Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 25/3545
uitspraak van de voorzieningenrechter van
in de zaak tussen
Stichting Omroep Gelderlanden
[eiser], uit [plaats] (hierna samen: Omroep Gelderland )
[eiser], uit [plaats] (hierna samen: Omroep Gelderland )
(gemachtigde: mr. L.P.W. Mensink),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. J. van Essen).
Samenvatting
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de intrekking van het eerder op 2 juli 2024 genomen besluit op grond van de Wet open overheid (Woo) tot het openbaar maken van emissiegegevens (het openbaarmakingsbesluit Gelderland). De minister is met het bestreden besluit van 8 augustus 2025 tot deze intrekking overgegaan. Omroep Gelderland is het hier niet mee eens en heeft bezwaar gemaakt en verzocht om toepassing van rechtstreeks beroep. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan.
1.1.
De voorzieningenrechter beslist in deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening van Omroep Gelderland . De voorzieningenrechter komt tot het voorlopig rechtmatigheidsoordeel dat de minister het openbaarmakingsbesluit Gelderland niet mocht intrekken. Dat is reden om het verzoek toe te wijzen en het bestreden besluit te schorsen. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in het bodemgeding niet.
1.2.
Hierna schetst de voorzieningenrechter eerst het procesverloop (onder 2) en de voorgeschiedenis (onder 3). Vervolgens gaat hij in op de vraag of hij ook op het beroep uitspraak doet (onder 4), of sprake is van spoedeisend belang (onder 5) en of de onomkeerbaarheid van de openbaarmaking grond is om de voorziening af te wijzen (onder 6). Na de weergave van het toetsingskader Woo (onder 7), beoordeelt hij of de minister het openbaarmakingsbesluit Gelderland mocht intrekken (onder 8).
Procesverloop
2. Met het openbaarmakingsbesluit Gelderland van 2 juli 2024 heeft de minister een Woo-verzoek van Omroep Gelderland ingewilligd.
2.1.
De minister heeft bij besluit van 8 augustus 2025 het openbaarmakingsbesluit Gelderland ingetrokken. Omroep Gelderland heeft hiertegen bezwaar gemaakt en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Daarnaast heeft Omroep Gelderland de minister gevraagd om in te stemmen met rechtstreeks beroep.
2.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek om een voorlopige voorziening van Omroep Gelderland op 18 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van Omroep Gelderland alsmede [eiser] en de gemachtigde van de minister.
Voorgeschiedenis
3. Omroep Gelderland heeft op 31 januari 2024 een Woo-verzoek ingediend tot openbaarmaking van een overzicht van alle agrarische ondernemingen in de provincie Gelderland waar rundvee, varkens, kippen, geiten en/of schapen gehouden worden, voor de jaren 2020, 2021, 2022 en 2023. Omroep Gelderland heeft het volgende opgevraagd:
- van elk UBN het aantal geregistreerde dieren (rundvee, geiten en/of schapen) op de
eerste dag van iedere maand. Dit hoeft alleen als het totaal aantal dieren 50 of meer is;
- de diercategorieën rundvee, varkens, kippen, geiten en/of schapen per UBN
uitgesplitst volgens de RAV-codering; en
- de postcode en het huisnummer die bij het UBN horen.
3.1.
De minister heeft belanghebbenden via een algemene aankondiging in de Staatscourant geïnformeerd over het Woo-verzoek en gewezen op de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen.
3.2.
Met het openbaarmakingsbesluit Gelderland heeft de minister besloten de gevraagde gegevens over 2023 openbaar te maken. Tegen het openbaarmakingsbesluit Gelderland zijn geen bezwaarschriften en/of verzoeken om voorlopige voorziening ingediend. Het besluit is daardoor onherroepelijk geworden op 13 augustus 2024 en heeft formele rechtskracht verkregen.
3.3.
Vanwege procedures bij de rechtbank Overijssel tegen een ander openbaarmakingsbesluit (hierna: openbaarmakingsbesluit Nederland) is door de minister ook de informatie waarop openbaarmakingsbesluit Gelderland betrekking heeft feitelijk niet openbaar gemaakt.
3.3.1.
Tegen het openbaarmakingsbesluit Nederland hebben veehouderijen, de
belangenorganisaties [vakbond] en de [vereniging]
bezwaar gemaakt. Ook is de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen om de werking van dat besluit op te schorten.
