ECLI:NL:RBDHA:2025:16439

Uitspraak

Rechtbank den haag

Team Handel - voorzieningenrechter

zaak- / rolnummer: C/09/689834 / KG ZA 25-797

Vonnis in kort geding van 4 september 2025

in de zaak van

1.Mediahuis NRC B.V. te Amsterdam,

2.
[eiser 1]te [woonplaats 1] ,

3.
[eiser 2]te [woonplaats 2] ,

4.
Follow the Money B.V.te Amsterdam,

5.
[eiser 3]te [woonplaats 2] ,

6.
Stichting Omroep Gelderlandte Arnhem,

7.
[eiser 4]te [woonplaats 3] ,

eisers,

advocaten mrs. L. Oranje en L.P.W. Mensink te Amsterdam,

tegen:

De Staat der Nederlanden (de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur)te Den Haag,

gedaagde,

advocaten mrs. E.C. Pietermaat en mr. M.H.A. Bakkum te Den Haag,

waarin zich hebben gevoegd aan de zijde van gedaagde:

1.Land- en Tuinbouworganisatie Nederland te Den Haag,

2.
Producenten Organisatie Varkenshouderijte Zeist,

3.
Vee&Logistiek Nederlandte Den Haag,

advocaten mrs. T.F.M. Wijgergans en M.I.J. Toonders te Veldhoven.

Eisers worden hierna gezamenlijk aangeduid als ‘de journalisten’. Gedaagde wordt hierna aangeduid als ‘de Minister’. De partijen die zich hebben gevoegd worden gezamenlijk aangeduid als ‘LTO c.s.’.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding met producties 1 tot en met 24;

- de conclusie van antwoord met producties 1 tot en met 4;

- de incidentele conclusie tot voeging met producties 1 tot en met 6;

- de aanvullende producties 25 tot en met 36 van de journalisten;

- de op 21 augustus 2025 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door alle partijen pleitnotities zijn overgelegd en voorgedragen.

1.2.

Tijdens de zitting is de datum voor vonnis bepaald op vandaag.

2.Het incident tot voeging

2.1.

LTO c.s. heeft gevorderd zich als belangenorganisaties te mogen voegen aan de zijde van de Minister. De journalisten en de Minister hebben ter zitting verklaard zich te refereren aan het oordeel van de voorzieningenrechter. De voorzieningenrechter heeft ter zitting de voeging toegestaan. Daarvoor is het volgende redengevend.

2.2.

De voorzieningenrechter neemt tot uitgangspunt dat artikel 3:305a BW ook van (overeenkomstige) toepassing is op de vordering tot voeging van LTO c.s. LTO c.s. moet dus voldoen aan de in artikel 3:305a BW bedoelde voorwaarden voor ontvankelijkheid.

2.3.

De voorzieningenrechter beoordeelt eerst de vraag of LTO c.s. voldoet aan de ontvankelijkheidseisen van artikel 3:305a BW. Dit artikel luidt, voor zover van belang, als volgt:

“ 1. Een stichting of vereniging met volledige rechtsbevoegdheid kan een rechtsvordering instellen die strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen, voor zover zij deze belangen ingevolge haar statuten behartigt en deze belangen voldoende zijn gewaarborgd.

2. De belangen van de personen tot bescherming van wier belangen de rechtsvordering strekt, zijn voldoende gewaarborgd, wanneer de rechtspersoon als bedoeld in lid 1, voldoende representatief is gelet op de achterban en de omvang van de vertegenwoordigde vorderingen en beschikt over: (…)

3. Een rechtspersoon als bedoeld in lid 1 is slechts ontvankelijk indien:

a. de bestuurders betrokken bij de oprichting van de rechtspersoon, en hun opvolgers, geen rechtstreeks of middellijk winstoogmerk hebben, dat via de rechtspersoon wordt gerealiseerd;

b. de rechtsvordering een voldoende nauwe band met de Nederlandse rechtssfeer heeft. (…)

c. de rechtspersoon in de gegeven omstandigheden voldoende heeft getracht het gevorderde door het voeren van overleg met de verweerder te bereiken. Een termijn van twee weken na de ontvangst door de verweerder van een verzoek tot overleg onder vermelding van het gevorderde, is daarvoor in elk geval voldoende.

(…)

5. Een rechtspersoon als bedoeld in lid 1 stelt een bestuursverslag en een jaarrekening op (…).

6. De rechter kan een rechtspersoon als bedoeld in lid 1, ontvankelijk verklaren, zonder dat aan de vereisten van lid 2, subonderdelen a tot en met e, en lid 5 voldaan hoeft te zijn, wanneer de rechtsvordering wordt ingesteld met een ideëel doel en een zeer beperkt financieel belang of wanneer de aard van de vordering van de rechtspersoon bedoeld in lid 1 of van de personen tot bescherming van wier belangen de rechtsvordering strekt, daartoe aanleiding geeft. Bij toepassing van dit lid kan de rechtsvordering niet strekken tot schadevergoeding in geld. Voor de toepassing van dit lid op een rechtsvordering ter bescherming van een belang als bedoeld in artikel 2, eerste lid, Richtlijn (EU) 2020/1828 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2020 betreffende representatieve vorderingen ter bescherming van de collectieve belangen van consumenten en tot intrekking van Richtlijn 2009/22/EG (PbEU 2020, L 409), moet wel zijn voldaan aan de vereisten van lid 2, onderdelen c en d, aanhef en onder 7° en 8°. (…)”

2.4.

De voorzieningenrechter deelt het standpunt van LTO c.s. dat het lichte ontvankelijkheidsregime van artikel 3:305a lid 6 BW van toepassing is. De voeging houdt verband met het recht op publieke informatie, de zorgvuldigheid van besluitvorming door de Minister en toegang tot de rechter voor agrarische bedrijven. De procedure waarin LTO c.s. zich wil voegen raakt zodoende een maatschappelijk belang. De voeging betreft verder geen rechtsvordering ter bescherming van een belang als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2020/1828. Dit oordeel brengt mee dat er niet hoeft te worden getoetst aan lid 2, onderdelen a tot en met e en lid 5 van artikel 3:305a BW, omdat de aard van de vordering daartoe aanleiding geeft. Wel moet zijn voldaan aan de eisen van artikel 3:305a lid 1, lid 2 aanhef en lid 3 BW.

2.5.

LTO c.s. heeft genoegzaam aangetoond dat is voldaan aan de eis dat de voeging strekt tot bescherming van belangen van andere personen die LTO c.s. ingevolge de respectievelijke statuten behartigt. LTO stelt zich, voor zover nu van belang, blijkens haar statuten ten doel het bevorderen van de economische, sociale, en maatschappelijke belangen van de agrarische sector en de in die sector werkzame ondernemers en hun gezinsleden. LTO behartigt de belangen van 35.000 leden die actief zijn in de agrarische sector. POV behartigt blijkens haar statuten de belangen van de Nederlandse varkenshouders in de ruimste zin van het woord. POV heeft 2.250 leden, wat neerkomt op circa 78 % van de varkensproductiebedrijven in Nederland. Vee&Logistiek heeft als doel, blijkens haar statuten, het behartigen van de belangen van veehandel, veetransport en verzamelcentra in de ruimste zin des woords en heeft ruim 750 leden. Gelet op het aantal leden, de omvangrijke achterban en de omvang van de vertegenwoordigde vordering is ook voldaan aan de eis dat LTO c.s. voldoende representatief is.

2.6.

LTO c.s. heeft ook genoegzaam aangetoond dat de belangen die zij behartigt gelijksoortig zijn. De belangen ter bescherming waarvan de rechtsvordering tot voeging strekt, te weten het belang van de achterban om door middel van het indienden van zienswijzen de juiste context te geven ten behoeve van zorgvuldige besluitvorming bij het nemen van beslissingen op de Woo-verzoeken, en zo de kans op intimidatie, bedreigingen en agressie tegen de achterban te minimaliseren, lenen zich voor bundeling, zodat een efficiënte en effectieve rechtsbescherming ten behoeve van de belanghebbenden kan worden bevorderd.

