Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/5512
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 mei 2025 in de zaak tussen
[eiseres] en [eiser] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. W. Lever),
en
het college van burgemeester en wethouders van Zoeterwoude,
(gemachtigden: [naam 1] en [naam 2] ).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghouder] (vergunninghouder).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van het college om een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een bijgebouw in het voorerfgebied bij de woning aan [adres 1] te [plaats] .
Met het besluit van 1 augustus 2022 (het primaire besluit) heeft het college de omgevingsvergunning verleend. Met het besluit van 5 juli 2023 (het bestreden besluit) is het college bij dat besluit gebleven.
De rechtbank heeft het beroep op 1 april 2025 op zitting behandeld. Op zitting zijn verschenen: eisers, bijgestaan door hun gemachtigde, de gemachtigden van verweerder, en vergunninghouder, vergezeld door zijn echtgenote.
Totstandkoming van het bestreden besluit
1. Vergunninghouder woont aan [adres 1] en eisers wonen aan [adres 2] , beide te [plaats] . De beide percelen worden van elkaar gescheiden door een watergang van enkele meters breed. Vergunninghouder heeft een aanvraag ingediend voor het bouwen van een zogenoemd tuinkantoor in het voorerfgebied bij zijn woning. Het tuinkantoor is 6 meter lang, 3 meter breed en 2,85 meter hoog en is voorzien in de hoek van de tuin van vergunninghouder, nabij de watergang die het perceel scheidt van het perceel van eisers. Met het primaire besluit heeft het college de omgevingsvergunning verleend. Hiertoe is het college afgeweken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Het college is hierbij afgeweken van zijn destijds geldende beleid [1] ten aanzien van planologische kruimelgevallen.
1.1.
Het college heeft het hiertegen door eisers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. In het besluit op bezwaar heeft het college het bouwplan getoetst aan zijn nieuwe beleid [2] (het kruimelgevallenbeleid) en vastgesteld dat het bouwplan hieraan niet voldoet. Volgens het college zijn er echter bijzondere omstandigheden die maken dat het onverkort vasthouden aan het kruimelgevallenbeleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het college is daarom van het kruimelgevallenbeleid afgeweken.
Het beroep
2. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit. Zij voeren aan dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het bouwwerk is voorzien binnen één meter van de perceelgrens. Volgens eisers kan niet met toepassing van artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II bij het Bor van het bestemmingsplan worden afgeweken, nu het bouwplan in strijd is met het kruimelgevallenbeleid van het college. Volgens eisers zijn er geen bijzondere omstandigheden die rechtvaardigen dat van dit beleid wordt afgeweken. Verder betogen eisers dat ten onrechte geen participatieverslag is opgesteld.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 21 april 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.
Participatie
4. De rechtbank volgt eisers niet voor zover zij betogen dat de omgevingsvergunning geweigerd had moeten worden omdat geen participatieverslag is opgesteld. Nog daargelaten dat dit betoog door vergunninghouder gemotiveerd is betwist, levert de omstandigheid dat een aanvraag om een omgevingsvergunning niet aan de hiervoor geldende indieningsvereisten voldoet, geen grond op voor het oordeel dat de omgevingsvergunning reeds daarom niet in stand kan blijven. Het is aan het college om te beslissen of het over voldoende gegevens beschikt om de aanvraag te kunnen beoordelen. Anders dan eisers lijken te veronderstellen, strekt de voorgeschreven participatie in het kruimelgevallenbeleid ook niet zover dat realisatie van het bouwplan slechts mogelijk is als zij hiermee akkoord zijn.
Afwijking van het kruimelgevallenbeleid
5. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.
5.1.
Het is vaste rechtspraak dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en de betrokken belangen moet afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. [3]
5.2.
In dit geval heeft het college zijn beleidsruimte benut door het opstellen van het kruimelgevallenbeleid. Uit dit beleid volgt dat het is opgesteld om het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan eenvoudig en consequent te laten verlopen. Beoogd wordt hiermee rechtsongelijkheid en rechtsonzekerheid te voorkomen en een goede ruimtelijke ordening te waarborgen. De rechtbank leidt uit de systematiek van de beleidsregel af dat voor projecten die voldoen aan de algemene en bouwwerkspecifieke voorwaarden, zonder meer een omgevingsvergunning wordt verleend. Het bouwwerk wordt in dat geval niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht. De rechtbank leidt hieruit af dat een bouwwerk dat niet in overeenstemming is met het kruimelgevallenbeleid, niet in alle gevallen ontoelaatbaar zal zijn. In dat geval zal het college moeten motiveren waarom het bouwwerk, ondanks dat dit niet aan alle voorwaarden uit het beleid voldoet, toch in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening wordt geacht.
