Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 24/586
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juli 2025 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., eiseres, uit Nijmegen,
Stichting Mobilisation for the Environment U.A., Stichting MOB, uit Nijmegen,
samen: eiseressen,
(gemachtigde: mr. G.C.W. van der Feltz),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland
(gemachtigde: mr. B.H.A.J. Mariën).
Als derde-partijen nemen aan het geding deel:
EP NL Rijnmond 1 B.V.(derde-partij 1),
(gemachtigde: mr. R.J. de Heer),
EP NL Rijnmond 2 C.V.en
Spui Energie B.V.(derde-partij 2),
Spui Energie B.V.(derde-partij 2),
(gemachtigde: mr. N. Kusters),
samen: de Rijnmondcentrales.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het verzoek van eiseres om handhavend op te treden tegen de Rijnmondcentrales omdat zij niet zouden beschikken over de benodigde natuurvergunning. Eiseressen zijn het niet eens met de afwijzing van het verzoek. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseressen tegen het besluit op bezwaar van het college.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van Stichting MOB niet-ontvankelijk is omdat deze stichting geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit tot afwijzing van het handhavingsverzoek. De Coöperatie MOB is wel ontvankelijk. Daarnaast oordeelt de rechtbank dat voor de Rijnmondcentrales geen natuurvergunningplicht op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) geldt, omdat zij een beroep kunnen doen op het overgangsrecht van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb. Omdat de Rijnmondcentrales niet in overtreding zijn, heeft het college terecht van handhavend optreden afgezien. Eiseres krijgt geen gelijk en het beroep van eiseres is daarom ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiseres heeft het college verzocht handhavend op te treden tegen de (rechtsvoorgangers) van de Rijnmondcentrales. Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 25 april 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 6 december 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven.
2.1.
Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 5 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseressen, vergezeld door [naam 1] , de gemachtigde van het college, vergezeld door mr. P.N. de Bruin en [naam 2] en de gemachtigden van de Rijnmondcentrales.
Beoordeling door de rechtbank
Feiten en omstandigheden
3. Derde-partij 1 exploiteert een energiecentrale met twee stoom en gasturbine-eenheden (STEG-eenheden) aan de Petroleumweg 46 te Rotterdam (Rijnmondcentrale 1, voorheen de Rijnmondcentrale). Derde-partij 2 exploiteert een energiecentrale met een STEG-eenheid aan de Petroleumweg 46 te Rotterdam (de Rijnmondcentrale 2, voorheen de Maasstroomcentrale).
3.1.
De inrichtingen zijn gelegen in de nabijheid van de Natura 2000-gebieden Oude Maas, Voordelta en Voornes Duin. Op 24 maart 2000 zijn de Natura 2000-gebieden Voordelta en Voornes Duin aangewezen als speciale beschermingszone in het kader van de Vogelrichtlijn. Bij beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 zijn genoemde Natura 2000-gebieden Oude Maas, Voordelta en Voornes Duin geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio in de zin van de Habitatrichtlijn. Ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn zijn vanaf dat moment artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing. Bij besluit van 19 februari 2008 zijn de Natura 2000-gebieden Voordelta en Voornes Duin aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn. Op 14 maart 2011 is dat gebeurd voor het Natura 2000-gebied Oude Maas.
3.2.
Op 2 juli 2001 heeft het college een oprichtingsvergunning op grond van de Wet milieubeheer (Wm) verleend voor het oprichten en in werking hebben van een aardgasgestookte energiecentrale met een capaciteit van 800 MWe door middel van twee STEG-eenheden (de huidige Rijnmondcentrale 1). In voorschrift 3.1 is bepaald dat de maximale NOₓ-emissie 1981 ton per jaar bedraagt.
3.3.
Op 26 april 2007 heeft het college een veranderingsvergunning op grond van de Wm verleend (de veranderingsvergunning). De veranderingsvergunning ziet op de productie van elektriciteit door middel van een extra gasgestookte STEG-eenheid met een vermogen van ongeveer 400 MWe. In voorschrift 2.2 is bepaald dat de NOₓ-jaarvracht van de gehele inrichting, inclusief de uitbreiding, niet meer mag bedragen dan 1981 ton per jaar.
3.4.
Op 8 juli 2009 heeft een splitsing van de inrichting plaatsgevonden waarbij de derde STEG-eenheid is overgegaan op een rechtsvoorganger van derde-partij 2. De andere twee STEG-eenheden zijn bij een rechtsvoorganger van derde-partij 1 gebleven.
Sinds 2023 heeft Rijnmond Operations B.V. de Rijnmondcentrale 1 en 2 in eigendom.
