Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: NL23.27298 en NL24.11302
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], V-nummer: [V-nummer], eiser,
(gemachtigde: mr. K.P.E. van Tulden),
en
de Minister van Asiel en Migratie [1] , verweerder
(gemachtigde: mr. A. Bandarov).
Procesverloop
Bij besluit van 15 augustus 2023 (bestreden besluit 1) heeft verweerder bepaald dat eisers recht op tijdelijke bescherming als bedoeld in Richtlijn 2001/55/EG (hierna: de Richtlijn Tijdelijke Bescherming, afgekort RTB) eindigt op 4 september 2023.
Eiser heeft op 3 september 2023 tegen dit besluit beroep ingesteld en heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te treffen. Het beroep is geregistreerd onder zaaknummer NL23.27298. Aan het verzoek is zaaknummer NL23.27299 toegekend.
Bij besluit van 21 februari 2024 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder op naam van eiser een terugkeerbesluit vastgesteld.
Bij brief van 26 februari 2024 heeft verweerder eiser bericht dat het besluit van 15 augustus 2023 is ingetrokken.
Eiser heeft het beroep met zaaknummer NL23.27298 na de intrekking van het besluit van 15 augustus 2023 gehandhaafd.
Op 14 maart 2024 heeft eiser ook tegen het terugkeerbesluit van 21 februari 2024 beroep ingesteld en heeft hij de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer NL24.11302, het verzoek onder zaaknummer NL24.11351.
Bij uitspraak van 29 maart 2024 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek met zaaknummer NL24.11351 toegewezen in die zin dat eiser dient te worden behandeld als een vreemdeling die (nog) onder de werking van Richtlijn 2001/55/EG valt, in ieder geval tot vier weken nadat op het beroep is beslist. De voorzieningenrechter heeft het terugkeerbesluit van 21 februari 2024 geschorst.
Bij brieven van 13 mei 2024 en 14 mei 2024 heeft de rechtbank partijen bericht dat de behandeling van de beroepen met zaaknummer NL23.27298 en NL24.11302 wordt aangehouden in afwachting van de beantwoording van de prejudiciële vragen die aan het Hof van Justitie van de EU zijn gesteld. [2]
Bij besluit van 21 juli 2025 heeft verweerder het terugkeerbesluit van 21 februari 2024 ingetrokken en dit onder verwijzing naar artikel 6:19 van Pro de Awb vervangen door een nieuw terugkeerbesluit.
De rechtbank heeft de beide beroepen, gelijktijdig met het verzoek NL23.27299, op 10 september 2025 op zitting behandeld. Eiser is, met kennisgeving voorafgaand aan de zitting, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde
Overwegingen
1. Eiser stelt van Algerijnse nationaliteit te zijn en te zijn geboren op [geboortedatum] 1998.
2. Eiser behoort tot de categorie personen aan wie verweerder facultatieve tijdelijke bescherming op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (RTB) heeft verleend en welke bescherming nu door verweerder wordt beëindigd. Eiser komt in deze procedure op tegen de vaststelling van het terugkeerbesluit. Eiser komt in de beide beroepen, die de rechtbank op grond van artikel 6:19 van Pro de Awb als één geheel beschouwd, op tegen de vaststelling van het terugkeerbesluit.
Belang bij beoordeling ingetrokken besluiten
3. Nu zowel het besluit van 15 augustus 2023 tot beëindiging van de tijdelijke bescherming als het terugkeerbesluit van 21 februari 2024 zijn ingetrokken, rijst om te beginnen de vraag of eiser nog belang heeft bij de beoordeling van die besluiten.
4. Wat betreft het besluit van 15 augustus 2023 heeft eiser bij brief van 4 maart 2024 gesteld dat er ondanks de intrekking aanleiding blijft voor de rechtbank om het besluit te vernietigen. Eiser meent dat hij daarbij belang heeft omdat het besluit niet enkel ziet op de onterechte beëindiging van zijn verblijfsrecht waartoe verweerder zoals eiser heeft betoogd niet bevoegd was. Het besluit van 15 augustus 2023 bevat volgens eiser echter nog meer onjuistheden/onjuiste uitgangspunten. Hij verwijst naar de tegen dit besluit aangevoerde gronden, in het bijzonder op de omstandigheid dat verweerder in dat besluit ten onrechte stelt dat “slechts” sprake is van procedureel rechtmatig verblijf. Bij beoordeling van het ingetrokken terugkeerbesluit van 21 februari 2024 heeft eiser geen belang gesteld.
