit heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht Omgevingswet
3.1.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
3.2.
Bij besluit van 28 februari 2023 heeft het college aan eisers de twee lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Is er strijd met het bestemmingsplan?
4.1.
De rechtbank beoordeelt het beroep aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
4.2.
Eisers voeren aan dat het college dient te bewijzen dat de overtreding heeft plaatsgevonden. Daarvoor is nodig dat het college de omgevingsvergunning voor het bedrijfspand overlegt. Het college heeft dat echter tot op heden geweigerd. Zo blijft ongewis of er een omgevingsvergunning bestaat waarin het met het bestemmingsplan strijdige gebruik wordt gelegaliseerd. Eisers betogen verder dat, voor zover er al een overtreding heeft plaatsgevonden, deze inmiddels is opgeheven. Omdat het college niet tijdig heeft besloten op de aanvraag om een omgevingsvergunning van 5 augustus 2022, is er een omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan.
5. Ter plaatse van het perceel is het bestemmingsplan “Landelijk Veen” van kracht. Het perceel heeft de bestemming “Bedrijf”, de dubbelbestemming “Waarde-Archeologie 2”, de functieaanduiding “specifieke vorm van bedrijf-interieurbouw” en de gebiedsaanduiding “sierteeltgebied”. Uit artikel 7.1, onder b, van het bestemmingsplan volgt dat binnen de bestemming “Bedrijf” slechts een bedrijfswoning aanwezig mag zijn ter plaatse van de aanduiding “bedrijfswoning”.
6.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat het perceel van eisers de aanduiding “bedrijfswoning” niet heeft en dat het bestemmingsplan bewoning ter plaatse niet toestaat. Van een omgevingsvergunning die dit strijdige gebruik legaliseert is de rechtbank niet gebleken. Eisers erkennen dat zij niet beschikken over een dergelijke omgevingsvergunning. Zij verwijten het college dat dit de voor het pand geldende omgevingsvergunning ondanks een verzoek daartoe van eisers niet op heeft gevraagd. Ter zitting heeft het college toegelicht dat er onderzoek is gedaan bij het streekarchief naar de geldende omgevingsvergunning, maar zonder resultaat. Dat betekent dat de strijdigheid niet is opgeheven. De rechtbank overweegt dat daarmee de overtreding van artikel 2.1, eerste lid en onder c, van Wabo vast is komen te staan. Nu het gaat om een bestaand bouwwerk, is tevens sprake van een overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo.
6.2.
Van een vergunning van rechtswege die zou zijn ontstaan, omdat het college niet tijdig heeft beslist op een aanvraag van 5 augustus 2022, is de rechtbank evenmin gebleken. In de eerste plaats is niet vast komen te staan dat er op die datum een (aangepaste) aanvraag is gedaan door eisers. Bij het college is een dergelijke aanvraag onbekend en eisers hebben niet aangetoond dat deze aan het college is verstuurd. In de tweede plaats is in dit geval vergunningverlening niet mogelijk door toepassing van een binnenplanse afwijkingsregeling dan wel artikel 4 van Pro Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. In een dergelijke situatie kan geen vergunning van rechtswege ontstaan, gelet op artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Al evenmin kan in een dergelijke situatie van rechtswege een gedoogvergunning ontstaan. Het betoog van eisers slaagt niet.
6.3.
Hieruit vloeit voort dat het college bevoegd was om tot handhaving over te gaan.
Mocht het college gebruik maken van haar bevoegdheid tot handhavend optreden?
7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8.1.
Eisers betogen dat het college af had moeten zien van handhavend optreden, omdat het college bij eisers vertrouwen heeft gewekt dat daartoe niet zou worden overgegaan. Eisers doen verder een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Zij wijzen erop dat er bij vrijwel alle buren bewoning plaatsvindt. Hiertegen treedt het college niet handhavend op. Ook is handhaving in dit geval onevenredig volgens eisers.
8.2.
De rechtbank overweegt dat er op 5 december 2022 een aanvraag is ingediend bij het college om een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van de bewoning van het pand. Nu het college echter van het begin af aan consistent en duidelijk heeft aangegeven niet bereid te zijn om mee te werken aan legalisatie, volgt daaruit niet dat daarmee sprake is van concreet zicht op legalisatie. Hiermee in overeenstemming is dat het college op 31 mei 2023 een ontwerpbesluit heeft genomen tot afwijzing van deze aanvraag.
8.3.
Ook overigens is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die het college ervan hadden moeten weerhouden om handhavend op te treden. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moet de betrokkene in de eerste plaats aannemelijk maken dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. [1] Door eisers is niet concreet onderbouwd op welke wijze het college het gestelde vertrouwen heeft gewekt. Een trage besluitvorming, voor zover daar al sprake van is geweest, is daarvoor onvoldoende. Het betoog slaagt niet.
8.4.
Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel is het in de eerste plaats een vereiste dat er sprake is van gelijke gevallen. Door eisers zijn geen concrete situaties genoemd waarin ondanks met het bestemmingsplan strijdige bewoning niet handhavend is of wordt opgetreden door het college. Ter zitting hebben eisers nader toegelicht dat zij doelen op het feit dat er rondom in de omgeving wel bewoning is toegestaan volgens het bestemmingsplan. De rechtbank concludeert dat reeds hieruit blijkt dat er geen sprake kan zijn van gelijke gevallen, nu daar een andere bestemming geldt. Het betoog slaagt niet.
8.5.
Ook is niet gebleken dat handhaving in dit geval onevenredig is. Gelet op de aard en ernst van de overtreding staan in dit geval de noodzaak en de geschiktheid vast. De rechtbank is van oordeel dat van onevenwichtigheid in de besluitvorming niet is gebleken. Dit is door eisers ook niet inhoudelijk onderbouwd. Dat de verkopers van het pand daar naar eigen zeggen drie jaar ongestoord hebben kunnen wonen, maakt niet dat het college niet handhavend mag optreden. Datzelfde geldt voor het feit dat eisers er niet in zijn geslaagd de hand te leggen op de geldende omgevingsvergunning. Het betoog slaagt niet.
9. Eisers hebben geen gronden ingebracht tegen de lengte van de begunstigings-termijn of de hoogte van de dwangsommen, zodat de rechtbank daar niet op in zal gaan.
Het invorderingsbesluit
10.1.
Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden, aannemelijk te maken door de overtreder, kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. [2]
10.2.
Eisers hebben niet gemotiveerd dat sprake is van een dergelijke bijzondere omstandigheid. De rechtbank ziet dan ook geen reden om aan te nemen dat de verbeurde dwangsommen door het college niet hadden mogen worden ingevorderd.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, rechter, in aanwezigheid van mr. J. van Seters, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE
Artikel 2.1, eerste lid aanhef en onder c, van Wabo voor zover hier van belang luidt:
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Artikel 2.3a van de Wabo luidt:
1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
2. Het eerste lid blijft buiten toepassing indien voor het bouwen van het desbetreffende bouwwerk op grond van artikel 2.1, derde lid, geen omgevingsvergunning is of was vereist, met dien verstande dat indien in een dergelijk geval sprake is van een bouwwerk waarvan de aanwezigheid slechts een beperkte periode is toegestaan, het eerste lid uitsluitend buiten toepassing blijft gedurende die periode.
Artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt:
1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°.
Artikel 3:10, vierde lid, van de Awb luidt:
4. Indien deze afdeling van toepassing is op de voorbereiding van een besluit is paragraaf 4.1.3.3. niet van toepassing.
Artikel 4:20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt:
1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.