Totstandkoming van het bestreden besluit
4. Op 6 september 2022 heeft eiseres het college verzocht handhavend op te treden tegen de Rijnmondcentrales omdat zij niet zouden beschikken over een natuurvergunning en daarom in strijd zouden handelen met artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb).
4.1.
Met het besluit van 25 april 2023 heeft het college het verzoek om handhaving afgewezen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de Rijnmondcentrales niet in overtreding zijn, omdat zij een beroep kunnen doen op het overgangsrecht van de Wnb. Met de beslissing op bezwaar van 6 december 2023 is het college bij dat besluit gebleven.
Toetsingskader
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Uit het overgangsrecht, zoals opgenomen in artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, volgt dat voor de beoordeling van het beroep het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft, omdat het verzoek om handhaving is ingediend voor 1 januari 2024.
Ontvankelijkheid Stichting MOB
6. Het college stelt zich op het standpunt dat het beroep van Stichting MOB
niet-ontvankelijk is, omdat zij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit tot afwijzing van het handhavingsverzoek van 25 april 2023.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat Stichting MOB geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 25 april 2023. Niet gebleken is dat haar dit redelijkerwijs niet kan worden verweten. Gelet op artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht zal de rechtbank het beroep van Stichting MOB daarom niet-ontvankelijk verklaren.
6.2.
Eiseres heeft wel bezwaar gemaakt en is ontvankelijk in beroep. In het navolgende bespreekt de rechtbank de beroepsgronden van eiseres.
Is sprake van een overtreding?
Is de veranderingsvergunning een besluit als bedoeld in artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb?
7. Eiseres betoogt dat de Rijnmondcentrales geen beroep kunnen doen op het overgangsrecht van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb, omdat ten tijde van het verlenen van de veranderingsvergunning al een toetsingsgrondslag aanwezig was in de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) in verband met de reeds aangewezen Vogelrichtlijngebieden. Het overgangsrecht is niet bedoeld voor die gevallen waarin de beoordeling in strijd met het geldende recht heeft plaatsgevonden in een besluit op grond van de Wm. De beoordeling van de effecten van de uitbreiding van de inrichting op de beschermde natuurwaarden van de betrokken Vogelrichtlijngebieden had moeten plaatsvinden in een procedure op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, omdat ten aanzien van die gebieden in 2007 al een natuurvergunningplicht gold. Bij die beoordeling hadden ook de effecten op de Natura 2000-gebieden moeten worden meegenomen die nog niet als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn waren aangewezen, maar al wel als zodanig waren aangewezen in de zin van de Vogelrichtlijn. Een beroep tegen de veranderingsvergunning zou volgens eiseres ook zonder gevolg zijn gebleven omdat haar zou zijn tegengeworpen dat haar bezwaren tegen die vergunning in een procedure op grond van de Nwb 1998 aan de orde gesteld hadden moeten worden. Daarom meent eiseres dat haar niet kan worden tegengeworpen dat zij destijds geen beroep heeft ingesteld tegen de veranderingsvergunning.
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het overgangsrecht ook geldt voor projecten waarbij voor 1 februari 2009 al een toetsingsgrondslag aanwezig was in de Nbw, zoals in dit geval geldt voor de aangewezen Vogelrichtlijngebieden. Met het overgangsrecht van artikel 9.4 van de Wnb wordt enkel benadrukt dat een project dat reeds bij een besluit van voor 1 februari 2009 op grond van een andere wettelijke grondslag dan artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is toegestaan en waarbij artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in acht zijn genomen niet nogmaals getoetst hoeft te worden aan artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
7.2.
De rechtbank overweegt dat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is geïmplementeerd in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Op basis van dit artikel gold (tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet) een vergunningplicht voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. Deze vergunningplicht geldt na 1 januari 2024 op grond van artikel 5.1, eerste lid onder e, van de Omgevingswet. In artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb staat dat artikel 2.7, tweede lid, niet van toepassing is op projecten en andere handelingen ten aanzien waarvan, voor 1 februari 2009, op grond van een andere wettelijke grondslag dan artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 en met inachtneming van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn, een besluit is genomen waarbij dat project of die handeling is toegestaan, dan wel een aanvraag voor het nemen van dat besluit is gedaan en dat besluit na die datum onherroepelijk is geworden. Onder de Omgevingswet is voorzien in een soortgelijk artikel. In artikel 2.4 vijfde lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet is namelijk het volgende bepaald: “Artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Omgevingswet is niet van toepassing op besluiten als bedoeld in artikel 9.4, achtste of negende lid, van de Wet natuurbescherming die onherroepelijk zijn. De paragrafen 5.1.3, 5.1.4 en 5.1.5 van de Omgevingswet zijn van overeenkomstige toepassing.”