5. De rechtbank overweegt dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in de uitspraak van 23 april 2025 [3] heeft geoordeeld dat de minister bevoegd was om de facultatieve tijdelijke bescherming te beëindigen per 4 maart 2024. Gezien deze uitspraak moet geconcludeerd worden dat, achteraf bezien, de minister de bevoegdheid toekwam om de bescherming op voet van de RTB ook al per 4 september 2023 te beëindigen. In die zin kan niet gezegd worden dat het besluit van 15 augustus 2023 tot beëindiging van eisers recht op tijdelijke bescherming als bedoeld in de RTB onrechtmatig was. Wat betreft de overige door eiser geduide onjuistheden en onjuiste uitgangspunten in dit besluit is niet onderbouwd waarom de beoordeling daarvan nu nog noodzakelijk zou zijn, in die zin dat bedoelde omstandigheden - zoals de aard van het verblijf dat door verweerder als procedureel rechtmatig verblijf zou zijn betiteld - niet ook in het resterende deel van het beroep aan de orde zou kunnen komen.
6. Bij voortzetting van het beroep gericht tegen het terugkeerbesluit van 21 februari 2024 heeft eiser geen belang gesteld. Bij het terugkeerbesluit van 21 februari 2024 heeft verweerder vastgesteld dat eiser met ingang van 5 maart 2024 niet langer rechtmatig in Nederland verblijft en een terugkeerbesluit genomen, waarbij is bepaald dat eiser de lidstaten van de EU (met uitzondering van Ierland) aangevuld met Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein binnen 4 weken na 4 maart 2024 moet verlaten. Vanwege het terugkeerbesluit wordt eiser in het Schengen Informatie Systeem (SIS) gesignaleerd.
7. De rechtbank merkt op dat omdat het besluit is ingetrokken, de rechtbank niet ambtshalve nagaat of de in artikel 5 van Pro richtlijn 2008/115 genoemde belangen en/of het beginsel van non-refoulement aan het vaststellen van het terugkeerbesluit in de weg hebben gestaan. Door de intrekking zijn de rechtsgevolgen van het terugkeerbesluit vervallen en heeft eiser dus geen terugkeerverplichting meer uit hoofde van het aanvankelijk op 21 februari 2024 vastgestelde terugkeerbesluit.
8. De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat het beroep voor zover gericht tegen het ingetrokken besluit van 15 augustus 2023, alsmede het beroep voor zover gericht tegen het ingetrokken terugkeerbesluit van 21 februari 2024, niet-ontvankelijk zijn.
In het arrest Kaduna e.a . heeft het Hof van Justitie van de EU (onder meer) voor recht verklaard dat artikel 6 van Pro richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat jegens een derdelander die legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft uit hoofde van de mogelijkheid die deze lidstaat heeft aangewend om hem facultatieve tijdelijke bescherming te verlenen, een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd voordat deze bescherming is geëindigd, zelfs wanneer blijkt dat genoemde bescherming binnenkort zal eindigen en dat de gevolgen van dit besluit tot die datum worden opgeschort. In die zin was het terugkeerbesluit van 21 februari 2024, dat werd genomen vooruitlopend op de beëindiging van de tijdelijke bescherming op voet van de RTB per 4 maart 2024, onrechtmatig. Wat betreft het terugkeerbesluit van 21 februari 2024 kan, gelet op het hiervoor aangehaalde oordeel van het Hof, niet gezegd worden dat het beroep gericht tegen dit terugkeerbesluit ten onrechte is ingesteld. De rechtbank veroordeelt verweerder daarom in het vergoeden van de proceskosten voor dit beroep tot een bedrag van € 907,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met wegingsfactor 1 en een waarde per punt van 907,00).
Terugkeerbesluit van 21 juli 2025
9. Bij het terugkeerbesluit van 21 juli 2025 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eisers recht op tijdelijke bescherming onder de Richtlijn Tijdelijke Bescherming is geëindigd op 4 maart 2024 en dat eiser Nederland, het grondgebied van de EU, EER en Zwitserland binnen vier weken moet verlaten. Vanwege het terugkeerbesluit wordt eiser in het Schengen Informatie Systeem (SIS) gesignaleerd. In dit besluit is verder vermeld dat eiser tot 4 september 2025 valt onder de zogenoemde ‘bevriezingsmaatregel’. [4] Voor zover de rechtbank op 4 september 2025 nog geen uitspraak heeft gedaan op de nog openstaande beroepszaak tegen het eerder aan eiser opgelegde terugkeerbesluit en/of de beëindiging van zijn bescherming onder de Richtlijn Tijdelijke Bescherming, mag eiser blijven werken en gebruik maken van gemeentelijke opvang en voorzieningen na 4 september 2025, totdat er een uitspraak is. Eiser heeft vervolgens vanaf de datum van uw uitspraak in beroep vier weken de tijd om te vertrekken uit de opvang en uit Nederland.