2.7.

LTO c.s. heeft voorts onweersproken gesteld dat zij ook voldoet aan de eisen van artikel 3:305a lid 3 BW. Zij beschikt over een bestuur dat geen winstoogmerk heeft dat via de rechtspersoon wordt gerealiseerd. De statuten geven er geen blijk van dat dit anders is. De hoofdzaak is ingesteld tegen de Minister en heeft betrekking op de openbaarmaking van gegevens van Nederlandse agrarische bedrijven op grond van Woo-verzoeken. De rechtsvordering van de journalisten heeft daarmee een voldoende nauwe band met de Nederlandse rechtssfeer. Het overlegvereiste van artikel 3:305a lid 3 onder c BW heeft tot doel dat degene die een collectieve vordering instelt, eerst probeert om het gevorderde door het voeren van overleg met de wederpartij te bereiken. In de gegeven omstandigheden kan in redelijkheid niet aan LTO c.s. worden tegengeworpen dat zij over de onderhavige kwestie geen overleg heeft gevoerd met de journalisten (als deze eis al van toepassing is in dit geval) zodat wordt geoordeeld dat ook is voldaan aan de eis neergelegd in artikel 3:305a, derde lid onder c BW.

2.8.

De voorzieningenrechter is op grond van het voorgaande tot de conclusie gekomen dat LTO c.s. voldoet aan de ontvankelijkheidseisen van artikel 3:305a BW.

2.9.

Vervolgens is beoordeeld of is voldaan aan de eisen voor voeging. Voor het aannemen van een belang bij voeging in de zin van artikel 217 Rv is voldoende dat de partij die voeging vordert, nadelige gevolgen kan ondervinden van een uitkomst van de procedure die ongunstig is voor de partij aan wier zijde zij zich voegt. LTO c.s. heeft gemotiveerd gesteld dat zij een gerechtvaardigd belang heeft bij voeging. Zij heeft aangevoerd dat indien de vorderingen van de journalisten worden toegewezen, dat gevolgen heeft voor de mogelijkheden van agrarische bedrijven om zich in een zienswijze te verzetten tegen een openbaarmakingsvoornemen op grond van de Woo. Dat geldt volgens LTO c.s. zowel ten aanzien van de lopende Woo-procedures waarop de eerste vorderingen van de journalisten zien, als voor de toekomstige openbaarmakingsbesluiten waar de derde vordering van de journalisten op ziet. Volgens LTO c.s. staan de vorderingen van de journalisten die erop zijn gericht om de mogelijkheden voor bedrijven uit de agrarische sector om zich te verzetten tegen een voorgenomen openbaarmaking te beperken, bovendien haaks op politieke keuzes die gemaakt worden. Met de voeging komt LTO c.s. op voor de bescherming van het recht van haar achterban op zorgvuldige besluitvorming door de overheid, effectieve toegang tot de rechter en de bescherming van de veiligheid, persoonlijke levenssfeer en privacy van deze achterban. Daarmee staat voldoende vast dat de agrarische achterban van LTO c.s. belang heeft bij de vordering tot voeging om aan de zijde van de Minister verweer te kunnen voeren tegen de vorderingen van de journalisten.

2.10.

Artikel 1018c Rv geeft ook nog voorwaarden voor ontvankelijkheid ten aanzien van collectieve acties. Lid 1 en tot en met 4 van voornoemd artikel zien op de dagvaarding en roldatum voor de conclusie van antwoord in de hoofdzaak en zijn niet zonder meer van toepassing op een vordering tot voeging. Artikel 1018c lid 5 Rv bepaalt dat inhoudelijke behandeling van de collectieve vordering slechts plaatsvindt indien en nadat de rechter heeft beslist:

dat eiser voldoet aan de ontvankelijkheidseisen van artikel 3:305a lid 1 tot en met 3 of aan de ontvankelijkheidseisen waaraan op grond van lid 6 van dat artikel moet zijn voldaan;

dat de eiser voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het voeren van deze collectieve vordering efficiënter en effectiever is dan het instellen van een individuele vordering doordat de te beantwoorden feitelijke en rechtsvragen in voldoende mate gemeenschappelijk zijn, het aantal personen tot bescherming van wier belangen de vordering strekt, voldoende is en, indien de vordering strekt tot schadevergoeding, dat zij alleen dan wel gezamenlijk een voldoende groot financieel belang hebben;

dat niet summierlijk van de ondeugdelijkheid van de collectieve vordering blijkt op het moment waarop het geding aanhangig wordt.

2.11.

Aan de voorwaarde onder a. is – zoals hiervoor is gebleken – voldaan. De voorzieningenrechter volgt LTO c.s. in het standpunt dat voeging hier efficiënter en effectiever is dan dat ieder lid of ieder agrarisch bedrijf zelf een voegingsvordering zou instellen. Aan de voorwaarde onder b. is zodoende ook voldaan. Aan de voorwaarde onder c. is eveneens voldaan

2.12.

Ten slotte is ook niet gebleken dat de voeging aan een voortvarende afdoening van dit kort geding in de weg staat. Hierdoor ontstaat er ook geen strijd met de goede procesorde in het algemeen.

3.De feiten

Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.

3.1.

Iedereen heeft recht op informatie over wat de overheid doet, hoe ze dat doet en waarom. Het verstrekken van die informatie door de overheid is geregeld in de Wet open overheid (Woo).

3.2.

De Minister is verantwoordelijk voor het maken en uitvoeren van beleid op - onder meer - de terreinen landbouw en natuur. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) is een onderdeel van de rijksoverheid dat, voor zover hier van belang, diverse overheidstaken uitvoert, waaronder het beheer van het ‘Identificatie- en registratiesysteem Dieren’. De RVO neemt in de uitvoering van zijn taken bestuursrechtelijke besluiten namens de Minister. De RVO is een bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en valt daarmee onder de reikwijdte van de Woo (artikel 2.2 lid 1 onder a Woo).

3.3.

De RVO voert in opdracht van de Minister jaarlijks een telling uit van het aantal gehouden dieren in de agrarische sector, waaraan agrarische ondernemingen verplicht zijn deel te nemen door het invullen van de ‘Gecombineerde opgave’. De aangeleverde gegevens worden verwerkt tot onder andere de Basiskaart Agrarische Bedrijfssituatie (BAB) en kunnen worden gebruikt voor de berekening van de stikstofuitstoot op detailniveau.

3.4.

De journalisten schrijven en publiceren onder andere over onderwerpen als de effectiviteit van het stikstofbeleid en het risico op stalbranden. Daarvoor hebben zij ook gegevens nodig van de overheid.

3.5.

Op 2 december 2022 heeft journalist [eiser 3] (eiser sub 5, hierna: [eiser 3] ) een Woo-verzoek gedaan (Woo/2022/192). Daarin is verzocht om openbaarmaking van de Gecombineerde opgave van alle agrarische ondernemingen in Nederland op 1 april 2010, 2015, 2020, 2021 en 2022 met per opgave de volgende gegevens: de openbaarmaking van de Gecombineerde opgaven van alle agrarische ondernemingen in Nederland op 1 april 2010, 2015, 2020, 2021 en 2022 met per opgave de volgende gegevens: Unieke Bedrijfsnummers (UBN-nummers); KVK-nummers; adressen; het aantal geregistreerde landbouwhuisdieren; het staltype waarin de dieren worden gehouden en of deze onderneming actief, gestopt of tijdelijk niet actief is.

3.6.

Op 5 december 2022 hebben [eiser 1] (eiser sub 2, hierna: [eiser 1] ) en [eiser 2] (eiser sub 3, hierna: [eiser 2] ), als journalisten bij NRC, een Woo-verzoek gedaan (Woo/2022/194). Daarin is verzocht om de openbaarmaking van informatie uit de BAB van 2021. Dit verzoek is op 12 januari 2023 beperkt tot uitsluitend de gegevens die noodzakelijk waren voor het beoogde dataonderzoek zoals opgenomen in tabel B: HUISVESTING (STALLEN) van de BAB.

3.7.