7.3.
Artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb bevat een uitzondering op de vergunningplicht. Uit de memorie van toelichting [1] bij dit artikel volgt dat de implementatie van de Habitatrichtlijn met de wijzigingen van de Nbw 1998 per 1 oktober 2005 en 1 februari 2009 is gecomplementeerd en sindsdien voorziet in een zelfstandig regime ter toetsing van projecten en andere handelingen aan de vereisten van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn. Tot die tijd werd de toetsing van projecten en handelingen aan de vereisten van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn zoveel mogelijk verricht bij het nemen van andere besluiten die voorzagen in de autorisatie van het project of de handeling, bijvoorbeeld milieu(revisie)vergunningen, vrijstellingen op grond van artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening, bestemmingsplannen en ontgrondingenvergunningen. Dit gebeurde op basis van een zogenoemde richtlijnconforme interpretatie van de rechtstreeks werkende onderdelen van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn. De memorie van toelichting vermeldt verder dat het voorgestelde achtste lid regelt dat deze projecten en handelingen niet nogmaals aan de vereisten van de Habitatrichtlijn hoeven te worden getoetst. [2] In artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb staat een aantal voorwaarden waaraan een besluit moet voldoen om onder deze bepaling te vallen. Ten eerste moet het besluit op grond waarvan het project of de andere handeling is toegestaan, zijn genomen voor 1 februari 2009. Ten tweede moet dit besluit berusten op een andere wettelijke grondslag dan artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Ten derde moet bij dit besluit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in acht zijn genomen.
7.4.
De rechtbank overweegt dat de wetgever aandacht heeft gehad voor de tijdelijke onduidelijke situatie vanwege de gebrekkige implementatie van de Habitatrichtlijn in de Nbw 1998, waarbij sommige Natura 2000-gebieden nog niet waren aangewezen als speciale beschermingszones in de zin van de Habitatrichtlijn terwijl dat al wel had gemoeten. Die onduidelijkheid bestond erin dat de Nbw 1998 tot de wijziging per 1 januari 2007 in veel gevallen nog geen volledige zelfstandige toetsingsgrondslag bood, zodat tot die tijd de toetsing van projecten en handelingen aan de vereisten van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn zoveel mogelijk werd verricht bij het nemen van andere besluiten als voornoemd. Om die reden heeft de wetgever een streep onder die periode willen zetten en projecten van de natuurvergunningplicht willen uitzonderen waarvoor reeds een onherroepelijke toestemming was verleend en waarbij aan de bepalingen uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn was getoetst. De overgangsregeling is daarmee in het leven geroepen voor die gevallen waarin die beoordeling al had plaatsgevonden op een andere wettelijke grondslag dan artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Gelet op de tekst en de wetgeschiedenis van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb is voor de toepasselijkheid van deze overgangsrechtelijke bepaling niet relevant of er op dat moment al een toetsingsgrondslag aanwezig was in de Nbw 1998 en zo ja, of bij die beoordeling ook de effecten op Natura 2000-gebieden moesten worden meegenomen die nog niet als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn waren aangewezen. Dat de wetgever dit laatste ook niet heeft bedoeld sluit aan bij de wens om een streep te zetten onder de onduidelijkheden die bestonden ten aanzien van de verschillende wegen waarlangs die toetsing in diverse soorten besluiten kon hebben plaatsgevonden. Een andere uitleg zou in dit geval ook tot gevolg hebben dat ten aanzien van de gevolgen van het project voor de Natura 2000-gebieden Voordelta en Voornes Duin het overgangsrecht niet van toepassing zou zijn en er wel een vergunningplicht zou gelden en ten aanzien van de gevolgen voor het Natura 2000-gebeid Oude Maas geen vergunningplicht zou gelden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de wetgever een dergelijk ongewenst resultaat, met het oog op rechtszekerheid, net willen voorkomen. Of een beroep tegen de veranderingsvergunning al dan niet zonder gevolg zou zijn gebleven, is evenmin relevant voor de vraag of een beroep kan worden gedaan op het overgangsrecht. Nog daargelaten dat het Natura 2000-gebied Oude Maas geen Vogelrichtlijngebied is en voor dat gebied ten tijde van de veranderingsvergunning geen toetsingsgrondslag aanwezig was in de Nbw 1998, is voor de toepassing van het overgangsrecht slechts van belang of in die veranderingsvergunning artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in acht is genomen. Bovendien heeft eiseres ervoor gekozen om geen beroep in te stellen tegen de veranderingsvergunning, terwijl zij wel een afschrift van die vergunning heeft ontvangen. Als zij dat wel zou hebben gedaan en haar zou zijn tegengeworpen dat haar bezwaren tegen die vergunning in een procedure op grond van de Nbw 1998 aan de orde gesteld hadden moeten worden, dan had zij rechtsmiddelen kunnen aanwenden tegen een alsnog verleende vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw dan wel, bij gebreke daarvan, een handhavingsverzoek kunnen indienen. Het betoog slaagt niet.