3.3.2.
De minister heeft bij beslissingen op bezwaar van 15 februari 2024, 14 maart 2024 en 29 maart 2024 de bezwaren tegen het openbaarmakingsbesluit Nederland (kennelijk) ongegrond verklaard, omdat alle gegevens zijn aan te merken als emissiegegevens.
3.3.3.
Op 13 januari 2025 is het verzoek om een voorlopige voorziening en het beroep tegen de beslissingen op bezwaar behandeld door de rechtbank Overijssel. De minister heeft tijdens deze zitting de beslissingen op bezwaar mondeling ingetrokken. De
minister wenste de zienswijzeprocedure anders in te richten, zodat deze opnieuw zou
moeten worden doorlopen. De minister achtte een publicatie in de Staatscourant en het informeren van belangenorganisaties niet langer toereikend. Volgens haar zou meer nodig zijn om een bredere groep van mogelijk belanghebbenden op de hoogte te stellen van het voornemen tot openbaarmaking van informatie, en hen in de gelegenheid te stellen hun zienswijze kenbaar te maken. Op 12 februari 2025 heeft de minister de intrekkingen van de
beslissingen op bezwaar bekendgemaakt.
3.3.4.
Op 10 juli 2025 heeft die rechtbank uitspraak gedaan en in die uitspraak de handelswijze van de minister aangemerkt als misbruik van bevoegdheid die uitsluitend is gericht op vertraging. [1] De intrekkingsbesluiten worden in de uitspraken van 10 juli 2025 vernietigd, zodat de beslissingen op bezwaar herleven. De inhoudelijke beroepsgronden tegen die besluiten heeft de rechtbank afgewezen.
3.3.5.
Op 31 juli 2025 heeft Omroep Gelderland de minister verzocht uitvoering te geven aan zowel het openbaarmakingsbesluit Gelderland als aan het openbaarmakingsbesluit Nederland. Het verzoek om uitvoering te geven aan de openbaarmaking wordt kracht bijgezet met de mededeling dat een eventueel kort geding wordt voorbereid.
3.3.6.
De minister heeft hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 10 juli 2025 en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend.
3.3.7.
Op 8 augustus 2025 heeft Omroep Gelderland , samen met Mediahuis NRC en Follow the Money , een kort geding aangespannen tegen de minister over het verstrekken van de gegevens op basis van het openbaarmakingsbesluit Nederland en het openbaarmakingsbesluit Gelderland. De feitelijke verstrekking van de gegevens wordt gevorderd. Dit kort geding staat gepland op 21 augustus 2025.
3.4.
De minister heeft bij besluit van 8 augustus 2025 het openbaarmakingsbesluit Gelderland ingetrokken, omdat de gevolgde zienswijzenprocedure ontoereikend zou zijn. De minister wenst alsnog alle belanghebbenden te informeren door middel van een individuele brief.
3.5.
Bij uitspraak van 14 augustus 2025 heeft de Afdeling bij wijze van voorlopige voorziening de uitspraak van 10 juli 2025 van de rechtbank Overijssel geschorst totdat op het hoger beroep is beslist. [2] Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat uitvoering van de uitspraak van 10 juli 2025 tot gevolg heeft dat de gevraagde bedrijfsgegevens van veehouderijen in Nederland openbaar moeten worden gemaakt, wat niet meer ongedaan kan worden gemaakt en dus onomkeerbaar is. Daarmee zou ook het belang aan de bodemprocedure komen te vervallen, omdat de informatie dan openbaar is. Aan het belang van de journalisten, die er belang bij hebben dat spoedig duidelijkheid wordt gegeven of de door hen verzochte informatie openbaar moet worden gemaakt, wordt tegemoet gekomen door het hoger beroep op 28 augustus 2025 op zitting te behandelen.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Doet de voorzieningenrechter ook uitspraak op het beroep?
4. Na de zitting heeft de minister aan de voorzieningenrechter meegedeeld dat zij instemt met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter. Zij wenst een nieuwe zitting voor behandeling van het beroep.
4.1.