10. De rechtbank overweegt dat in het eerder genoemde arrest Kaduna e.a. het Hof ook voor recht heeft verklaard dat het verblijf op het grondgebied van de betrokken lidstaat van alle personen die de facultatieve tijdelijke bescherming genieten, niet automatisch illegaal wordt vanaf de datum waarop deze bescherming wordt beëindigd. Zo kunnen sommige van deze personen met name een verzoek om internationale bescherming hebben ingediend en uit dien hoofde in beginsel het recht hebben om op het grondgebied van de betrokken lidstaat te blijven.
11. De door verweerder in het leven geroepen zogenoemde ‘bevriezingsmaatregel’ roept bij de rechtbank vragen op. Verweerder heeft immers bepaald dat deze ‘regeling’ meebrengt dat de verzoekers die eronder vallen in Nederland mogen verblijven en alle overige rechten aan de RTB kunnen blijven ontlenen tot 4 september 2025. Indien de rechtbank de bevriezingsmaatregel zou aanmerken als nationale regeling op grond waarvan rechtmatig verblijf wordt verkregen, zou te gelden hebben dat er geen vaststelling van illegaal verblijf kan plaatsvinden. De kern van het eerder genoemde arrest van het Hof is immers dat die vaststelling van illegaal verblijf enkel kan plaatsvinden als op het moment van het vaststellen reeds sprake is van illegaal verblijf. Een terugkeerbesluit kan dus niet worden vastgesteld met ingang van een latere datum van illegaal verblijf. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat de bevriezingsregeling geen rechtmatig verblijf oplevert. Eiser heeft dit niet gemotiveerd betwist. De rechtbank neemt aan dat nu eiser niet verplicht moet worden beschermd op grond van de RTB, zijn desondanks verkregen bescherming is beëindigd door verweerder en eiser ook geen andere verblijfsvergunning heeft, eiser in Nederland niet meer aan de voorwaarden voor verblijf voldoet. Zijn verblijf is daardoor illegaal als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van richtlijn 2008/115 en eiser valt dus onder de werkingssfeer van richtlijn 2008/115. Verweerder is gelet op artikel 6, eerste lid, van richtlijn 2008/115 in beginsel verplicht om een terugkeerbesluit vast te stellen. Verweerder is ook verplicht om te bepalen of aan eiser een termijn voor vrijwillig vertrek wordt verleend en welke termijn dit dan is. In artikel 7 richtlijn Pro 2008/115 is geregeld welke termijn voor vrijwillig vertrek kan worden bepaald en wanneer een termijn voor vrijwillig vertrek kan worden onthouden. De bevriezingsregeling past niet in de artikel 7 van Pro richtlijn 2008/115 voorziene regeling en kan deze regeling dus niet worden gekwalificeerd als termijn voor vrijwillig vertrek. Het opleggen van een terugkeerbesluit heeft tot gevolg dat een terugkeerverplichting ontstaat voor de illegaal verblijvende derdelander. Verweerder staat eiser evenwel toe om na de vaststelling van een terugkeerbesluit in Nederland te verblijven, welk verblijf niet is aan te merken als termijn voor vrijwillig vertrek. De rechtbank zal de bevriezingsregeling aanmerken als een collectieve regeling die in wezen aan alle ‘derdelanders Oekraïne’ die eronder vallen uitstel van vertrek verleent. Omdat het terugkeerbesluit ook gepaard had kunnen gaan met aan aanmerkelijk kortere termijn voor vrijwillig vertrek en gedurende deze ruimere regeling eiser alle rechten en voorzieningen die uit de RTB voortvloeien heeft kunnen blijven genieten, is de bevriezingsregeling in het belang van deze groep derdelanders. De rechtbank zal daarom niet nader beoordelen of voor deze regeling een wettelijke grondslag bestaat die verenigbaar is met richtlijn 2008/115.
12. In de zaak van eiser is in dit kader ook van belang dat, zoals in het procesverloop is vermeld, het verzoek om voorlopige voorziening met zaaknummer NL24.11351 bij uitspraak van 29 maart 2024 is toegewezen. Een terugkeerbesluit behelst de vaststelling van illegaal verblijf. Eiser voldoet in Nederland niet meer aan de voorwaarden voor verblijf en zijn verblijf is daardoor illegaal als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van richtlijn 2008/115. De rechtbank merkt op dat de toegewezen voorlopige voorziening betekent dat eiser weliswaar gedurende de beroepsprocedure rechtmatig verblijf heeft om zo de uitkomst van de procedure af te kunnen wachten. Dit doet echter niet af aan de vaststelling van illegaal verblijf en de verplichting en dus bevoegdheid voor verweerder om een terugkeerbesluit vast te stellen. Het toewijzen van een voorlopige voorziening betekent immers ‘slechts’ dat de rechtsgevolgen van het terugkeerbesluit worden opgeschort in afwachting van de uitspraak op het beroep en niet dan aan de voorwaarden voor verblijf als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van richtlijn 2008/115 wordt voldaan.
13. Eiser voert onder verwijzing naar de zienswijze aan dat het nieuwe terugkeerbesluit in strijd moet worden geacht met zijn recht op privéleven. Hij heeft in Nederland zijn hele leven opnieuw opgebouwd. Hij heeft hier drie jaar gewoond en gewerkt en betaalt belastingen. Hij ontvangt geen uitkering en regelt alles zelf. De oorlog in Oekraïne heeft zijn leven drastisch veranderd, hij heeft zijn studie, toekomstperspectief en veel persoonlijke bezittingen verloren. Hij voert verder aan dat zijn psychische toestand sinds het uitbreken van de oorlog in Oekraïne ernstig is verslechterd. Terugkeer zal leiden tot ernstige psychische schade en ook om die reden had verweerder moeten afzien van het opleggen van een terugkeerbesluit. Het opgelegde terugkeerbesluit is verder in strijd met het vertrouwensbeginsel en is disproportioneel en niet evenredig. Hij wijst hiertoe op het feit dat hij zijn hele leven in Nederland heeft opgebouwd, geen overlastgever is en het besluit voor hem persoonlijk veel schade oplevert.
14. De rechtbank stelt allereerst vast dat de Afdeling in de uitspraak van 17 januari 2024 [5] al over de door het Hof bedoelde toezegging heeft geoordeeld en heeft gezegd dat verweerder geen toezeggingen heeft gedaan waaruit derdelanders mochten afleiden dat hun tijdelijke bescherming pas zou eindigen als de maximale duur daarvan is bereikt. Naar het oordeel van de Afdeling zijn geen gegronde verwachtingen gewekt dat derdelanders altijd hetzelfde zouden worden behandeld als andere ontheemden uit Oekraïne die tijdelijke bescherming hebben gekregen. Hoewel in de Kamerbrief van 30 maart 2022 geen onderscheid wordt gemaakt tussen deze groepen, staat al in de Kamerbrief van 18 juli 2022 dat de tijdelijke bescherming van derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne zal worden beëindigd. De Afdeling heeft geconcludeerd dat schending van het Unierechtelijke rechtszekerheids- of het vertrouwensbeginsel niet aan de orde is. De Afdeling overweegt in de uitspraak van 23 april 2025, onder verwijzing naar de uitspraak van 17 januari 2024, dat er geen reden is om tot een ander oordeel te komen. Ook de rechtbank ziet geen grond om van dit oordeel af te wijken.
15. De rechtbank overweegt dat uit vaste jurisprudentie van het Hof volgt dat richtlijn 2008/115 noch de wijze waarop aan derdelanders een verblijfsrecht wordt toegekend, noch de gevolgen van illegaal verblijf op het grondgebied van een lidstaat van derdelanders ten aanzien van wie geen besluit tot terugkeer naar een derde land kan worden vastgesteld regelt en dat hieruit volgt dat geen enkele bepaling van richtlijn 2008/115 aldus kan worden uitgelegd dat zij vereist dat een lidstaat een verblijfsvergunning toekent aan een illegaal op zijn grondgebied verblijvende derdelander. Het Hof heeft ook uitdrukkelijk overwogen dat wat in het bijzonder artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/115 betreft, deze bepaling is beperkt tot de mogelijkheid voor de lidstaten om op basis van hun nationale recht, en niet op basis van het Unierecht, in schrijnende gevallen om humanitaire redenen een verblijfsrecht toe te kennen aan illegaal op hun grondgebied verblijvende derdelanders (zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, Medicinale Cannabis, C-69/21, EU:C:2022:913, punten 84-86). Indien eiser meent dat hij aanspraak maakt op een verblijfsvergunning op grond van artikel 8 EVRM Pro, kan hij een daartoe strekkende aanvraag doen.