7.5.
Nu de veranderingsvergunning is verleend voor 1 februari 2009 en berust op een andere wettelijke grondslag dan artikel 19d, eerste lid, van de Nbw, komen de Rijnmondcentrales een beroep toe op artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb, mits daarbij artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in acht zijn genomen.
Is getoetst met in achtneming van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn?
8. Eiseres stelt dat de beoordeling in de veranderingsvergunning niet voldoet aan de eisen van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Er had een passende beoordeling moeten plaatsvinden en de toets had indringender gemoeten. In die beoordeling is uitsluitend gekeken naar de effecten op een drietal natuurgebieden, terwijl vaststaat dat ook op andere Natura 2000-gebieden stikstof wordt gedeponeerd. Daarnaast zijn de stikstofeffecten ten onrechte niet per Natura 2000-gebied beschouwd. Verder wordt de (gemiddelde) zuurdepositie van 3,8 mol/jr/ha als een zeer gering effect beschouwd, omdat het maar een klein aandeel zou zijn van de volledige achtergronddepositie. Deze redenering houdt geen rekening met het feit dat het stikstofprobleem een cumulatieprobleem is. Het is juist het totaal van vele kleine beetjes bij elkaar dat maakt dat er schadelijke gevolgen optreden in Natura 2000-gebieden. Daarnaast is bij de beoordeling niet in kaart gebracht wat de kwaliteit van de habitattypen op het toetsingsmoment was. Dit is een cruciaal element om de gevolgen van een project correct te duiden. Ten slotte is volgens eiseres in de beoordeling uitsluitend gekeken naar de individuele gevolgen van de activiteit en is niet getoetst of de toename van stikstofdepositie in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben.
8.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb nadrukkelijk bepaalt dat de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in acht genomen moeten zijn. Er wordt niet bepaald dat er een passende beoordeling conform artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn verricht moet worden. Uit het onderzoek ten behoeve van de veranderingsvergunning blijkt voldoende dat mogelijke significante gevolgen op voorhand uitgesloten konden worden. Er was daarom geen passende beoordeling nodig. Indien eiseres het daar niet mee eens is, had zij daartegen in beroep kunnen komen of een handhavingsverzoek kunnen indienen. Na het verstrijken van de beroepstermijn kunnen mogelijke bezwaren tegen het toepassen van de bepalingen uit artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn niet alsnog worden tegengeworpen.
8.2.
Vast staat dat tegen de veranderingsvergunning geen rechtsmiddelen zijn aangewend en dat die vergunning daarmee formele rechtskracht heeft gekregen. De rechtszekerheid scheppende functie van het overgangsrecht staat eraan in de weg dat de toets aan artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in deze procedure opnieuw in volle omvang aan de orde kan worden gesteld. Dit zou immers neerkomen op een herbeoordeling van een reeds onherroepelijk verleende toestemming. Om een geslaagd beroep te kunnen doen op de overgangsregeling moet in de veranderingsvergunning wel getoetst zijn aan artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De beoordeling dient echter beperkt te blijven tot de vraag of artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in acht is genomen.
8.3.
Op pagina 20 van de veranderingsvergunning is, voor zover thans van belang, het volgende opgenomen:
“In artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
De inrichting waarvoor vergunning wordt aangevraagd is gelegen op ten minste 20 km van het habitatrichtlijngebied de Voordelta en het Voornes Duin. Daarnaast bevindt het habitatrichtlijngebied de Oude Maas zich op 5 km van de inrichting.
Gelet op de afstanden en de op de effecten die de inrichting op de omgeving zal hebben, is niet aannemelijk dat sprake zou kunnen zijn van storende factoren met een significant effect op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Het maken van een passende beoordeling wordt niet nodig geacht.”
8.4.
In het Milieueffectrapport van juli 2006 (het milieueffectrapport) is onder meer het volgende opgenomen:
“3.2.7Natuurbehoud
(…)
Speciale Beschermingszone (SBZ) Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn
Toepassing van het afwegingskader houdt in dat voor de besluitvorming over nieuwe activiteiten die significante gevolgen kunnen hebben voor de SBZ een passende beoordeling plaatsvindt. Dit MER wordt mede met dit doel opgesteld.
(…)
De beschermingsbepalingen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn zijn inmiddels opgenomen in de nieuwe Natuurbeschermingswet. Op grond van deze wet wordt een vergunningenstelsel ingevoerd, dat mogelijkook van toepassing is op de voorgenomen nieuwbouw.
(…)
5.1.3
Landschap en landgebruik
(…)
Omringend gebied buiten de Rijnmond Energie-locatie
Gevoelige en beschermde gebieden in relatie tot natuur, landschap en recreatie zijn:
- Voornes Duin (kustduingebied, Habitat- en Vogelrichtlijn), afstand 20 km
- Voordelta (gebied langs de kust, Habitat- en Vogelrichtlijn), afstand 26 km
- Oude Maas (gebied langs de Oude Maas, ten zuiden van de locatie), afstand 5 km
- Oostvoornse en Brielse Meer (recreatiegebied en klein natuurgebied, afstand 9 en 20 km
(…)
5.2.4
Effecten van de voorgenomen activiteit
Om een beoordeling te maken van het effect van de voorgenomen activiteit is het belangrijk om inzicht te krijgen in de bijlage van de voorgenomen activiteit aan de gehelen NOₓ-niveaus in het studiegebied.
(…)
5.2.4.2 Jaargemiddelde achtergrondconcentraties van NO₂
(…)
Om het verschil tussen de verschillende scenario’s beter in beeld te brengen, zijn extra
berekeningen uitgevoerd voor een studiegebied van 4 x 4 km. De resultaten zijn weergegeven in de figuren in deze sectie. De scenario’s zijn als volgt:
a de maximale concentraties, met als aanname dat de voorgenomen activiteit haar
maximaaltoegestane emissies uitstoot, inclusief de NOₓ-achtergrondconcentratie (als NO₂) van Rijnmond Energie en de RIVM-database, worden beschreven in tabel 5.2.3 en figuur 5.2.1 en 5.2.2. Dit laat het maximale effect zien van Rijnmond Energie met de uitbreiding en de bijdrage die de uitbreiding heeft op de NOₓ-niveaus
b vervolgens toont figuur 5.2.3 hetverwachtescenario waarbij de totale emissies van
Rijnmond Energie met de uitbreiding blijft binnen de thans toegestane maximale NOₓ-emissie waarvoor vergunning is verleend (1981 ton per jaar). Dit geeft de verwachte werkelijke emissies weer, namelijk dat de algehele emissies van Rijnmond Energie en de uitbreiding tezamen de huidige vergunde niveaus niet overschrijden
c. in figuur 5.2.4 wordt vervolgens getoond wat het effect is van de vier scenario’s op de maximale concentraties van NOₓ met achtergrondconcentraties en emissies van het wegverkeer. Dit laat de veranderingen in NOₓ-concentraties zien die verwacht mogen worden wanneer de alternatieven worden toegepast ten opzichte van het maximale effect
d. als laatste toont figuur 5.2.5 de toename in NOₓ-concentraties als gevolg van Rijnmond Energie en de Rijnmond Expansion tezamen zonder de achtergrondconcentratie in ogenschouw te nemen.
(…)
Conclusie
Figuren 5.2.1 tot en met 5.2.3 laten zien dat in Pernis de grenswaarde van 40 µg/m³ niet
wordt overschreden.
Figuur 5.2.4 legt de isolijnen van de figuren 5.2.1 tot en met 5.2.3 en het scenario met de
installatie van SCR in de Rijnmond Expansion over elkaar in één figuur. In Pernis is er geen
noemenswaardig verschil waar te nemen tussen de scenario’s.
De maximale bijdrage in de concentraties bevindt zich ongeveer 2 km ten noordoosten van de elektriciteitscentrale. De hoogste concentratie bevindt zich boven de Wiltonhaven.
De maximale jaargemiddelde bijdrage van Rijnmond Expansion (65 m schoorsteen, geen SCR) op de N0₂-achtergrondconcentratie is 0,3 µg/m³ ten opzichte van 33,0 µg/m³ (0,9%). Het aandeel in vergelijking met de achtergrondconcentratie en de verkeersemissies is zo laag dat de werkelijke situatie niet in belangrijke mate zal veranderen.
Vergelijking van figuur 5.2.5 en figuur A.12 (bijlage A) laat zien dat de bijdrage van de
voorgenomen activiteit de lokale N0₂-concentratie in Pernis laat toenemen met 0,1 µg/m³. Dit is 0,3% van de achtergrondconcentratie. In de situatie dat alle eenheden de verwachte emissies uitstoten van 30 g/GJ, is de algehele bijdrage lager dan in de vergunde situatie voor alleen Rijnmond Energie.
De hoogste jaargemiddelde bijdrage op de locatie waar de grenswaarde (40 µg/m³) wordt
overschreden (A4 ten westen van Pernis) is circa 0,1 µg/m³ (0,25%). De bijdrage op andere
plaatsen boven de grenswaarde is lager dan 0,05 µg/m³ (<0,1%). Deze bijdragen zijn zo
laag dat deze niet gemeten kunnen worden en zijn daarom niet significant.
De maximale uurgemiddelde concentratie voor alle scenario’s is 138,75 µg/mₒ³. Dit houdt in dat de uurgemiddelde grenswaarde van 200 µg/mₒ³ nooit wordt overschreden.
Over de gehele linie laat de evaluatie van de effecten op de luchtkwaliteit zien dat de huidige Rijnmond Energie-centrale en de voorgestelde uitbreiding in verwaarloosbare mate zullen bijdragen aan de NOₓ-concentraties in de buitenlucht en deze bijdragen zullen geen significant effect hebben op de luchtkwaliteit.
(…)
5.2.6
Zure depositie
(…)
Conclusie
Het effect van de Rijnmond Expansion op zure depositie in het studiegebied is 3,8 mol/ha.jaar ten opzichte van een achtergrond in Rijnmond (2001) van 3450 zuurequivalenten (mol H+)/ha.jaar (dat wil zeggen +0,1%). Dit is een zeer gering effect, welke zelfs nog verder wordt gereduceerd door de installatie van SCR voor de verdere reductie van NOₓ-emissies. Dit uiterst kleine aandeel in depositie heeft geen effect op de gebieden Voordelta, Voornes Duin en Oude Maas die onder de Vogel- en Habitatrichtlijn vallen.
(…)
5.3.5
Toets aan de Flora- en faunawet en de natuurbeschermingswet
In het kader van de Flora- en faunawet respectievelijk de natuurbeschermingswet is voor beschermde soorten en gebieden een voortoets uitgevoerd (Bureau Waardenburg, 2006). Daarnaast is rekening gehouden met de beschermde gebieden in de omgeving, in het bijzonder de gebieden Voordelta en Voornes Duin uit de Vogelrichtlijn en het gebied Oude Maas uit de Habitatrichtlijn.
(…)
De voorgenomen activiteit en de emissies naar de lucht en het water en de geluidemissie hebben geen negatief effect op soorten en habitattypes in de speciale beschermingszones (SBZ) Oude Maas, Voornes Duin en Voordelta die krachtens de habitatrichtlijn en de natuurbeschermingswet als zodanig zijn aangewezen.”
8.5.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit deze passages uit de veranderingsvergunning en uit het daaraan ten grondslag liggende milieueffectrapport, dat de toestemming is verleend met inachtneming van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn. In het milieueffectrapport is een opsomming gegeven van de gevoelige en beschermde gebieden in relatie tot natuur, landschap en recreatie die zich in de nabijheid van de voorgenomen activiteit bevinden. In deze opsomming worden ook de Natura 2000-gebieden Voornes Duin, Voordelta en Oude Maas genoemd, inclusief de afstand tot de voorgenomen activiteit en of deze gebieden hun bescherming ontlenen aan de Habitatrichtlijn, de Vogelrichtlijn of beide. Blijkens het milieueffectrapport heeft er vervolgens een beoordeling plaatsgevonden van de effecten van de voorgenomen activiteit op de luchtkwaliteit en de zure depositie. De conclusie luidt dat deze geen significant effect zal hebben op de luchtkwaliteit en dat het uiterst kleine aandeel aan zure depositie ook geen effect heeft op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. In het milieueffectrapport wordt verder uiteengezet dat er in 2006 in het kader van de Flora- en faunawet en de natuurbeschermingswet voor beschermde soorten en gebieden door Bureau Waardenburg ook een voortoets is uitgevoerd. Blijkens de beschrijving van die voortoets in het milieueffectrapport is daarbij rekening gehouden met de beschermde gebieden in de omgeving, in het bijzonder de gebieden Voornes Duin en Voordelta uit de Vogelrichtlijn en het gebied Oude Maas uit de Habitatrichtlijn. De conclusie van die voortoets luidt dat de voorgenomen activiteit en de emissies naar de lucht en het water en de geluidemissie geen negatief effect op soorten en habitattypes in de speciale beschermingszones Voornes Duin, Voordelta en Oude Maas hebben die krachtens de Habitatrichtlijn en de natuurbeschermingswet als zodanig zijn aangewezen. Op basis hiervan wordt in de veranderingsvergunning geconcludeerd dat gelet op de afstanden tot genoemde Habitatrichtlijngebieden en de effecten die de inrichting op de omgeving zal hebben, het niet aannemelijk is dat sprake zou kunnen zijn van storende factoren met een significant effect op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen en dat het maken van een passende beoordeling daarom niet nodig wordt geacht.