Op 26 januari 2023 heeft journalist [eiser 4] (eiser sub 7, hierna: [eiser 4] ), namens Omroep Gelderland, een Woo-verzoek ingediend (Woo/2023/022). Daarin is verzocht om de openbaarmaking van een overzicht van alle agrarische ondernemingen in de provincie Gelderland waar rundvee, varkens, kippen, geiten en/of schapen gehouden worden, voor de jaren 2020, 2021, 2022, met deze gegevens:

- van elk UBN het aantal geregistreerde dieren (rundvee, geiten en/of schapen) op de eerste dag van iedere maand. Dit hoeft alleen als het totaal aantal dieren 50 of meer is;

- de diercategorieën rundvee, varkens, kippen, geiten en/of schapen per UBN uitgesplitst volgens de RAV-codering;

- de postcode en het huisnummer die bij het UBN horen.

3.8.

De Minister heeft vervolgens ten aanzien van alle drie Woo-verzoeken besloten dat zij de gevraagde informatie openbaar wil maken. Om derde-belanghebbenden de mogelijkheid te bieden daartegen een zienswijze in te dienen, heeft de Minister op 14 februari 2023 voor alle verzoeken dit voornemen tot openbaarmaking in de Staatscourant gepubliceerd. Ook heeft de Minister verschillende agrarische belangenorganisaties op de hoogte gebracht van het voornemen. De Minister heeft vervolgens circa 3.000 zienswijzen ontvangen. De inhoud van de zienswijzen heeft de Minister bij de besluitvorming betrokken, maar dat heeft niet tot andere besluiten geleid. De Minister heeft op 4 mei 2023 in drie afzonderlijke besluiten besloten de gevraagde informatie openbaar te maken. Bij de beslissing op het verzoek Woo/2022/192 is daarbij door de Minister bepaald de KVK-nummers van de betreffende bedrijven van openbaarmaking uit te zonderen. Deze drie besluiten worden hierna gezamenlijk ook aangeduid als ‘de openbaarmakingsbesluiten Nederland’.

3.9.

Tegen de openbaarmakingsbesluiten Nederland is bezwaar gemaakt door veehouderijen, de belangenorganisaties Nederlandse Melkveehouders Vakbonden en de Vereniging Farmers Defence Force. Ook zijn verschillende verzoeken om voorlopige voorzieningen ingediend om de werking van de openbaarmakingsbesluiten Nederland op te schorten, welke zouden worden behandeld door de bestuursrechter bij de rechtbank Overijssel.

3.10.

In de zomer van 2023 heeft de Minister de bezwaarmakers geïnformeerd dat de behandeling van hun bezwaarschriften zou worden aangehouden in afwachting van de uitspraak van de bestuursrechtelijke voorzieningenrechter. Begin 2024, toen de verzoeken om een voorlopige voorzieningen nog niet waren behandeld, heeft de Minister besloten (toch) te beslissen op de bezwaren. Bij beslissingen op bezwaar van 15 februari 2024, 14 maart 2024 en 29 maart 2024 heeft de Minister de bezwaren (kennelijk) ongegrond dan wel kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. De Minister heeft in de beslissingen op bezwaar eisers niet gevolgd in hun standpunt dat sprake is van strijd met artikel 8 van het EVRM en artikel 10, eerste lid, van de Grondwet. Daarnaast konden hun beroepen op de uitzonderingsgronden genoemd in artikel 5.1, eerste lid, onder c en tweede lid, onder f en h van de Woo en artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo volgens de Minister niet slagen, gelet op artikel 5.1, zevende lid, van de Woo. In de beslissing op bezwaar van 14 maart 2024 valt onder meer te lezen:

“(…) alle gegevens, waarom in de drie verzoeken is verzocht, [zijn] aan te merken als emissiegegevens. Op grond van artikel 5.1., lid 7, [Woo] kan openbaarmaking van dergelijke informatie niet worden geweigerd. Dat op adressen van landbouwbedrijven ook wordt gewoond door landbouwers en hun gezinsleden, maakt dat niet anders.”

3.11.

Tegen de beslissingen op bezwaar is beroep ingesteld door veehouderijen en belangenorganisaties.

3.12.

Op 13 januari 2025 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland de verzoeken om voorlopige voorzieningen en de inmiddels ingediende beroepen tegen de beslissingen op bezwaar ter zitting gezamenlijk behandeld. Tijdens deze zitting heeft de Minister besloten om de beslissingen op bezwaar van 15 februari 2024, 14 maart 2024 en 29 maart 2024 in te trekken. Vervolgens heeft zij op 12 februari 2025 de intrekkingsbesluiten bekend gemaakt. Aanleiding voor de intrekkingsbesluiten is volgens de Minister de gevolgde zienswijzeprocedure geweest. Op de zitting van 13 januari 2025 heeft de Minister naar voren gebracht dat zij recentelijk anders is gaan denken over de wijze waarop deze zienswijzeprocedure moet worden ingericht. Zij is vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid niet langer van mening dat volstaan kan worden met – zoals in deze zaken is gedaan – een publicatie in de Staatscourant en het op de hoogte brengen van enkele belangenorganisaties. Er dient volgens haar meer te gebeuren om een grote(re) groep derde-belanghebbenden van een voornemen tot openbaarmaking van informatie op de hoogte te stellen en de gelegenheid te bieden hun zienswijze daarover in te dienen. Ter zitting heeft de Minister gezegd dat de wijze waarop dit dient te gebeuren nog moet worden uitgedacht. Een mogelijk ongegrond beroep en afwijzing van het verzoek om voorlopige voorziening zou tot gevolg hebben dat de informatie openbaar moet worden gemaakt. Dit vindt de Minister onder de gegeven omstandigheden niet wenselijk. Het intrekken van de besluiten op bezwaar biedt haar, naar haar zeggen, de mogelijkheid eventuele procedurele fouten te herstellen.

3.13.

Naar aanleiding van de gang van zaken tijdens deze zitting hebben de journalisten een klacht ingediend bij het Adviescollege Openbaarheid & Informatiehuishouding. Op 19 mei 2025 heeft het ACOI het volgende advies uitgebracht:

“Het advies is gebaseerd op een gedegen en uitgebreide juridische analyse, maar is in de kern vrij simpel: de wet biedt geen ruimte om de emissiegegevens niet te openbaren. Zelfs een zienswijzeprocedure is in dezen niet nodig. De wetgever is namelijk heel duidelijk over het belang van openbaarheid van emissiegegevens: deze zijn zo belangrijk dat er geen enkele

belangenafweging mogelijk is, het belang van openbaarheid prevaleert altijd.

Dit doet de wetgever met goede redenen. De uitstoot van schadelijke stoffen kan grote gevolgen hebben voor de leefomgeving en de gezondheid van mensen. Het is dan ook belangrijk dat zij kennis kunnen nemen van de details van die schadelijke stoffen, waar ze in de lucht, de grond, of ons water terechtkomen en welke stoffen dit precies zijn. Het is belangrijk dat mensen de overheid hierop kunnen controleren, en in actie kunnen komen als zij last hebben van de gevolgen. Het Adviescollege kan dan ook niet anders dan u te adviseren zo snel mogelijk een besluit te nemen, en de voorgenomen zienswijzeprocedure te stoppen. Deze is niet alleen duur en tijdrovend, de procedure is bovenal onnodig.”

3.14.

Op 10 juli 2025 heeft de rechtbank Overijssel uitspraak gedaan op de beroepen en de verzoeken om voorlopige voorzieningen.^[1]Hierbij heeft de rechtbank ook het beroep van rechtswege van de journalisten [eiser 1] , [eiser 2] , [eiser 3] en [eiser 4] (eisers sub 2, 3, 5 en 7) tegen de intrekkingsbesluiten behandeld - ontstaan doordat zij in de hoedanigheid van derde-belanghebbende als partijen deelnamen in de beroepsprocedure over het oorspronkelijke besluit. De rechtbank heeft het beroep tegen de intrekkingsbesluiten van 12 februari 2025 gegrond verklaard en deze besluiten vernietigd. De beroepen tegen de openbaarmakingsbesluiten Nederland zijn ongegrond verklaard en de verzoeken om een voorlopige voorziening zijn afgewezen.