16. De rechtbank heeft, omdat dit niet is aangevoerd, ambtshalve onderzocht of de in artikel 5 van Pro richtlijn 2008/115 genoemde belangen en/of het beginsel van non-refoulement aan het opleggen van het terugkeerbesluit in de weg staan en komt tot de conclusie dat dit niet het geval is. Eiser is door zijn zienswijze te geven in de gelegenheid gesteld om zijn “artikel 5-belangen” in dit verband aan te dragen. Uit het dossier blijkt niet dat sprake is van de in artikel 5 van Pro richtlijn 2008/115 genoemde belangen. Uit het dossier, algemene informatie over het land van herkomst en het verhandelde ter zitting blijkt niet dat er zwaarwegende en op feiten berustende redenen zijn om aan te nemen dat eiser in zijn land van herkomst zal worden blootgesteld aan een reëel risico op behandelingen die door artikel 19, lid 2, van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 4 van Pro het Handvest worden verboden. Eiser heeft voorts rechtmatig verblijf gehad op grond van de RTB. Dit enkele gegeven betekent niet dat het privéleven dat hij gedurende deze periode heeft opgebouwd aan het vaststellen van het terugkeerbesluit in de weg staat. Verweerder is immers bevoegd om het verblijfsrecht te beëindigen en indien na een periode van rechtmatig verblijf nimmer meer een terugkeerbesluit zou kunnen worden vastgesteld, zou dit dus betekenen dat eenmaal verleend en verkregen rechtmatig verblijf nooit kan meebrengen dat dit wordt beëindigd en ten gevolge daarvan een terugkeerverplichting kan ontstaan. Een verblijfsvergunning kan evenwel ook voor bepaalde tijd gelden, bijvoorbeeld indien voorwaarden aan de verblijfsvergunning zijn gekoppeld of als de redenen voor de verlening zijn komen te vervallen.
17. De rechtbank overweegt verder dat eiser de gestelde psychische problemen op geen enkele wijze heeft onderbouwd, zodat niet kan worden beoordeeld of dat deze problemen aan het opleggen van het terugkeerbesluit in de weg zouden staan. De rechtbank heeft verweerder ter zitting gevraagd of hij wel nadere stukken van eiser heeft ontvangen die deze stelling kunnen onderbouwen maar verweerder heeft deze vraag ontkennend beantwoord. Eiser hoeft overigens niet terug te keren naar Oekraïne en zal ook niet als hij niet vrijwillig vertrekt worden verwijderd naar Oekraïne. De terugkeerverlichting ziet immers op zijn land van herkomst. Uit de beroepsgrond valt niet af te leiden of eiser dit begrijpt. Dat het terugkeerbesluit gevolgen voor eiser heeft begrijpt de rechtbank, zeker als eiser had verwacht nog enige tijd in Nederland te mogen verblijven. Dat het beëindigen van zijn rechtmatige verblijf en de verplichting om terug te keren naar zijn land van herkomst echter ‘schade’ heeft veroorzaakt is niet nader toegelicht en in het geheel niet onderbouwd.
18. De rechtbank concludeert gelet op het bovenstaande, na dit ambtshalve te hebben beoordeeld, dat de in artikel 5 van Pro richtlijn 2008/115 genoemde belangen en het beginsel van non-refoulement niet in de weg staan aan de vaststelling van een terugkeerbesluit. Dat dit niet nader is gemotiveerd in het terugkeerbesluit doet hier niet aan af. Verweerder heeft terecht vastgesteld dat eiser geen rechtmatig verblijf heeft en verweerder heeft terecht een terugkeerbesluit vastgesteld. Het beroep voor zover dit gericht is tegen het op 21 juli 2025 2025 vastgestelde terugkeerbesluit is dus ongegrond. Verweerder hoeft hiervoor geen proceskosten te vergoeden.
19. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 15 augustus 2023 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 21 februari 2024 niet-ontvankelijk;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 907,00;
-verklaart het beroep voor zover gericht tegen het op 21 juli 2025 vastgestelde terugkeerbesluit ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. van Lokven, rechter, in aanwezigheid van mr. E.M.J. Clermonts, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op: 15 september 2025,
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.