8.6.
Anders dan eiseres betoogt, vereist het in acht nemen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn niet dat er een passende beoordeling moet hebben plaatsgevonden. De systematiek van het natuurbeschermingsrecht houdt in dat alleen een passende beoordeling nodig is als mogelijk significante effecten als gevolg van het project te verwachten zijn op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Als significante negatieve gevolgen zijn uit te sluiten is een passende beoordeling niet nodig. Met het instrument van de voortoets, dat in vaste jurisprudentie door de Afdeling is aanvaard, kan beoordeeld worden of een passende beoordeling wel of niet nodig is. De in de veranderingsvergunning verrichtte voortoets heeft uitgewezen dat significante gevolgen zijn uit te sluiten zodat er geen passende beoordeling hoefde te worden gemaakt. De omstandigheid dat de beoordeling van de gevolgen van de aangevraagde inrichting voor omliggende Habitatrichtlijngebieden in de veranderingsvergunning, met de kennis van nu, wellicht anders of meer indringend zou zijn uitgevoerd, doet geen afbreuk aan het onherroepelijke karakter daarvan. Gelet hierop kunnen de overige door eiseres aangevoerde gronden van eiseres, zoals samengevat weergegeven in rechtsoverweging 8, evenmin leiden tot het oordeel dat artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn niet in acht zijn genomen. Het betoog slaagt niet.
Is de overgangsregeling alleen van toepassing op de derde STEG-eenheid?
9. Eiseres betoogt dat de overgangsregeling alleen gevolgen kan hebben voor de derde STEG-eenheid die met de veranderingsvergunning is vergund, omdat uit de tekst van de veranderingsvergunning zou blijken dat deze alleen ziet op de plaatsing van de derde STEG-eenheid. Uit het milieueffectrapport blijkt ook dat uitsluitend de effecten van de derde STEG-eenheid op de betrokken Natura 2000-gebieden zijn getoetst.
9.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het gehele project, inclusief de derde STEG-eenheid is beoordeeld en met de veranderingsvergunning is vergund. Dit blijkt onder meer ook uit voorschrift 2.2 van de veranderingsvergunning waarin is opgenomen dat de NOₓ-jaarvracht van het gehele project inclusief uitbreiding niet mag toenemen ten opzichte van de oprichtingsvergunning en maximaal 1981 ton per jaar blijft. De oprichtingsvergunning is niet getoetst aan artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn en daarom kan niet worden gesteld dat in de veranderingsvergunning uitsluitend de uitbreiding met de extra STEG-eenheid ten opzichte van de bestaande twee STEG-eenheden is beoordeeld. De maximale jaarvracht van 1981 ton NOₓ is getoetst aan artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn. Volgens het college is het overgangsrecht daarom niet slechts van toepassing op de derde STEG-eenheid.
9.2.
