Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: NL23.36563
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam 1] , V-nummer: [v-nummer] , eiser
(gemachtigde: mr. U.H. Hansma),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder,
(gemachtigde: mr. K. Jansen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van de aanvraag van eiser om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘humanitair tijdelijk’.
1.1.
Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 14 maart 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 24 oktober 2023 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
2. De rechtbank heeft het beroep op 15 februari 2024 samen met het verzoek om een voorlopige voorziening hangende dit beroep [1] , op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiser en verweerder.
Totstandkoming van het besluit
3. Eiser stelt te zijn geboren op [geboortedatum] en de Sierra Leoonse nationaliteit te hebben.
4. Op 1 maart 2023 heeft eiser bij de politie aangifte gedaan van mensenhandel. Eiser heeft verklaard dat hij vanaf 15 november 2022 tot en met 31 december 2022 door een man genaamd [naam 2] , werd gedwongen om in een woning in Nederland seksuele handelingen te verrichten met mannen. Eiser werd geslagen met een riem en bedreigd met een mes. Eiser zat opgesloten in de woning.
5. Het OM [2] heeft op 9 maart 2023 besloten om naar aanleiding van de aangifte van eiser geen vervolging in te stellen vanwege het ontbreken van voldoende opsporingsindicaties. Het OM komt tot de conclusie dat de aanwezigheid van eiser in Nederland niet noodzakelijk wordt geacht in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel.
6. Op 14 maart 2023 heeft de IND een kennisgeving van aangifte (het M55-formulier) ontvangen van de politieregio Den Haag waaruit blijkt dat eiser op 1 maart 2023 aangifte heeft gedaan van mensenhandel en een beroep doet op de Verblijfsregeling Mensenhandel.
7. Verweerder heeft de aanvraag van eiser om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘humanitair tijdelijk’ bij primair besluit van 14 maart 2023 afgewezen. Bij het bestreden besluit van 24 oktober 2023 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
8. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser niet voldoet aan de in paragraaf B8/3.1 van de Vc [3] gestelde voorwaarden voor verlening van de gevraagde vergunning. De IND merkt het M55-formulier ambtshalve aan als een aanvraag tot een verblijfsvergunning zodra deze door de politie of de KMar is doorgestuurd naar de IND. Op het moment van ontvangst van het M55-formulier door de IND op 14 maart 2023 voldeed eiser volgens verweerder niet aan de voorwaarden van de gevraagde verblijfsvergunning, omdat het OM op 9 maart 2023 heeft besloten tot voortijdige beëindiging van het strafrechtelijk opsporingsonderzoek.
Beoordeling door de rechtbank
9. De rechtbank beoordeelt het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘humanitair tijdelijk’. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
10. De rechtbank oordeelt dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
11. Eiser heeft een aantal vergelijkbare zaken overgelegd waarin, net als in het geval van eiser, sprake was van een aangifte en een sepot dat binnen zeer korte tijd volgde. In de overgelegde zaken volgde de verlening van een verblijfsvergunning. In de zaak van eiser niet. De reden hiervoor is dat verweerder in de zaak van eiser het M55-formulier pas na langere tijd heeft ontvangen. Het effect van het vertraagd toesturen van dat formulier is dat eiser niet langer kan voldoen aan de voorwaarden voor verlening van de vergunning. Van belang is dat verweerder zich al sinds jaar en dag op het standpunt stelt dat een vreemdeling niet zelfstandig kan overgaan tot de indiening van een aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning als hier aan de orde. Dat kan uitsluitend middels toezending door de politie of de KMar van het bewuste M-55 formulier. Eiser voert aan dat hij hiermee heeft aangetoond dat het verlenen van de verblijfsvergunning uitsluitend afhankelijk kan zijn, en in zijn geval is geweest, van het wel of niet tijdig toesturen van het M55-formulier. Dit acht eiser in strijd met onder meer het evenredigheidsbeginsel. Uit de overgelegde zaken volgt dat er willekeur plaatsvindt bij de snelheid waarmee het M55-formulier wordt toegezonden door de politie, dan wel de snelheid waarmee verweerder de ontvangst van dat formulier registreert. Het kan volgens eiser niet zo zijn dat dat verschil in snelheid bepaalt of de vreemdeling wel of geen verblijfsvergunning krijgt. Eiser heeft naar voren gebracht dat als zou zijn uitgegaan van de datum waarop hij aangifte heeft gedaan (1 maart 2023), hij een verblijfsvergunning humanitair tijdelijk had gekregen met ingang van de aangiftedatum tot aan het sepotbesluit (9 maart 2023). Vervolgens had eiser een verblijfsvergunning op grond van ‘niet tijdelijke humanitaire gronden’ op grond van paragraaf B9/10 van de Vc aan kunnen vragen. Eiser heeft daarbij aangegeven dat hij niet aan de standaardvoorwaarden voor een dergelijke vergunning voldoet, maar dat hij een aanvraag op grond van bijzondere omstandigheden had kunnen doen.