De rechtbank heeft haar oordeel als volgt samengevat:

“
1.1. Door de journalisten is op grond van de Woo verzocht om openbaarmaking van bedrijfsgegevens uit de jaren 2010, 2015, 2020, 2021 en 2022 van alle veehouderijen in Nederland. De journalisten willen daarmee berekenen hoe effectief het stikstofbeleid is dat door het kabinet wordt gevoerd.

1.2

Deze uitspraak gaat over het besluit van de minister om op grond van de Woo de gevraagde bedrijfsgegevens van veehouderijen openbaar te maken. Voordat hierover een oordeel wordt gegeven, komt eerst de vraag aan de orde of de minister tijdens de beroepsprocedure de beslissingen op het bezwaar van eisers nog mocht intrekken om opnieuw een zienswijzeprocedure te starten.

1.3.

De bedrijfsgegevens waar het om gaat, moeten worden aangemerkt als emissiegegevens. Emissiegegevens nemen een bijzondere positie in binnen de Woo. Het openbaar maken van deze gegevens kan namelijk – kort gezegd – op grond van de Woo niet worden geweigerd. Ze móeten dus openbaar worden gemaakt. Dit is ook de motivering die de minister daarover heeft gegeven in haar besluiten en op zitting. De minister is op juiste gronden tot de conclusie gekomen dat de gevraagde gegevens openbaar moeten worden gemaakt.

1.4.

De minister heeft misbruik gemaakt van haar bevoegdheden door de beslissingen op bezwaar tijdens de zitting alsnog in te trekken. Omdat het hier gaat om emissiegegevens zal een nieuwe zienswijzeprocedure niet tot een andere uitkomst leiden. Het intrekken van de beslissingen op bezwaar om opnieuw de zienswijzeprocedure te doorlopen oordeelt de rechtbank dan ook in strijd met het doel en de strekking van de Woo, specifiek artikel 5.1, zevende lid. Het handelen van de minister dient geen rechtens te respecteren doel.

1.5.

Omdat de besluiten tot intrekking van de besluiten op het bezwaar door de rechtbank worden vernietigd, zijn die beslissingen op bezwaar gaan herleven. De in dat verband aangevoerde beroepsgronden van eisers kunnen niet slagen. Eisers krijgen daarom geen gelijk. Omdat zij geen gelijk krijgen, ziet de rechtbank ook geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen en wijst zij die verzoeken/dat verzoek af.”

3.15.

Op 31 januari 2024 heeft journalist [eiser 4] namens Omroep Gelderland een Woo-verzoek ingediend (Woo/2024/034) waarin is verzocht om openbaarmaking van een overzicht van alle agrarische ondernemingen in de provincie Gelderland waar rundvee, varkens, kippen, geiten en/of schapen gehouden worden, voor de jaren 2020, 2021, 2022, 2023. Opgevraagd is:

van elk UBN het aantal geregistreerde dieren (rundvee, geiten en/of schapen) op de eerste dag van iedere maand. Dit hoeft alleen als het totaal aantal dieren 50 of meer is;
de diercategorieën rundvee, varkens, kippen, geiten en/of schapen per UBN uitgesplitst volgens de RAV-codering en
de postcode en het huisnummer die bij het UBN horen.

3.16.

Op 28 maart 2024 is in de Staatscourant het voornemen tot openbaarmaking van de gevraagde gegevens inzake dit Woo-verzoek gepubliceerd en zijn belanghebbenden geattendeerd op de mogelijkheid een zienswijze in te dienen. Een aantal derde-belanghebbenden heeft van die mogelijkheid gebruik gemaakt. De reacties van de derde-belanghebbenden zijn meegewogen in de beoordeling van het Woo-verzoek.

3.17.

Bij besluit van 2 juli 2024 heeft de Minister besloten tot openbaarmaking van de gevraagde gegevens over 2023 (hierna: ‘openbaarmakingsbesluit Gelderland’). Daarbij is overwogen:

“
Over de jaren 2020, 2021 en 2022 heb ik op 4 mei 2023 al besloten om deze informatie openbaar te maken. De feitelijke openbaarmaking van de informatie heeft vanwege procedures bij de rechtbank nog niet plaatsgevonden. Omdat mijn besluit ongewijzigd is hoef ik niet opnieuw een besluit te nemen ten aanzien van uw verzoek over de jaren 2020, 2021 en 2022.” In het besluit staat verder onder meer dat, behoudens in het geval dat bezwaar wordt gemaakt en voorlopige voorzieningen worden gevraagd, de Minister van plan is de informatie over twee tot drie weken aan Omroep Gelderland, ter attentie van [eiser 4] , toe te sturen en deze informatie te laten publiceren op de website van de rijksoverheid. Tegen het openbaarmakingsbesluit Gelderland zijn geen bezwaarschriften ingediend. Het besluit is daardoor onherroepelijk geworden op 13 augustus 2024.

3.18.

In elk geval op 24 en 31 juli 2025 heeft Omroep Gelderland verzocht om uitvoering en verstrekking van de gegevens inzake openbaarmakingsbesluit Gelderland. De Minister heeft bericht hieraan geen gevolg te geven.

3.19.

Op 28 juli 2025 hebben de journalisten de Minister verzocht om de gegevens inzake de openbaarmakingsbesluiten Nederland overeenkomstig de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 10 juli 2025 binnen een week openbaar te maken. De Minister heeft hierop niet gereageerd.

3.20.

Op 4 augustus 2025 heeft de Minister een brief aan de Tweede Kamer gestuurd waarin zij aankondigde in hoger beroep te gaan tegen de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 10 juli 2025 en heeft meegedeeld dat zij is gestart met de voorbereiding van het nieuwe zienswijzetraject.

3.21.

De Minister is vervolgens in hoger beroep gegaan tegen de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 10 juli 2025 (inzake de openbaarmakingsbesluiten Nederland) en heeft een voorlopige voorziening verzocht die ertoe strekt dat die uitspraken worden geschorst.

3.22.

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft op 14 augustus 2025 bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat de uitspraken van 10 juli 2025 hangende het hoger beroep worden geschorst^[2]Hij overwoog daartoe onder meer:

“
Uitvoering van de aangevallen uitspraken heeft tot gevolg dat de gevraagde bedrijfsgegevens van veehouderijen in Nederland openbaar moeten worden gemaakt, wat niet meer ongedaan kan worden gemaakt en dus onomkeerbaar is. Daarmee zou ook het belang aan de bodemprocedure komen te vervallen, omdat de informatie dan openbaar is. (…) Aan het belang van de journalisten, die er belang bij hebben dat spoedig duidelijkheid wordt gegeven of de door hen verzochte informatie openbaar moet worden gemaakt, wordt tegemoet gekomen door de hoger beroepen in een meervoudige kamer op donderdag 28 augustus 2025 versneld op zitting te behandelen. De zittingskamer zal daarna zo snel mogelijk uitspraak doen”

3.23.

In de tussentijd zijn de journalisten dit kort geding gestart, wat zij op 6 augustus 2025 al aan de Minister hadden aangekondigd.

3.24.

Bij besluit van 8 augustus 2025 heeft de Minister openbaarmakingsbesluit Gelderland ingetrokken (‘intrekkingsbesluit Gelderland’) omdat de gevolgde zienswijzeprocedure ontoereikend zou zijn.

3.25.

Tegen intrekkingsbesluit Gelderland hebben Omroep Gelderland en [eiser 4] op 11 augustus 2025 bezwaar ingediend met verzoek aan de Minister om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter. Ook hebben zij bij de rechtbank Gelderland een voorlopige voorziening aangevraagd tot schorsing van het intrekkingsbesluit Gelderland.

3.26.

Op 18 augustus 2025 heeft de zitting bij de bestuursrechtelijke voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland plaatsgevonden. De Minister heeft na de zitting aan de voorzieningenrechter meegedeeld dat zij instemt met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter, en dat zij een nieuwe zitting voor behandeling van het beroep wenst. Het is nog onbekend wanneer het beroep wordt behandeld.