Naar het oordeel van de rechtbank ziet de veranderingsvergunning op een wijziging van de bestaande inrichting met twee STEG-eenheden met een gezamenlijk vermogen van 800 MWe door een uitbreiding met een derde STEG-eenheid van 400 Mwe. Het daaraan ten grondslag liggende milieueffectrapport biedt voldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat bij de beoordeling van de gevolgen voor de betrokken Vogel- en Habitatrichtlijngebieden de gehele inrichting met drie STEG-eenheden in ogenschouw is genomen. Hoewel in de samenvatting van het milieueffectrapport specifiek wordt ingegaan op het effect van de derde STEG-eenheid op de reeds aanwezige stikstofdioxide-achtergrondconcentraties en zuurdepositie op de drie betrokken Natura 2000-gebieden, worden in paragraaf 5.2.4.2 ook de gevolgen van de gehele inrichting, inclusief de derde STEG-eenheid, op die achtergrondconcentraties uiteengezet en beoordeeld. Daarbij is rekening gehouden met de maximaal vergunde uitstoot voor de drie STEG-eenheden samen. Deze maximaal vergunde uitstoot van 1981 ton NOₓ per jaar wordt ook als zodanig genoemd in paragraaf 5.2.4.2 bij figuur 5.2.3 en komt overeen met de in voorschrift 2.2 van de veranderingsvergunning opgenomen maximaal vergunde NOₓ-jaarvracht voor de gehele inrichting. In het milieueffectrapport wordt vervolgens geconcludeerd dat de evaluatie van de effecten op de luchtkwaliteit over de gehele linie laat zien dat de bestaande inrichting met twee STEG-eenheden en de voorgestelde uitbreiding met de derde STEG-eenheid in verwaarloosbare mate zullen bijdragen aan de NOₓ-concentraties in de buitenlucht en dat deze bijdragen geen significant effect zullen hebben op de luchtkwaliteit. Uit deze conclusie blijkt ook dat naar de gehele inrichting is gekeken. In paragraaf 5.2.6 van het milieueffectrapport wordt ten aanzien van de zure depositie geconcludeerd dat het uiterst kleine aandeel in zuurdepositie van 3,8 mol/ha/j van de derde STEG-eenheid ten opzichte van een achtergrond in Rijnmond (2001) van 3450 zuurequivalenten geen effect heeft op de gebieden Voordelta, Voornes Duin en Oude Maas die onder de Vogel- en Habitatrichtlijn vallen. Weliswaar spitst deze conclusie zich toe op de uitbreiding met de derde STEG-eenheid, maar uit tabel 5.2.3 van diezelfde paragraaf volgt dat de potentiële zuurdepositie van zowel de uitbreiding als de bestaande inrichting met de uitbreiding is onderzocht. Het betoog slaagt niet.
Heeft de nieuwe rechtspraak-lijn over intern salderen gevolgen voor deze procedure?
10. Eiseres betoogt dat het overgangsrecht van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb niet van toepassing is als een inrichting wijzigt. Met de toevoeging van de derde STEG-eenheid in 2007 is de bestaande inrichting gewijzigd. Het hele project zoals dat nu wordt uitgevoerd, moet daarom in een passende beoordeling worden onderzocht. Eiseres beroept zich in dit verband op de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 [3] .
10.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de nieuwe rechtspraak-lijn die is ingezet met de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 niet van toepassing is, omdat het daarbij moet gaan om activiteiten die zijn gestart op of na 2020.
10.2.
In genoemde uitspraken van 18 december 2024 heeft de Afdeling de rechtspraak-lijn over intern salderen gewijzigd. Die wijziging komt er in de kern op neer dat intern salderen niet meer mag worden betrokken in de voortoets en daarmee bij de vraag of een natuurvergunning nodig is. Intern salderen met de referentiesituatie mag als mitigerende maatregel betrokken worden in de passende beoordeling van de gevolgen van het project. Deze wijziging acht de Afdeling direct van toepassing in lopende en toekomstige vergunning- en handhavingsprocedures.
10.3.
De rechtbank stelt vast dat de inrichting in 2007 is gewijzigd, omdat deze is uitgebreid met een extra STEG-eenheid. Deze wijziging is met de veranderingsvergunning vergund. Zoals hierboven in 8.2 is overwogen, is deze vergunning inmiddels rechtens onaantastbaar. Alhoewel de eigendom van de Rijnmondcentrales in 2009 is gesplitst, is niet in geschil dat na 2007 geen wijziging van de inrichting heeft plaatsgevonden. Anders dan eiseres veronderstelt, kan uit de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 niet worden afgeleid dat de onherroepelijk vergunde Rijnmondcentrales bij ongewijzigde voortzetting opnieuw beoordeeld moeten worden in een passende beoordeling en dat niet langer een beroep kan worden gedaan op het overgangsrecht van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb. De rechtbank wijst er daarbij op dat de uitspraak van de rechtbank Oost Brabant van 24 maart 2025 [4] , waar eiseres een beroep op doet, ziet op de situatie dat wél sprake was van een latere wijziging van de inrichting. Dat is, zoals gezegd, in dit geval niet aan de orde. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
11. Aangezien aan alle vereisten van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb wordt voldaan, komen de Rijnmondcentrales een beroep toe op het daarin neergelegde overgangsrecht. Dat betekent dat voor de Rijnmondcentrales een uitzondering op de natuurvergunningplicht als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb geldt. Omdat de Rijnmondcentrales niet in overtreding zijn, heeft het college terecht van handhavend optreden afgezien.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep van Stichting MOB is niet-ontvankelijk. Het beroep van eiseres is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Er bestaat ook geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart:
- het beroep van Stichting MOB niet-ontvankelijk;
- het beroep van eiseres ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, voorzitter, en mr. S.H. van den Ende en mr. A. Drahmann, leden, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.