5.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan niet voldoet aan alle voorwaarden die in het kruimelgevallenbeleid worden genoemd voor bijbehorende bouwwerken. De omgevingsvergunning kon daarom niet zonder meer worden verleend. Het college heeft hierin aanleiding gezien om met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van het kruimelgevallenbeleid af te wijken. De rechtbank ziet zich, gelet op deze keuze van het college, voor de vraag gesteld of sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van dat artikel.
5.4.
Uit vaste rechtspraak [4] volgt dat het bestuursorgaan aan de hand van alle omstandigheden van het geval moet nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, kunnen hierbij niet alleen om die reden buiten beschouwing worden gelaten.
5.5.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet inzichtelijk gemaakt welke bijzondere omstandigheden zich in dit geval voordoen. Het college is in dit geval afgeweken van het kruimelgevallenbeleid omdat het project goed in de omgeving past, geen schade aan de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving veroorzaakt, geen aantasting van de woon- en leefsituatie van omwonenden vormt, bij buurtpercelen soortgelijke gebouwen (vergunningvrij) kunnen worden gerealiseerd en het Hoogheemraadschap van Rijnland geen waterstaatkundige bezwaren tegen het bouwwerk heeft. In het verweerschrift heeft het college hieraan toegevoegd dat het ook van het beleid is afgeweken omdat vergunninghouder door de beleidswijziging in de bezwaarfase wordt benadeeld.
5.6.
De rechtbank overweegt dat dit geen bijzondere omstandigheden zijn in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb. Met betrekking tot de beleidswijziging in de bezwaarfase geldt dat artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit dient plaats te vinden. Als uitgangspunt heeft daarbij te gelden dat bij het nemen van een besluit op het bezwaar het recht wordt toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt eveneens voor beleidsregels [5] . De rechtbank ziet geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de voorwaarden uit het kruimelgevallenbeleid waarmee het bouwplan in strijd is, ook al voorkwamen in het beleid zoals dat gold ten tijde van het primaire besluit.
5.7.
De rechtbank overweegt dat het kruimelgevallenbeleid expliciete voorwaarden bevat voor het bouwen van gebouwen op percelen die – zoals het perceel van vergunninghouder – op een hoek zijn gelegen. Dat betekent dat de ruimtelijke omstandigheden op grond waarvan het college is afgeweken van het kruimelgevallenbeleid, moeten worden geacht te zijn verdisconteerd in het kruimelgevallenbeleid. Waarom dit desondanks bijzondere omstandigheden zouden zijn die aanleiding geven tot afwijking van het kruimelgevallenbeleid op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb, heeft het college niet kunnen verduidelijken. Dat het toepassen van het kruimelgevallenbeleid leidt tot onevenredige gevolgen voor vergunninghouder is niet gebleken. Het college heeft ook ter zitting niet nader kunnen toelichten wat die onevenredige gevolgen zouden zijn. Vergunninghouder heeft ter zitting toegelicht dat hij graag een werkruimte buiten de woning wil realiseren waar veel natuurlijk daglicht binnentreedt. Dat is een begrijpelijke wens, maar zonder nadere toelichting van het college is niet in te zien dat dit een bijzondere omstandigheid oplevert die noodzaakt tot afwijking van het kruimelgevallenbeleid.
6. Het boog van eisers slaagt.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond, nu het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien en acht het toepassen van een bestuurlijke lus in deze zaak niet doelmatig. Dat betekent dat het college een nieuw besluit moet nemen op de bezwaren van eisers, met inachtneming van deze uitspraak. Als het college van mening blijft dat het voor verlening van de gevraagde vergunning noodzakelijk is dat met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb wordt afgeweken van het kruimelgevallenbeleid, dan zal het in het nieuw te nemen besluit op bezwaar nader moeten motiveren welke bijzondere omstandigheden tot deze afwijking van het beleid nopen.
8. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 1.814,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en eisers ter zitting heeft bijgestaan (2 punten met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten tot een bedrag van € 1.814,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, rechter, in aanwezigheid van mr. I. Ince, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.