12. Verweerder heeft erop gewezen dat hij in zijn beleid het M-55-formulier ambtshalve aanmerkt als een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning, zodra deze door de politie of de KMar is doorgestuurd naar verweerder. Op een aanvraag van een vermoedelijk slachtoffer van mensenhandel wordt door verweerder binnen een streeftermijn van 24 uur beslist nadat de aanvraag door de politie of de KMar aan verweerder is verzonden. Volgens verweerder wordt in de uitspraak van de Afdeling [4] van 21 december 2018 [5] bevestigd dat pas sprake is van een aanvraag nadat doorzending van een kennisgeving van de aangifte van mensenhandel heeft plaatsgevonden door de politie of de KMar aan de IND. De aangifte van mensenhandel kan dan ook niet worden gelijkgesteld met een ingediende aanvraag. Een aanvraag is op grond van artikel 4:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) pas een aanvraag op het moment dat deze door het bevoegde bestuursorgaan, dat gehouden is een besluit te nemen, is ontvangen. De ontvangstdatum is onder andere het startpunt waarop de wettelijke beslistermijn gaat lopen en bepaalt, in het verlengde daarvan, ook de datum waarop uiterlijk een besluit moet zijn genomen. Dit betekent dat het bevoegde bestuursorgaan, in dit geval de IND, op de hoogte moet zijn van een ingediende aanvraag. Verder stelt verweerder dat de AVIM [6] onder de verantwoordelijkheid van het OM [7] valt en niet onder die van verweerder. Dat sprake zou zijn van willekeur, komt volgens verweerder niet voor zijn rekening en risico. Verweerder heeft hierbij nog opgemerkt dat Richtlijn 2004/81/EU geen concrete normen voorschrijft voor de bepaling wanneer sprake is van een aanvraag.
13. Verweerder is op grond van artikel 3.48, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb [8] bevoegd om een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden te verlenen aan de vreemdeling die slachtoffer-aangever is van mensenhandel, voor zover er sprake is van een strafrechtelijk opsporingsonderzoek of vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van de verdachte van het strafbare feit waarvan aangifte is gedaan. In paragraaf B8/3.1 van de Vc is vermeld dat de IND de kennisgeving van aangifte of het verlenen van medewerking aan het strafproces mensenhandel (Model M55) ambtshalve aanmerkt als een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning, zodra deze door de politie of de KMar is doorgestuurd naar de IND.
14. De bestuursrechter toetst als de (on)evenredigheid van een besluit in geschil is en dat besluit (mede) berust op een beleidsregel, ook de evenredigheid van de beleidsregel. Uit de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 [9] volgt dat als een beleidsregel zelf niet onrechtmatig is, de bestuursrechter toetst of op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb [10] al dan niet van het beleid moest worden afgeweken. Bij de beoordeling spelen aspecten zoals de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid een rol.
15. De rechtbank merkt allereerst op dat het beleid, anders dan verweerder stelt, uitgaat van het moment van het doorsturen door de politie of de KMar als datum van de aanvraag en niet van de datum van ontvangst door de IND. Deze data kunnen uiteenlopen. In de jurisprudentie van de Afdeling waar verweerder naar heeft verwezen wordt ook uitgegaan van het moment van doorsturen van de aangifte. Uit die jurisprudentie volgt verder niet dat de Afdeling het beleid op dit punt heeft goedgekeurd. Daaruit blijkt namelijk niet dat in die procedure de redelijkheid van de beleidsregel als zodanig aan de orde is gesteld.
16. Naar het oordeel van de rechtbank is het door verweerder gevoerde beleid in strijd met het systeem van de Awb. Op grond van artikel 1:3, derde lid, van de Awb is een aanvraag een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. Anders dan verweerder in het bestreden besluit stelt is dus niet pas sprake van een aanvraag als die is ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is daarop te beslissen. Nu de aangifte door verweerder wordt aangemerkt als een verzoek om een besluit te nemen, namelijk een verblijfsvergunning als hier aan de orde te verlenen, is het naar het oordeel van de rechtbank niet in overeenstemming met artikel 1:3, derde lid, van de Awb dat verweerder een model M55 pas als een aanvraag aanmerkt op het moment dat deze door de politie of de KMar aan de IND is doorgestuurd. Op grond van artikel 2:3 van Pro de Awb dient een bestuursorgaan een aanvraag ten aanzien waarvan een ander bestuursorgaan bevoegd is te beslissen, bovendien onverwijld te sturen naar dat bestuursorgaan en daarvan gelijktijdig mededeling tedoen aan de afzender. Het beleid bevat geen verwijzing naar dit artikel en bepaalt ook geen termijn voor de doorzending naar de IND door de politie of de KMar en evenmin dat van de doorzending kennis gegeven moet worden aan de vreemdeling die aangifte heeft gedaan. Ook op dit punt is het beleid in strijd met het systeem van de Awb. Eiser heeft zich naar het oordeel van de rechtbank daarom terecht op het standpunt gesteld dat het gelet daarop willekeurig is op welk moment de aanvraag uiteindelijk bij de IND terecht komt en van welke aanvraagdatum verweerder uiteindelijk uitgaat.
17. Niet is gebleken welk belang er mee gediend is dat de aanvraag pas als een aanvraag wordt aangemerkt op het moment dat deze door de politie of de KMar is doorgestuurd. Gelet op de omstandigheid dat volgens het beleid het streven is om binnen 24 uur op de doorgestuurde aanvraag te beslissen valt ook niet in te zien wat dat belang zou zijn. Het belang van de vreemdeling is in het algemeen ook gediend met een spoedige beslissing. In een geval als het onderhavige is dat temeer zo nu de vreemdeling in een betere uitgangspositie komt te verkeren op het moment dat hem een vergunning wordt verleend, ook al wordt die vergunning later ingetrokken. Verweerder heeft dat niet betwist. Gelet op het voorgaande is het beleid van verweerder op dit punt naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
17. Uit de stukken blijkt niet op welk moment de aanvraag door de politie is doorgezonden en op welk moment deze door verweerder is ontvangen. Verweerder heeft op de zitting gesteld dat de aangifte op 14 maart 2023 door de politie is doorgezonden en door de IND is ontvangen. Wat daarvan ook zij, nu de aanvraag op 1 maart 2023 is gedaan, had verweerder moeten beslissen op basis van de omstandigheden op het moment van de aanvraag. Op dat moment had het OM nog niet beslist dat niet tot vervolging zou worden overgegaan. Gelet daarop heeft verweerder de aanvraag van eiser in strijd met artikel 7:12, tweede lid, van de Awb, onvoldoende gemotiveerd afgewezen.
Conclusie en gevolgen
19. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Verweerder moet een nieuw besluit nemen waarbij de datum van aangifte van 1 maart 2023 moet worden aangemerkt als de datum van aanvraag. De rechtbank geeft verweerder hiervoor zes weken.
20. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Bpb [11] , voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, rechter, in aanwezigheid van mr. Y. van Wijk, griffier en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
De uitspraak is bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.