3.27.

Bij uitspraak van 20 augustus 2025 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland het bestreden intrekkingsbesluit Gelderland van 8 augustus 2025 geschorst tot de uitspraak op het beroep^[3]. De voorzieningenrechter overwoog daartoe onder meer:

“Volgt de voorzieningenrechter de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling?

6. Zoals uit 3.5 blijkt heeft de Afdeling de uitvoering van de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 10 juli 2025 geschorst. Dit omdat openbaarmaking tot gevolg heeft dat de gevraagde bedrijfsgegevens van veehouderijen in Nederland openbaar moeten worden gemaakt, wat niet meer ongedaan kan worden gemaakt en dus onomkeerbaar is. Daarmee zou ook het belang aan de bodemprocedure komen te vervallen, omdat de informatie dan openbaar is. Aan het belang van de journalisten, die er belang bij hebben dat spoedig duidelijkheid wordt gegeven of de door hen verzochte informatie openbaar moet worden gemaakt, wordt tegemoet gekomen door het hoger beroep op 28 augustus 2025 op zitting te behandelen.

6.1.

De voorzieningenrechter ziet in die uitspraak geen reden om ook in dit geval tot schorsing over te gaan. Bij de besluiten waar de rechtbank Overijssel over oordeelde ging het immers om besluiten waartegen rechtsmiddelen aanhangig waren gemaakt, waardoor dat besluit nog niet onherroepelijk is geworden. Tegen het openbaarmakingsbesluit Gelderland zijn echter geen bezwaren ingediend. Hierdoor is dit besluit onherroepelijk geworden en heeft het formele rechtskracht. Dit betekent dat de minister al geruime tijd gehouden was om dat besluit uit te voeren. Dat is voor de voorzieningenrechter reden om tot een voorlopig rechtmatigheidsoordeel te komen.”

“
8.2 Het betoog van Omroep Gelderland slaagt. In de Awb is geen algemene bevoegdheidsgrondslag opgenomen voor het intrekken van besluiten. Uit vaste rechtspraak blijkt dat een bestuursorgaan een onjuist besluit kan intrekken als de aard van het besluit en de inhoud van de wettelijke regeling zich daar niet tegen verzetten. Deze intrekkingsbevoegdheid wordt begrensd door algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het legaliteitsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Intrekking van een voor de aanvrager begunstigend besluit is toegestaan in het geval een aanvrager onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt, het besluit op een kenbare fout berust of het besluit berust op een vergissing die onverwijld en onmiskenbaar is herroepen en de belanghebbende in die korte tijd niet iets heeft gedaan of nagelaten dat niet meer zonder nadeel kan worden hersteld.

8.2.1.

De minister heeft niet onderbouwd dat sprake was van een onjuist besluit, van onjuiste of onvolledige gegevens, dat het besluit op een kenbare fout berust of het besluit berust op een vergissing die onverwijld en onmiskenbaar is herroepen. De minister baseert de intrekking van het besluit op een gewijzigd inzicht dat de wijze van oproep in de Staatscourant ontoereikend is geweest en daarmee naar haar mening onzorgvuldig is. Zij wil alle bedrijven individueel aanschrijven om hen te informeren over het Woo-verzoek en over de mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze. Haar standpunt wijkt daarmee af van haar eerdere standpunt. Zij heeft namelijk in het verleden uitdrukkelijk het standpunt ingenomen dat voor het inwinnen van zienswijzen het bekendmaken in de Staatscourant voldoende is. Dat standpunt heeft zij ook als verweer voorgelegd ter beoordeling door de voorzieningenrechter, die de minister in dat standpunt heeft bevestigd. Dat zij het achteraf niet eens is met dat eerder ingenomen standpunt maakt niet dat sprake is van een eerder onrechtmatig besluit.

(…)

8.2.3.

Er is dus niet gebleken dat sprake was van een onjuist besluit, van onjuiste of onvolledige gegevens, dat het besluit op een kenbare fout berust of het besluit berust op een vergissing die onverwijld en onmiskenbaar is herroepen. Het intrekken van het openbaarmakingsbesluit is daarmee in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

8.2.4.

De minister mocht daarom het openbaarmakingsbesluit niet intrekken. De intrekking van het besluit is dus volgens het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter onrechtmatig.”

De voorzieningenrechter deed geen uitspraak in beroep. Daarover overwoog hij:

“De voorzieningenrechter kan in het geval van een voorlopige voorziening hangende het beroep bij de rechtbank indien nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen op het beroep. De voorzieningenrechter ziet daartoe in dit geval geen ruimte, omdat op het moment van het sluiten van het onderzoek nog geen sprake was van een bij de rechtbank aanhangig beroep. Dat zou anders zijn, indien beide partijen verklaren geen behoefte te hebben aan een nieuwe zitting. De minister heeft dat wel, zodat de voorzieningenrechter geen uitspraak zal doen op het beroep.”

4.Het geschil

4.1.

De journalisten vorderen – zakelijk weergegeven – dat de voorzieningenrechter bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

1.
primair:de minister gebiedt om aan de openbaarmakingsbesluiten Nederland uitvoering te geven door aan de journalisten binnen twee dagen na betekening van het vonnis de gegevens te verstrekken waar die besluiten betrekking op hebben, op straffe van een dwangsom van € 100.000,- per dag dat de Minister niet voldoet aan het gebod, met een maximum van € 10.000.000,-, althans een in goede justitie te bepalen (andere) voorziening en/of dwangsom;

subsidiair:de minister gebiedt om aan de openbaarmakingsbesluiten Nederland uitvoering te geven door aan de journalisten binnen twee dagen na een uitspraak van de voorzieningenrechter van de ABRvS waarin één of meerdere van de uitspraken van de Rechtbank Overijssel van 10 juli 2025 wordt bevestigd, de gegevens te verstrekken waar die besluiten betrekking op hebben, op straffe van een dwangsom van € 100.000,- per dag dat de Minister niet voldoet aan het gebod, met een maximum van € 10.000.000,-, althans een in goede justitie te bepalen (andere) voorziening en/of dwangsom;

2.
primair:de Minister gebiedt om aan het openbaarmakingsbesluit Gelderland uitvoering te geven door aan de Stichting Omroep Gelderland en de heer [eiser 4] binnen twee dagen na betekening van het vonnis de gegevens te verstrekken waar dat besluit betrekking op heeft, op straffe van een dwangsom van € 100.000,- per dag dat de Minister niet voldoet aan het gebod, met een maximum van € 10.000.000,-, althans een in goede justitie te bepalen (andere) voorziening en/of dwangsom;

subsidiair:de Minister gebiedt om aan het openbaarmakingsbesluit Gelderland uitvoering te geven door aan de Stichting Omroep Gelderland en de heer [eiser 4] binnen twee dagen na een uitspraak van de rechtbank Gelderland waarin het Intrekkingsbesluit Gelderland wordt vernietigd, dan wel geschorst, dan wel een andere uitspraak van de bestuursrechter waaruit blijkt dat het openbaarmakingsbesluit Gelderland geldig is, de gegevens te verstrekken waar het openbaarmakingsbesluit Gelderland betrekking op heeft, op straffe van een dwangsom van € 100.000,- per dag dat de Minister niet voldoet aan het gebod, met een maximum van € 10.000.000,-

althans een in goede justitie te bepalen (andere) voorziening en/of dwangsom;

3. de Minister verbiedt om bij besluiten op Woo-verzoeken van de journalisten die zien op dezelfde of vergelijkbare gegevens zoals vermeld in de openbaarmakingsbesluiten uit een andere tijdsperiode een zienswijzeprocedure te doorlopen op basis van individuele benadering van belanghebbenden in plaats van een algemene aankondiging in de Staatscourant gevolgd door een periode van veertien dagen om een zienswijze in te dienen, op straffe van een dwangsom van € 100.000,- per keer dat de minister dit verbod overtreedt, met een maximum van € 10.000.000,- althans een in goede justitie te bepalen (andere) voorziening en/of dwangsom;

4. de minister veroordeelt in de proceskosten van dit kort geding.

4.2.

Daartoe voeren de journalisten - samengevat - het volgende aan.

4.3.

De Minister dient uitvoering te geven aan de openbaarmakingsbesluiten Nederland en aan openbaarmakingsbesluit Gelderland. Op grond van de Woo en artikel 10 EVRM hebben de journalisten recht op verstrekking van de gegevens waarop alle vier openbaarmakingsbesluiten betrekking hebben. Feitelijke verstrekking behoort op grond van de Woo in beginsel plaats te vinden gelijktijdig met het besluit tot openbaarmaking van die gegevens. De Minister doet er alles aan de om de gegevens feitelijk niet te verstrekken, onder andere door het instellen van diverse kansloze bestuursrechtelijke procedures over haar eerdere besluiten en het opwerpen van procedurele vertragingen. Deze handelwijze is in strijd met de Woo en artikel 10 EVRM en daarmee onrechtmatig jegens de journalisten. De journalisten hebben er een zwaarwegend belang bij dat de gevraagde gegevens nu eindelijk op korte termijn worden verstrekt. Na de zomervakantie begint de verkiezingscampagne voor de landelijke verkiezingen in oktober. Stikstofbeleid speelt een belangrijke rol in het maatschappelijke debat en de standpunten van de diverse politieke partijen lopen fors uiteen. De gevraagde gegevens zijn nodig de effectiviteit van het door het kabinet gevoerde stikstofbeleid te kunnen analyseren en het publiek daarover te informeren.

4.4.

Ten aanzien van de openbaarmakingsbesluiten Nederland geldt bovendien dat de Minister sowieso gehouden is om de gevraagde gegevens waarop de openbaarmakingsbesluiten Nederland zien te verstrekken zodra de ABRvS de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 10 juli 2025 heeft bevestigd. De verwachting is dat dit snel zal gebeuren omdat de mondelinge behandeling van de hoger beroepen plaatsvindt op 28 augustus 2025.

4.5.

Voor openbaarmakingsbesluit Gelderland geldt dat dit al meer dan een jaar geleden onherroepelijk is geworden en formele rechtskracht heeft gekregen. Op grond van de Woo had de verstrekking van de gegevens moeten plaatsvinden gelijktijdig met of uiterlijk twee weken na de bekendmaking van het besluit. Dat de Minister met het intrekkingsbesluit Gelderland opeens, een jaar later en pas na het aanspannen van dit kort geding, probeert de formele rechtskracht weg te krijgen, kwalificeert als onrechtmatig en is ook in strijd met de Awb. Nu het intrekkingsbesluit door de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland op 20 augustus 2025 is geschorst, is het openbaarmakingsbesluit Gelderland weer van kracht en is de Minister zonder meer gehouden tot het verstrekken van de gegevens.

4.6.

De journalisten vorderen onder 3 de Minister te verbieden om bij de behandeling van de onderhavige of vergelijkbare Woo-verzoeken van de journalisten een zienswijzeprocedure te doorlopen op basis van een individuele benadering van de belanghebbenden, waarbij alle agrarische ondernemers afzonderlijk per brief worden geïnformeerd. De Minister heeft volgens de journalisten geen gerechtvaardigd belang om nog meer agrarische ondernemingen in staat te stellen een zienswijze in te dienen om zo de feitelijke verstrekking van emissiegegevens te kunnen uitstellen. Er zijn al ongeveer 3.000 zienswijzen betrokken bij de besluitvorming over de openbaarmakingsbesluiten Nederland en de uitkomst daarvan is dat de gevraagde gegevens openbaar moeten worden gemaakt. Het gaat om emissiegegevens. Het openbaar maken van publieke gegevens kan slechts achterwege blijven op grond van wettelijk opgesomde uitzonderingsgronden. Die uitzonderingsgronden zijn echter niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. Emissiegegevens moeten dus steeds openbaar worden gemaakt. De inschatting van de Minister is dat het doorlopen van de door haar gewenste zienswijze zes maanden tot een jaar duurt, terwijl de tot voor kort gevolgde zienswijzeprocedure met een algemene aankondiging in de Staatscourant veel sneller kan worden doorlopen. De Awb noch de Woo verplichten tot een individuele benadering van belanghebbenden, en dit dient ook geen redelijk doel nu al op voorhand vaststaat dat die benadering niet tot een andere uitkomst zal leiden. De Minister is op grond van de Woo immers hoe dan ook gehouden tot het openbaar maken van emissiegegevens. Het handelen van de Minister kan daarom niet anders worden begrepen dan een actie om openbaarmaking van de gevraagde emissiegegevens te vertragen. De Minister handelt hiermee onrechtmatig jegens de journalisten.

4.7.

De journalisten vorderen dat aan de veroordelingen dwangsommen worden verbonden, omdat de Minister volgens hen willens en wetens de belangen van de journalisten negeert. De journalisten verwachten dat de Minister na een veroordelend vonnis zonder dwangsom, zal doorgaan op de door haar ingezette weg van uitstel en vertraging van het verstrekken van de gegevens zonder dat daarvoor een juridische grondslag bestaat.

4.8.

De Minister en LTO c.s. voeren verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.

5.De beoordeling van het geschil

Inleiding

5.1.

Het recht op toegang tot publieke informatie is geregeld in de Woo. Artikel 1.1. van die wet bepaalt dat eenieder recht heeft op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen, behoudens bij deze wet gestelde beperkingen. Bij toepassing van deze wet wordt uitgegaan van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in hoofdstuk 5, waarin de uitzonderingen staan beschreven (artikel 4.1 lid 7). Het openbaar maken van informatie blijft achterwege op grond de uitzonderingen genoemd in artikel 5.1, eerste en tweede lid Woo. Uit artikel 5.1 lid 7 volgt dat openbaarmaking van milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu niet kan worden geweigerd. Volgens vaste rechtspraak zijn gegevens over aantallen op een agrarische omgeving gehouden dieren emissiegegevens. Dat geldt ook voor locatiegegevens, waaronder de bedrijfsadresgegevens.

5.2.

Artikel 4.4 lid 5 Woo schrijft voor dat indien het bestuursorgaan heeft besloten informatie te verstrekken, de informatie wordt verstrekt tegelijk met de bekendmaking van het besluit, tenzij naar verwachting een belanghebbende bezwaar daartegen heeft, in welk geval de informatie wordt verstrekt twee weken nadat de beslissing is bekend gemaakt. Indien wordt verzocht om voorlopige voorzieningen ex artikel 8:81 Awb, wordt de openbaarmaking opgeschort totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan. Indien het bestuursorgaan heeft besloten informatie te verstrekken die rechtstreeks betrekking heeft op een derde of die van een derde afkomstig is, deelt het bestuursorgaan dit besluit gelijktijdig mee aan deze derde.

5.3.

De beslissing op een verzoek op grond van de Woo om openbaarmaking is een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Dat betekent dat de bestuursrechter het besluit toetst en beoordeelt of een bestuursorgaan terecht heeft geweigerd of terecht heeft besloten om informatie openbaar te maken. Ook een besluit tot intrekking van een beslissing op een Woo-verzoek is een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb en wordt getoetst door de bestuursrechter.

5.4.

Artikel 4:8 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan belanghebbenden die naar verwachting bedenkingen hebben bij een te nemen openbaarmakingsbesluit, gelegenheid biedt om een zienswijze naar voren te brengen. In aansluiting daarop is in artikel 4.4 lid 3 Woo bepaald - voor zover hier van belang - dat de termijn voor het geven van een beschikking op een Woo-verzoek wordt opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop het bestuursorgaan de verzoeker meedeelt dat toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Awb, tot en met de dag waarop door de belanghebbende(n) een zienswijze naar voren is gebracht. De wijze waarop een bestuursorgaan de zienswijzeprocedure vorm geeft, kan worden voorgelegd aan de bestuursrechter.

5.5.

Tegen deze achtergrond beoordeelt de voorzieningenrechter de vorderingen van de journalisten.

Ontvankelijkheid

5.6.

Als uitgangspunt geldt dat de voorzieningenrechter in het civiele kort geding fungeert als ‘restrechter’ in alle zaken met een spoedeisend karakter. De aanwijzing van een andere bevoegde rechter of van een speciale rechtsgang maakt de voorzieningenrechter in beginsel niet onbevoegd. Slechts wanneer de andere aangewezen rechter of rechtsgang voldoende rechtsbescherming biedt, is de weg naar de civiele voorzieningenrechter in het kort geding afgesloten. Hiertoe is vereist dat in spoedeisende gevallen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat, waarin de eiser een met het kort geding vergelijkbaar resultaat kan bereiken (vgl. HR 16 maart 1999, NJ 1990, 500).

5.7.

Uit hetgeen in de inleiding is overwogen, volgt dat voor verzoeken tot openbaarmaking van publieke informatie een speciale rechtsgang is aangewezen en dat de bestuursrechter ter zake de bevoegde rechter is zodat sprake is van een bijzondere rechtsgang die voldoende rechtsbescherming biedt. In deze rechtsgang kunnen de journalisten desgewenst hun beroep op artikel 10 EVRM naar voren brengen. Dit oordeel brengt mee dat de voorzieningenrechter de Minister en LTO c.s. volgt in hun standpunt dat de journalisten niet-ontvankelijk zijn in hun vordering onder 1 primair, voor zover die ertoe strekt dat de Minister op grond van artikel 10 EVRM wordt geboden om de gegevens openbaar te maken waar de, inmiddels geschorste, openbaarmakingsbesluiten Nederland betrekking op hebben.

5.8.

Hetgeen in de inleiding is overwogen brengt voorts mee dat de bestuursrechter ook de aangewezen rechter is om een oordeel te geven over de door de Minister te volgen zienswijze bij besluitvorming over Woo-verzoeken van de journalisten die zien op dezelfde of vergelijkbare emissiegegevens (vordering onder 3). Het standpunt van de journalisten dat zij niet voldoende mogelijkheden hebben om te voorkomen dat de Minister ook in het kader van toekomstige openbaarmakingsbesluiten over dezelfde gegevens uit een andere tijdsperiode er alles aan zal doen om openbaarmaking te vertragen door een nieuwe zienswijzeprocedure te introduceren die een half jaar tot een jaar duurt, wordt niet gevolgd. Het bestuursrecht kent daarvoor een met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang. Als er volgens de journalisten sprake is van ontoelaatbare vertraging, kunnen zij een beroep niet tijdig beslissen instellen en om het treffen van een voorlopige voorziening verzoeken. Als het beroep gegrond is, kan de bestuursrechter op grond van artikel 8:55d, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepalen dat het bestuursorgaan binnen twee weken alsnog beslist. De bestuursrechter kan ook, op grond van artikel 8:55d, tweede lid, Awb een dwangsom verbinden aan de beslistermijn. Voor de (civiele) voorzieningenrechter is er daarom in deze geen rol weggelegd. Het voorgaande brengt mee dat de Minister en LTO c.s. ook worden gevolgd in hun standpunt dat de journalisten niet ontvankelijk zijn in hun vordering onder 3.

Verdere beoordeling

5.9.

De vordering onder 1 primair (voor zover deze strekt tot nakoming van de openbaarmakingsbesluiten Nederland), 1 subsidiair en 2 primair strekken ertoe de Minister te veroordelen om haar eigen openbaarmakingsbesluiten feitelijk na te komen door daadwerkelijk de gegevens waarop die besluiten zien openbaar te maken, op straffe van verbeurte van een dwangsom. Anders dan de Minister en LTO c.s. hebben bepleit, kunnen de journalisten in die vorderingen wel worden ontvangen. Noch de Woo, noch de Awb biedt een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang om, op de door journalisten gewenste korte termijn, de feitelijke nakoming van eigen besluiten van de Minister in rechte af te dwingen op straffe van een dwangsom. Op grond van artikel 8:72, lid 4 Awb kan de bestuursrechter bij een gegrond beroep het bestuursorgaan verplichten een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten en op grond van artikel 8:72 lid 6 Awb kunnen aan het niet voldoen aan de uitspraak dwangsommen worden verbonden. In dit geval worden de openbaarmakingsbesluiten Nederland en Gelderland niet inhoudelijk door de journalisten betwist, het gaat hen om de uitvoering daarvan. Het nemen van een nieuw openbaarmakingsbesluit of een daaraan verbonden andere handeling in de zin van artikel 8:72 lid 4 Awb is dus niet aan de orde, en het opleggen van dwangsommen op grond van 8:72 lid 6 Awb dus evenmin. Als een bestuursorgaan zijn eigen openbaarmakingsbesluit feitelijk niet uitvoert, zoals hier volgens de journalisten aan de orde is, heeft de bestuursrechter dus niet de mogelijkheid om die feitelijke uitvoering te gelasten en daaraan een dwangsom te verbinden. Dit volgt ook uit jurisprudentie van de ABRvS waarin is geoordeeld dat het verstrekken van gegevens, na een besluit tot openbaarmaking, een feitelijke handeling is waartegen geen rechtsmiddelen bij de bestuursrechter kunnen worden aangewend. De conclusie is dan ook dat er in deze zaak voor de journalisten geen met voldoende waarborgen omklede bestuurlijke rechtsgang openstaat, zodat de civiele voorzieningenrechter als ‘restrechter’ kan optreden. De journalisten zijn daarom in beginsel ontvankelijk in hun vorderingen onder 1 primair, in de hiervoor bedoelde zin, 1 subsidiair en 2 primair.

5.10.

Met betrekking tot de vordering onder 1 primair (voor zover die ertoe strekt de Minister te gebieden de openbaarmakingsbesluiten Nederland uit te voeren) wordt het volgende overwogen. Vaststaat dat de voorzieningenrechter van de ABRvS de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 10 juli 2025, waarbij de beroepen van (een aantal van) de journalisten tegen de intrekkingsbesluiten Nederland gegrond zijn verklaard en die besluiten zijn vernietigd, heeft geschorst bij uitspraak van 14 augustus 2025. Vanwege de schorsing door de voorzieningenrechter van de ABRvS heeft de vernietiging van de intrekkingsbesluiten momenteel geen rechtsgevolg, zodat moet worden uitgegaan van de geldigheid van deze besluiten (de intrekking van de beslissingen op bezwaar van 12 februari 2025). Als gevolg daarvan is de Minister op dit moment niet verplicht om gevolg te geven aan de geschorste openbaarmakingsbesluiten Nederland. De primaire vordering onder 1 primair zal daarom in zoverre worden afgewezen.

5.11.

Ten aanzien van de vordering onder 1 subsidiair deelt de voorzieningenrechter het standpunt van de Minister en LTO c.s. dat, hoewel verwacht mag worden dat binnen afzienbare tijd uitspraak wordt gedaan in het hoger beroep door de ARRvS, de inhoud daarvan nog niet vaststaat. Daardoor ontbreekt een concreet en actueel belang bij deze vordering. Dat brengt mee dat deze vordering zal worden afgewezen. Voor het treffen van een in goede justitie te bepalen andere voorzieningen, zoals de journalisten ook nog hebben gevorderd, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding.

5.12.

De primaire vordering onder 2 strekt ertoe de Minister te gebieden om uitvoering te geven aan openbaarmakingsbesluit Gelderland door aan Omroep Gelderland en [eiser 4] de gegevens te verstrekken waar dat besluit betrekking op heeft, op straffe van verbeurte van een dwangsom. Deze vordering betreft het openbaarmakingsbesluit van de Minister van 2 juli 2024 dat op 13 augustus 2024 onherroepelijk is geworden. De Minister heeft dit besluit, dat al formele rechtskracht had, bij besluit van 8 augustus 2025 ingetrokken. Bij uitspraak van 20 augustus 2025 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland geoordeeld dat deze intrekking onrechtmatig was en het intrekkingsbesluit geschorst tot de uitspraak in het beroep. Reden voor de schorsing was volgens de voorzieningenrechter dat er niet gebleken was dat sprake was van een onjuist besluit, van onjuiste of onvolledige gegevens, of dat het besluit op een kenbare fout berust of op een vergissing die onverwijld en onmiskenbaar is herroepen zodat de Minister het besluit daarom niet had mogen intrekken. De onomkeerbare gevolgen van feitelijke openbaarmaking zijn daarbij door de voorzieningenrechter meegewogen, maar vormden geen reden om af te zien van de schorsing. In dat verband heeft hij overwogen dat, anders dan bij de openbaarmakingsbesluiten Nederland, tegen het openbaarmakingsbesluit Gelderland geen bezwaren zijn ingediend, het besluit daardoor onherroepelijk is geworden en formele rechtskracht heeft, zodat de Minister al geruime tijd gehouden was om dat besluit uit te voeren.

5.13.

Door de schorsing van het intrekkingsbesluit van de Minister is het openbaarmakingsbesluit, dat formele rechtskracht heeft, dus herleefd. De leer van de formele rechtskracht houdt in dat als sprake is van een besluit waartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan, de burgerlijke rechter ervan moet uitgaan dat dat besluit zowel wat haar wijze van totstandkoming als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. De burgerlijke rechter dient dus uit te gaan van de rechtmatigheid van het besluit.

5.14.

Uit artikel 4.4 lid 5 van de Woo volgt dat de informatie wordt verstrekt tegelijk met de bekendmaking van het besluit, tenzij naar verwachting een belanghebbende bezwaar daartegen heeft, in welk geval de informatie wordt verstrekt twee weken nadat de beslissing is bekend gemaakt. Dit betekent dat, ondanks dat over het intrekkingsbesluit nog een beroepsprocedure loopt, uitgangspunt is dat de Minister op grond van de wet gehouden is om het openbaarmakingsbesluit uit te voeren. De Minister heeft dat op zichzelf ook niet betwist, maar zij wijst erop dat de journalisten er tot aan deze zomer genoegen mee hebben genomen dat de Minister geen uitvoering aan het besluit gaf in afwachting van de procedure over de openbaarmakingsbesluiten Nederland. Zij vindt het onder die omstandigheden redelijk om de belangen van de achterban mee te wegen en de uitspraak van de ABRvS af te wachten. Daarbij heeft zij toegezegd dat de Minister gevolg zal geven aan die uitspraak, zij het dat zij eerst een aantal weken wil nemen om de betrokken agrariërs te informeren. LTO c.s. heeft, naar de voorzieningenrechter begrijpt, ook in dit verband, gewezen op het belang van de achterban bij een zorgvuldige zienswijzeprocedure.

5.15.

Daar staat tegenover het spoedeisende belang van journalist [eiser 4] en Omroep Gelderland om in staat te worden gesteld om ter uitvoering van hun in de democratische samenleving belangrijke rol als pers/journalist het publiek te kunnen informeren over de effectiviteit van het stikstofbeleid op basis van de gevraagde publieke gegevens. Dit belang weegt extra zwaar omdat in oktober van dit jaar landelijke verkiezingen worden gehouden en het stikstofbeleid een belangrijke rol speelt in de verkiezingscampagne. Voordat zij over het stikstofbeleid kunnen publiceren, moeten alle gegevens eerst nog worden geanalyseerd.

5.16.

Bij de afweging van de betrokken belangen neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de openbaarmaking van deze emissiegegevens op grond van de Woo verplicht is en op geen enkele grond kan worden geweigerd, ook niet op grond van de bezwaren tegen openbaarmaking waar LTO c.s. namens hun achterban op heeft gewezen. Openbaarmaking van deze emissiegegevens is onontkoombaar en zal op enig moment hoe dan ook moeten gebeuren. Bij de afweging betrekt de voorzieningenrechter ook dat ervan uit gegaan moet worden dat de Minister het openbaarmakingsbesluit Gelderland, overeenkomstig het voorschrift in artikel 4.4 lid 6 Woo, al ruim een jaar geleden heeft bekendgemaakt aan de agrarische achterban en dat deze achterban er dus al een jaar mee bekend is dat deze gegevens worden geopenbaard. Voorts acht de voorzieningenrechter van belang dat, zoals ook door de voorzieningenrechter bij de rechtbank Gelderland is overwogen, tegen openbaarmakingsbesluit Gelderland geen bezwaren zijn ingediend waardoor het onherroepelijk is geworden en formele rechtskracht heeft. Tegen die achtergrond prevaleert naar het oordeel van de voorzieningenrechter het zwaarwegende belang van journalist [eiser 4] en Stichting Omroep Gelderland bij spoedige verstrekking van de gegevens om over de effectiviteit van het stikstofbeleid te kunnen publiceren en aldus het publiek daarover nog voor de verkiezingen kunnen te informeren, boven dat van de Minister en LTO c.s. om de uitkomst van (nog meer) bestuursrechtelijke procedures af te wachten. Deze procedures kunnen immers uitsluitend tot uitstel maar niet tot afstel van de verstrekking leiden.

5.17.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de Minister dient te worden veroordeeld om ter uitvoering van het openbaarmakingsbesluit Gelderland over te gaan tot de feitelijke verstrekking van de gevraagde gegevens aan journalist [eiser 4] en Stichting Omroep Gelderland. [eiser 4] , die journalist is en werkt voor de Stichting Omroep Gelderland, heeft weliswaar namens die Stichting (en niet namens zichzelf) het Woo-verzoek ingediend, maar de voorzieningenrechter acht het genoegzaam aannemelijk dat hij degene is die met de te verstrekken gegevens aan de slag gaat, ten behoeve van een of meer artikelen voor de Omroep en daarmee een eigen belang heeft bij toewijzing van de vordering.

5.18.

Het komt de voorzieningenrechter redelijk voor, gelet op de wens van de Minister om de achterban vooraf te informeren over de feitelijke verstrekking enerzijds en het feit dat het gaat om gegevens die al zijn verzameld en zijn opgenomen in één Excel-bestand en dus al “klaarstaan” om te worden verstrekt anderzijds, de Minister op te dragen de gegevens feitelijk te verstrekken uiterlijk veertien dagen na betekening van dit vonnis.

5.19.

De voorzieningenrechter ziet aanleiding om deze veroordeling te versterken met een dwangsom. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter in de eerste plaats dat de Minister al een jaar nalaat de gegevens waarop openbaarmakingbesluit Gelderland ziet te verstrekken, terwijl zij daartoe op grond van de wet wel gehouden was. Daarnaast is een dwangsom aangewezen omdat uit de namens de Minister ter zitting gedane uitlatingen over de volgens haar benodigde termijn voor het informeren van de achterban van circa 60.000 mensen ook niet kan worden afgeleid dat zij vrijwillig (binnen de in dit vonnis gestelde termijn) aan dit vonnis zal voldoen. De dwangsom wordt bepaald op € 50.000,- voor elke dag of gedeelte daarvan dat de Minister niet voldoet aan het gebod, met een maximum van €1.000.000,-.

Proceskosten

5.20.

In de omstandigheid dat partijen over en weer in het ongelijk zijn gesteld, ziet de voorzieningenrechter aanleiding de proceskosten te compenseren, in die zin dat iedere partij de eigen kosten draagt.

6.De beslissing

De voorzieningenrechter:

6.1.

gebiedt de Minister om aan het openbaarmakingsbesluit Gelderland (Woo/2024/034) uitvoering te geven door aan de Stichting Omroep Gelderland en de heer [eiser 4] binnen veertien dagen na betekening van het vonnis de gegevens te verstrekken waar dat besluit betrekking op heeft, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 50.000,- voor elke dag of gedeelte daarvan dat de Minister niet voldoet aan het gebod, met een maximum van € 1.000.000,-;

6.2.

bepaalt dat iedere partij de eigen kosten draagt;

6.3.

verklaart dit vonnis voor wat betreft de veroordeling onder 6.1. uitvoerbaar bij voorraad;

6.4.

wijst het meer of anders gevorderde af.

Dit vonnis is gewezen door mr. T.F. Hesselink en in het openbaar uitgesproken op

4 september 2025.

Veroordeling van de Staat in kort geding tot uitvoering van openbaarmakingsbesluit op grond van de Woo