De voorzieningenrechter kan in het geval van een voorlopige voorziening hangende het beroep bij de rechtbank indien nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen op het beroep. [3] De voorzieningenrechter ziet daartoe in dit geval geen ruimte, omdat op het moment van het sluiten van het onderzoek nog geen sprake was van een bij de rechtbank aanhangig beroep. Dat zou anders zijn, indien beide partijen verklaren geen behoefte te hebben aan een nieuwe zitting. De minister heeft dat wel, zodat de voorzieningenrechter geen uitspraak zal doen op het beroep.
Heeft Omroep Gelderland een spoedeisend belang?
5. Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. [4]
5.1.
Omroep Gelderland stelt dat op 21 augustus 2025 een kort geding wordt behandeld tegen de weigering van de minister om uitvoering te geven aan het openbaarmakingsbesluit Nederland en het openbaarmakingsbesluit Gelderland. In verband met dit kort geding wenst Omroep Gelderland vóór de behandeling van het kort geding een uitspraak van de voorzieningenrechter over de rechtmatigheid van het besluit tot de intrekking van het openbaarmakingsbesluit Gelderland. De minister betwist het spoedeisend belang van Omroep Gelderland niet.
5.2.
De voorzieningenrechter is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat Omroep Gelderland een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening.
Volgt de voorzieningenrechter de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling?
6. Zoals uit 3.5 blijkt heeft de Afdeling de uitvoering van de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 10 juli 2025 geschorst. Dit omdat openbaarmaking tot gevolg heeft dat de gevraagde bedrijfsgegevens van veehouderijen in Nederland openbaar moeten worden gemaakt, wat niet meer ongedaan kan worden gemaakt en dus onomkeerbaar is. Daarmee zou ook het belang aan de bodemprocedure komen te vervallen, omdat de informatie dan openbaar is. Aan het belang van de journalisten, die er belang bij hebben dat spoedig duidelijkheid wordt gegeven of de door hen verzochte informatie openbaar moet worden gemaakt, wordt tegemoet gekomen door het hoger beroep op 28 augustus 2025 op zitting te behandelen.
6.1.
De voorzieningenrechter ziet in die uitspraak geen reden om ook in dit geval tot schorsing over te gaan. Bij de besluiten waar de rechtbank Overijssel over oordeelde ging het immers om besluiten waartegen rechtsmiddelen aanhangig waren gemaakt, waardoor dat besluit nog niet onherroepelijk is geworden. Tegen het openbaarmakingsbesluit Gelderland zijn echter geen bezwaren ingediend. Hierdoor is dit besluit onherroepelijk geworden en heeft het formele rechtskracht. Dit betekent dat de minister al geruime tijd gehouden was om dat besluit uit te voeren. Dat is voor de voorzieningenrechter reden om tot een voorlopig rechtmatigheidsoordeel te komen.
Toetsingskader Woo
7. Op grond van artikel 1.1. van de Woo heeft eenieder recht op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen, behoudens bij deze wet gestelde beperkingen. Bij de toepassing van deze wet wordt uitgegaan van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving. Dat volgt uit artikel 2.5 van de Woo.
7.1.
Het openbaar maken van informatie blijft achterwege op grond van de in artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Woo, genoemde uitzonderingen. Uit het zevende lid van dit artikel volgt dat het eerste en tweede lid niet van toepassing zijn op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu.
7.2.
Uit vaste rechtspraak volgt dat gegevens over aantallen op een agrarische onderneming gehouden dieren, ook wel diertelgegevens, emissiegegevens zijn. [5] Ook volgt uit vaste rechtspraak dat ook locatiegegevens, waaronder de bedrijfsadresgegevens, locatiegegevens zijn. [6]
Mocht de minister het openbaarmakingsbesluit Gelderland intrekken?
8. Omroep Gelderland betoogt dat de minister niet bevoegd was om een rechtmatig en onherroepelijk besluit tot openbaarmaking alsnog in te trekken.
8.1.
De minister heeft het openbaarmakingsbesluit Gelderland ingetrokken, omdat de gevolgde zienswijzenprocedure volgens haar ontoereikend zou zijn. De minister wenst alsnog alle belanghebbenden te informeren door middel van een individuele brief. Op zitting heeft de minister toegelicht dat zij hiertoe op eigen initiatief heeft besloten vanwege een gewijzigd inzicht en dat zij niet tot intrekking van het besluit is overgegaan op verzoek van een of meerdere belanghebbenden. Zij baseert haar bevoegdheid tot intrekking van het bestreden besluit op basis van een impliciete bevoegdheid.
8.2.
Het betoog van Omroep Gelderland slaagt. In de Awb is geen algemene bevoegdheidsgrondslag opgenomen voor het intrekken van besluiten. Uit vaste rechtspraak blijkt dat een bestuursorgaan een onjuist besluit kan intrekken als de aard van het besluit en de inhoud van de wettelijke regeling zich daar niet tegen verzetten. [7] Deze intrekkingsbevoegdheid wordt begrensd door algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het legaliteitsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Intrekking van een voor de aanvrager begunstigend besluit is toegestaan in het geval een aanvrager onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt, het besluit op een kenbare fout berust of het besluit berust op een vergissing die onverwijld en onmiskenbaar is herroepen en de belanghebbende in die korte tijd niet iets heeft gedaan of nagelaten dat niet meer zonder nadeel kan worden hersteld.
8.2.1.
De minister heeft niet onderbouwd dat sprake was van een onjuist besluit, van onjuiste of onvolledige gegevens, dat het besluit op een kenbare fout berust of het besluit berust op een vergissing die onverwijld en onmiskenbaar is herroepen. De minister baseert de intrekking van het besluit op een gewijzigd inzicht dat de wijze van oproep in de Staatscourant ontoereikend is geweest en daarmee naar haar mening onzorgvuldig is. [8] Zij wil alle bedrijven individueel aanschrijven om hen te informeren over het Woo-verzoek en over de mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze. Haar standpunt wijkt daarmee af van haar eerdere standpunt. Zij heeft namelijk in het verleden uitdrukkelijk het standpunt ingenomen dat voor het inwinnen van zienswijzen het bekendmaken in de Staatscourant voldoende is. Dat standpunt heeft zij ook als verweer voorgelegd ter beoordeling door de voorzieningenrechter, die de minister in dat standpunt heeft bevestigd. [9] Dat zij het achteraf niet eens is met dat eerder ingenomen standpunt maakt niet dat sprake is van een eerder onrechtmatig besluit.
8.2.2.
Bovendien wil zij de bedrijven in de gelegenheid stellen om hun eerder bij de minister aangeleverde emissiegegevens te controleren op juistheid. Omroep Gelderland merkt naar het oordeel van de voorzieningenrechter daarbij terecht op dat uit de Woo niet blijkt dat bedrijven in de gelegenheid moeten worden gesteld om eerder door hen zelf aangeleverde emissiegegevens opnieuw te controleren op juistheid. Het gaat alleen om het openbaar maken van eerder door de bedrijven bij de minister aangeleverde emissiegegevens, niet om het maken van nieuwe documenten of aanpassen van bestaande documenten. Uit artikel 2.4, vierde lid, van de Woo volgt dat de minister niet verantwoordelijk is voor de juistheid of de volledigheid van de door de bedrijven opgestelde informatie. Niet gesteld of gebleken is dat de minister kennis draagt van onjuistheid of onvolledigheid van de verstrekte informatie en daarvan mededeling heeft gedaan aan de bedrijven, zoals bedoeld in het vijfde lid van artikel 2.4 van de Woo.
8.2.3.
Er is dus niet gebleken dat sprake was van een onjuist besluit, van onjuiste of onvolledige gegevens, dat het besluit op een kenbare fout berust of het besluit berust op een vergissing die onverwijld en onmiskenbaar is herroepen. Het intrekken van het openbaarmakingsbesluit is daarmee in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
8.2.4.
De minister mocht daarom het openbaarmakingsbesluit niet intrekken. De intrekking van het besluit is dus volgens het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter onrechtmatig.
Conclusie en gevolgen
9. Omdat de intrekking van het besluit van 2 juli 2024 naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet mocht plaatsvinden en dus onrechtmatig is, wijst de voorzieningenrechter het verzoek toe. Hij treft de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit is geschorst tot de uitspraak op het beroep.
9.1.
De voorzieningenrechter ziet aanleiding te bepalen dat de minister het griffierecht moet vergoeden en dat Omroep Gelderland ook een vergoeding krijgt van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt Omroep Gelderland een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 907. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe en schorst het bestreden besluit van 8 augustus 2025 tot de uitspraak op het beroep;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 385 aan Omroep Gelderland moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.814 aan proceskosten aan Omroep Gelderland .
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van A. de Wijse-Hageman, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
De voorzieningenrechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: