ECLI:NL:RBDHA:2025:23488

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 24/7598

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 december 2025 in de zaak tussen

[eiseres] B.V., uit [plaats 1] , eiseres

gemachtigde: mr. B.D. Bos,

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,

gemachtigde: mr. R.D. Fehrmann.

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning. Eiseres is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft genomen. De rechtbank verklaart het beroep daarom gegrond en vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank heeft aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Dit betekent dat de uitkomst van deze beroepsprocedure voor eiseres niets verandert. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Met het besluit van 22 september 2023 heeft het college de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning afgewezen. Met het bestreden besluit van 6 augustus 2024 is het college bij dat besluit gebleven.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft gereageerd met een verweerschrift.

2.2.

De rechtbank heeft het beroep op 24 september 2025 op zitting behandeld. Namens eiseres zijn verschenen dhr. [naam 1] en dhr. [naam 2] en de gemachtigden mr. B.D. Bos en mr. L.C.E. Kleijne. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.

Totstandkoming van het bestreden besluit

3. Op 21 juni 2023 heeft eiseres een omgevingsvergunning voor het veranderen van de horeca-inrichting [restaurant] te [adres] in [plaats 2] door het plaatsen van een tochtsluis, het maken van een overdekt terras en het plaatsen van een berging aan de achterzijde, aangevraagd. Met het besluit van 22 september heeft het college de aanvraag afgewezen.

3.1.

Eiseres heeft op 1 november 2023 bezwaar gemaakt.

3.2.

Met het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. Het college stelt zich op het standpunt dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en hij geen medewerking wil verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan. Volgens het college voldoen de tochtsluis, de berging en het overdekt terras niet aan het bestemmingsplan omdat die bouwwerken buiten het bouwvlak worden opgericht. Bovendien is het bouwplan in strijd met een goede ruimtelijke ordening, de redelijke eisen van welstand, het Bouwbesluit 2012 en de Bouwverordening. Volgens het college worden de stedenbouwkundige en cultuurhistorische waarden van het [gebied] geschonden.

Beoordeling door de rechtbank

Overgangsrecht Omgevingswet

4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

4.1.

De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 21 juni 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.

Wat is er aangevraagd?

5. In de projectomschrijving bij de aanvraag staat het volgende:
“Dit betreft het toevoegen van een tochtsluis, het realiseren van een overdekt terras en het toevoegen van een bijgebouw aan de achterzijde volgens de bijgesloten tekeningen.”.Op 27 december 2017 is eerder (van rechtswege) een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een overkapping van het bestaande terras. Onderhavige aanvraag betreft een legalisatieverzoek van het in afwijking van die van rechtswege verleende vergunning realiseren van een overdekte terras.

5.1.

Het college stelt zich terecht op het standpunt dat met onderhavige aanvraag de gerealiseerde terrasoverkapping opnieuw is aangevraagd. Er is niet gevraagd om wijziging van de van rechtswege verleende vergunning voor zover daarvan is afgeweken. Uit de bij de aanvraag gevoegde tekeningen van de bestaande en de nieuwe toestand blijkt, dat, naast de tochtsluis ende berging, ook de hele terrasoverkapping wordt aangevraagd. Het college heeft alle drie de onderdelen – zoals blijkt uit het primaire besluit – beoordeeld. Het college heeft terecht de tochtsluis, de berging en het gehele terras meegenomen in de beoordeling van de onderhavige aanvraag.

Vergunningvrij?

6. Eiseres voert aan dat voor de berging en de tochtsluis op grond van artikel 2, derde lid van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) geen omgevingsvergunning is vereist. Ten aanzien van het overdekt terras stelt eiseres dat de in afwijking van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning aangebrachte terrasoverkapping op grond van artikel 3, achtste lid, van bijlage II van het Bor vergunningvrij is. Verder betoogt eiseres dat de uitzondering onder artikel 4a, tweede lid, onder b, van bijlage II van het Bor volgens de wettekst niet van toepassing is op de hiervoor genoemde gevallen.

6.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat het beroep op artikel 2, derde lid, niet opgaat omdat het bouwplan op minder dan één meter van openbaar toegankelijk gebied is gelegen. Verder stelt het college dat sprake is van activiteiten die plaatsvinden in een beschermd stadsgezicht en dat derhalve op grond van de uitzonderingsbepaling van artikel 4a, tweede lid, onder b, van bijlage II van het Bor artikel 2, derde lid, en artikel 3, achtste lid, van Bijlage II niet van toepassing zijn.

6.2.

Naar het oordeel van de rechtbank gaat eiseres uit van een verkeerde lezing van artikel 4a, tweede lid, onder b, van bijlage II van het Bor. Als sprake is van een activiteit die plaatsvindt in een beschermd stads- of dorpsgezicht, volgt uit dat artikel – voor zover hier van belang – dat artikel 2, derde lid, niet van toepassing is en dat artikel 3, achtste lid, slechts van toepassing is voor zover het inpandige veranderingen of een verandering van een achtergevel of achterdakvlak betreft. Bij het aanwijzingsbesluit van 1 februari 2011 is het [gebied] in zijn geheel aangewezen tot rijksbeschermd stadsgezicht.^[1]De bouw van de berging, de tochtsluis en de terrasoverkapping zijn derhalve activiteiten die plaatsvinden in dat beschermd stads- en dorpsgezicht. Dat die aanwijzing in het vigerende bestemmingsplan niet is vertaald in een bouwregel en in die aanwijzing aan het gebouw zelf geen specifieke te beschermen waarden zouden worden toegekend doet daaraan niet af. De rechtbank verwijst verder naar rechtsoverweging 9.4. Dat betekent dat artikel 2, derde lid, van bijlage II niet van toepassing is en de bouw van de berging en de tochtsluis niet vergunningvrij zijn. Nu het overdekt terras geen inpandige verandering en ook geen verandering aan een achtergevel of achterdakvlak betreft is ook artikel 3, achtste lid, niet van toepassing. Dat betekent dat ook de gewijzigde uitvoering van het overdekte terras niet vergunningvrij is.

Strijd met redelijke eisen van welstand?

7. Het college baseert zijn standpunt dat het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand op het negatieve advies van de Welstands- en Monumentencommissie (hierna: WMC) van 13 september 2023. Dat advies luidt als volgt:

“De commissie kan niet instemmen met de voorgestelde wijzigingen aan het paviljoen.

De belangrijkste waardes van het park zijn de herkenbaarheid en gaafheid van de historisch-ruimtelijke structuur. Het paviljoen is een van de weinige gebouwen van het park en wordt als blikvanger in het parklandschap gekenmerkt door een vrijstaande en karakteristieke massa, vrij gesitueerd in haar omgeving en omringd door groen aan de rand van een vijver. Door de uitbreidingen wordt de karakteristiek van het paviljoen en de inpassing in de omgeving aangetast.

De commissie beoordeelt het toevoegen van een volume in de vorm van een tochtsluis aan de voorgevel van dit bijzondere gebouw als een ernstige aantasting van het alzijdig karakter binnen het rijksbeschermd stadsgezicht [gebied] . Het oorspronkelijke paviljoen heeft een heldere alzijdige opzet en is een mooi voorbeeld van parkarchitectuur. Indien een tochtsluis noodzakelijk is dient deze inpandig te worden opgelost.

Eerder heeft de commissie ingestemd met een terrasoverkapping met verschuifbare ondergeschikte delen (vouwdak en schuifbare panelen). Met de nu voorgestelde meer grove overkapping in de vorm van gemotoriseerde verstelbare aluminium lamellen wordt de overkapping te veel onderdeel van het hoofdgebouw en is niet meer herkenbaar als ondergeschikte toevoeging hieraan. Dit tast de herkenbaarheid van de hoofdvorm en het alzijdige en heldere karakter van het paviljoen aan.

De commissie kan niet instemmen met de voorgestelde houten berging aan de achterzijde. De berging gaat op geen enkele wijze – positie, vormgeving, detaillering – een relatie aan met zijn omgeving, zorgt voor verrommeling en vormt een aantasting van de transparante en alzijdige hoofdvorm van het paviljoen.”

7.1

In bezwaar heeft de architect van eiseres [naam 3] (verder [naam 3] ) op 12 februari 2024 een reactie op dit advies van de WMC gegeven. Hij concludeert daarin dat naar zijn mening de uitbreidingen – met uitzondering wellicht van de uitstekende berging – voldoen aan de redelijke eisen van welstand conform de vigerende welstandsnota. Daarbij geeft [naam 3] het volgende aan:

“De welstandscommissie geeft aan dat het paviljoen een van de weinige gebouwen in het park is én als blikvanger in het parklandschap wordt ervaren én als blikvanger in het parklandschap wordt ervaren. Het eerste is objectief gezien juist, het tweede valt echter te bezien: bij de toewijzing van de status van het [gebied] tot beschermd stadsgezicht (NB: dit heeft plaatsgevonden na de bouw van restaurant [restaurant] ) is door de Rijksdienst van het Cultureel Erfgoed, opsteller van de toelichting bij het besluit tot aanwijzing van het [gebied] tot beschermd stadsgezicht, geen woord vuil gemaakt aan het restaurant. Laat staan dat het als blikvanger wordt gekenmerkt of als dragend element binnen het historische parklandschap (dit laatste zie je bijvoorbeeld wel bij kasteeltuinen, maar daarvan is hier natuurlijk geen sprake).

In de Welstandsnota van de gemeente Den Haag wordt in het geval een bouwwerk in een beschermd stadsgezicht het volgende vermeld:

B. Indien er sprake is van een bouwwerk in een beschermd stadsgezicht, leidt het bouwwerk tol behoud of versterking van de architectonische, stedenbouwkundige en cultuurhistorische waarden daarvan.

Toelichting

Een gebied kan vanwege zijn stedenbouwkundige opzet of bijzondere structuur door de gemeente of het rijk worden aangewezen als beschermd stads- of dorpsgezicht. Het doel van de toekenning van deze kwalificatie of status is de bescherming van waardevolle architectonische, stedenbouwkundige en cultuurhistorische karakteristieken.

Voor een bouwwerk in een beschermd stadsgezicht, ongeacht of dit rijks- of gemeentelijk beschermd is, geldt dat meer specifiek rekening moet worden gehouden met die kenmerken van de omgeving, die hebben geleid tot de aanwijzing. Deze dienen op zijn minst gerespecteerd te worden en waar mogelijk versterkt.

De architectonische, stedenbouwkundige en cultuurhistorische waarden van een beschermd stadsgezicht zijn beschreven in de aanwijzing tot beschermd stadsgezicht. In de webapplicatie zijn de aanwijzingen als feitelijke informatie beschikbaar.

Zoals hierboven ook beargumenteerd wordt in de aanwijzing tot beschermd stadsgezicht met geen enkel woord gesproken over de architectonische kwaliteiten van het gebouw in kwestie en de vraag dringt zich dan ook op of de welstandscommissie hier niet oneigenlijke argumenten heeft gebruikt om haar mening kracht bij te zetten.

Zelf ben ik van mening dat de hoofdvorm van het restaurant-paviljoen, met zijn kenmerkende torentje, dermate sterk is

dat de latere toevoegingen geen afbreuk doen aan het geheel.

Ook met de typering van het alzijdige karakter van het paviljoen door de welstandscommissie ben ik het niet eens. Het gebouw had al van eerste aanleg verschillende kanten, waarbij met name de zone aan de linkerkant, de logistieke zone, een veel geslotener karakter kent.

Dat de welstandscommissie het toevoegen van de tochtsluis als een 'ernstige aantasting van het alzijdige karakter' beschouwd kan ik niet volgen: bij benadering van het paviljoen vanaf de parkeerplaats valt pas als je vrij dichtbij bent opdat het hier een om een los volume gaat (zie foto 1). Vanaf een afstand (zie foto 2) oogt het volume van het entreesluisje eerder als een logisch vervolg op de kapconstructie die in de voorgevel zichtbaar is. Het boeibord van de entreesluis loopt immers zo goed als naadloos over in die kapconstructie en de entreesluis is verder overwegend transparant.

Ook met het commentaar van de welstandscommissie op de terrasoverkapping aan de rechterzijde ben ik het niet eens.

De gevels ter plaatse van de overkapping kunnen nog steeds open en ogen daarmee - juist op die dagen dat het park veel gebruikt zal worden - zeer transparant (zie foto 3 en 4). Ook het lamellendak geeft in geopende stand een groot gevoel van transparantie (zie foto 5) en in gesloten toestand ervaar je mijns inziens geen verschil met het eerder voorgestelde vouwdak. Beiden zijn immers in gesloten toestand dicht en bezoekers van het park klimmen over het algemeen niet in een boom om het dak van de overkapping te bekijken, maar zien dit vanaf ooghoogte.

Ook het argument van de welstandscommissie dat de huidige lamellenconstructie te veel als onderdeel van het hoofdgebouw wordt gezien kan ik niet plaatsen. Wellicht was dit het geval geweest als de dakvorm van de overkapping een verlenging was geweest van het hoofddak van het paviljoen (dus met schuine daken), maar daar is bewust niet voor

gekozen. De hoofdvorm van het paviljoen blijft hiermee intact en de overkapping wordt wel degelijk gelezen als – niet onlogische - toevoeging. Op foto 4 is dit goed te zien.

Ten aanzien van de berging aan de achterzijde komt de welstandscommissie weer met het argument van een vermeende alzijdigheid, terwijl deze in werkelijkheid juist aan deze kant van het gebouw nooit aanwezig was. Het betreft hier immers de 'logistieke zone' met de keuken, bevoorrading, parkeerplaatsen, etc (zie foto 6). Deze zone heeft dan ook van zichzelf al een wat meer gesloten karakter en de toevoeging van de berging verstoort het totaal dan ook niet. Hooguit is het jammer dat de berging, gezien vanaf de voorgevel, net 1 meter voorbij het dak van de zijgevel uitsteekt (zie foto 7). Dit

ziet er op het eerste gezicht niet erg logisch uit, dus hier zou je wellicht inderdaad van verrommeling kunnen spreken.

Maar van 'aantasting van de transparante en alzijdige hoofdvorm van het paviljoen' is absoluut geen sprake. Immers: de gevel aan de achterzijde van het paviljoen waar deze berging tegenaan is gebouwd was voorheen ook al gesloten. Niet

onlogisch, want direct achter deze gevel bevinden zich een kleedruimte voor het personeel en een koelcel: ruimtes die geen transparante gevels kunnen velen.”

7.2.

In de pleitnota voor de zitting van de bezwaarschriftencommissie is een inhoudelijke reactie hierop van de WMC d.d. 27 februari 2024 opgenomen, waaruit blijkt dat de WMC bij haar negatief advies blijft. Daarin is onder meer het volgende opgenomen:

“Het paviljoen is een van de weinige gebouwen van het park en wordt gekenmerkt door een vrijstaande en karakteristieke massa die vrij gesitueerd is in haar omgeving en omringd door groen aan de rand van een vijver. Het feit dat het paviljoen/restaurant niet specifiek wordt genoemd in de toelichting bij het besluit tot aanwijzing van het [gebied] tot beschermd stadsgezicht maakt niet dat alle aanpassingen aan dit bouwwerk mogelijk zijn. Het [gebied] , inclusief bebouwing, is beschermd. De gaafheid/herkenbaarheid van onder andere de bebouwing wordt genoemd als belangrijk: “het gebied is van belang vanwege de herkenbaarheid en gaafheid van de historisch-ruimtelijke structuur, bebouwing en functionele opzet". Bovendien is het [gebied] van algemeen belang wegens de bijzondere cultuurhistorische, stedenbouwkundige en architectuurhistorische waarden van het park. Het rondom alzijdig en transparant ontworpen paviljoen is hier een mooie toevoeging aan.

In de beoordeling is niet alleen rekening gehouden met de waarden van het beschermde stadsgezicht maar is ook getoetst aan de criteria uit de welstandsnota. Toevoegingen aan een hoofdgebouw dienen ondergeschikt aan dit hoofdgebouw te zijn vormgegeven. De onderhavige toevoegingen zijn onvoldoende ondergeschikt aan de hoofdvorm en aan het opvallende dak. De commissie is eerder akkoord gegaan met een terrasoverkapping met verschuifbare ondergeschikte delen. Dit vouwdak ervaar je als onderdeel van de terrasinrichting, met de voorgestelde meer grove overkapping in de vorm van gemotoriseerde verstelbare lamellen wordt de overkapping echter te veel onderdeel van het

hoofdgebouw en is onvoldoende herkenbaar als ondergeschikte toevoeging hieraan

Het bouwwerk is oorspronkelijk ontworpen als een alzijdig paviljoen. Dit draagt bij aan de beleving tussen binnen en buiten. Dat hier, al dan niet illegaal, zaken aan zijn toegevoegd doet geen afbreuk aan de oorspronkelijke transparante opzet. De gevels van een alzijdig gebouw zijn evenwaardig ontworpen en in het aanzien even relevant. De zone aan de linkerkant, is oorspronkelijk niet ontworpen als ‘logistieke zone’, bovendien is de houten berging illegaal gebouwd. Ten aanzien van de terrasoverkapping maakt in mindere mate de open en in meerdere mate de gesloten toestand het volume te veel onderdeel van het hoofdgebouw uit. Een vouwdak is wezenlijk iets anders dan een dak van gemotoriseerde verstelbare aluminium lamellen.

Zowel het volume als de vormgeving van de tochtsluis beschouwd de commissie als een verstoring van de oorspronkelijke heldere en sterke hoofdvorm. Juist het doortrekken van de bestaande dakrand zorgt dat de sluis onderdeel wordt van het dak. Toevoegingen zijn in beginsel voorstelbaar mits deze niet concurreren met de heldere dakvorm. De open-dichtverhouding en architectonische vormgeving van de gevels is rondom eenduidig en samenhangend, de vormgeving van de tochtsluis wijkt hier storend vanaf.

Resumerend: de toevoegingen tasten de herkenbaarheid van de hoofdvorm en het alzijdige en heldere karakter van het paviljoen aan.”

7.3.

De architect [naam 3] heeft op 6 maart 2024 weer inhoudelijke gereageerd op deze reactie van de WMC en handhaaft zijn conclusie dat de uitbreidingen wel voldoen aan de redelijke eisen van welstand conform de welstandsnota. Hij gaat daarbij in op eerdere aanvragen en vermeldt het volgende:

“(….) Op 5 december 2016 is het eerste plan ingediend met een grotere en hogere aanbouw dan thans gerealiseerd. In dit plan is de aanbouw niet alleen aan de zijkant en achterkant gesitueerd, maar loopt deze deels ook door ter plaatse van de voorgevel en omvat daarmee de nieuwe entreesluis. Hieronder een artist impression van dit eerste plan. (…)

Tevens is goed te zien dat het volume van de aanbouw een verlengde is van de dakvorm en hierdoor - naar mijn mening - veel minder te lezen is als een ondergeschikte toevoeging aan het hoofdgebouw. Op 10 augustus 2017 is vervolgens een tweede plan ingediend. Voor dit plan zou de welstands- en monumentencommissie een negatief advies hebben afgegeven. In dit plan is het volume van de aanbouw gereduceerd en loopt het dakvlak van de aanbouw ook niet meer in het verlengde van het oorspronkelijke dak. Voor dit plan is dus

uiteindelijk van rechtswege vergunning verleend. Hieronder een artist impression van dit plan. (…) Als ik de twee plannen beoordeel dan ben ik van mening dat het plan uit de tweede aanvraag veel meer voldoet aan de criteria uit de welstandsnota ten aanzien van de manier waarop toevoegingen aan een hoofdgebouw dienen te worden vormgegeven, in dit specifieke geval dus ondergeschikt aan de hoofdvorm van het karakteristieke dak. (….)”

7.4.

De WMC heeft op 17 juni 2024 een inhoudelijke reactie gegeven. Daarin staat onder meer:

“(…).Het plan van 5 december is vanwege ontbrekende gegevens niet voor advies uitgezet bij de commissie en is dus niet beoordeeld. Het opvoeren van dit plan door de architect is daarom niet relevant.

Het plan van 10 augustus 2017 is na aanpassingen geaccordeerd op 16 oktober 2017 en betreft het van rechtswege verleende plan. De door de architect opgenomen artist expression maakt echter geen deel onderdeel uit van dit geaccordeerde ontwerp, waardoor de vergelijking die de architect maakt, onjuist is. De commissie heeft in haar adviezen en in de pletnota reeds beargumenteerd waarom zij wel met het vergunde plan, maar niet met de andere opties kan instemmen. (…)”.

8. Volgens eiseres is [naam 3] op het verkeerde been gezet door het college ten aanzien van de advisering door de WMC in het kader van de eerdere aanvragen. Het college heeft in het verweerschrift in bezwaar aangegeven dat voor het eerste ontwerp positief advies is verstrekt en voor het tweede gewijzigde ontwerp, dat heeft geleid tot de van rechtswege verleende omgevingsvergunning van 27 december 2017, een negatief advies, hetgeen andersom blijkt te zijn. [naam 3] heeft zijn opinie en nadere reactie geschreven vanuit die verkeerde aanname. Daarbij komt kijken dat het college ten onrechte geen kopie heeft overgelegd van het positieve advies dat de welstandscommissie in 2017 heeft verstrekt.

8.1.

Het college erkent dat in het verweerschrift in bezwaar een vergissing is gemaakt. Anders dan vermeld is voor het tweede gewijzigde ontwerp, dat heeft geleid tot de van rechtswege verleende omgevingsvergunning van 27 december 2017, op 16 oktober 2017 wel een positief advies gegeven. Het college is van mening dat van een deskundige mag worden verwacht dat hij redeneert vanuit zijn eigen deskundigheid en dat hij daarbij niet op het verkeerde been gezet zou kunnen worden door de gemaakte vergissing. De rechtbank kan het college hierin volgen. Uit de hierboven geciteerde passage uit de reactie van [naam 3] van 6 maart 2024 blijkt ook dat hij zelf een vergelijking heeft gemaakt met het aangepaste bouwplan uit de tweede aanvraag. In de reactie van 17 juni 2024 heeft de WMC ook uitgelegd dat het van rechtswege vergunde plan op 16 oktober 2017 positief is beoordeeld.

8.2.

De rechtbank is het wel met eiseres eens dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat dit positieve advies ten aanzien van het van rechtswege vergunde plan niet aan eiseres bekend hoefde te worden gemaakt. Nu de WMC in het advies van 13 september 2023 en ook in de reactie van 27 februari 2024 zelf een vergelijking maakt met die eerdere instemming zijn deze adviezen wel relevant voor de advisering over en beoordeling van onderhavige aanvraag.

De rechtbank echter ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Bij het verweerschrift heeft het college de adviezen van 4 september 2017 en 16 oktober 2017 alsnog overgelegd. Eiseres heeft daar nog op kunnen reageren. Bovendien heeft de WMC in haar advies en reacties uitgelegd waarom ten aanzien van het van rechtswege vergunde plan op 16 oktober 2017 wel positief is geadviseerd.

9. Eiseres blijft verder in beroep van mening dat aan de advisering van de WMC gebreken kleven en dat het bouwplan ten onrechte in strijd met de redelijke eisen van welstand is geacht. Volgens eiseres is de reactie van de WMC van 27 februari 2024 onbegrijpelijk. Het college betoogt dat de WMC eerder akkoord is gegaan met een vouwdak bestaande verschuifbare delen. Eiseres heeft gerealiseerd een dak in de vorm van verstelbare lamellen. Het verschil zou er in zitten dat het geaccordeerde schuifdak ondergeschikt is en de lamellen teveel onderdeel zijn van het hoofdgebouw. [naam 3] heeft met zijn reactie van 6 maart 2024 aangegeven dat er überhaupt geen verschil is. Het college heeft eveneens niet gereageerd op de stelling van [naam 3] dat het terras zoals gerealiseerd feitelijk een meer kwalitatieve en beter passende uitvoering is van hetgeen waaraan in 2017 goedkeuring werd verleend.

9.1.

Verder voert eiseres aan dat geen sprake is van beschermd stadsgezicht, omdat het restaurant niet is opgenomen in het rijtje van de te beschermen cultuurhistorische waarden. Uit de waarderingskaart volgt dat speciale waarden wordt toegekend aan bebouwing uit de periode 1850-1940. Het restaurant in kwestie is gebouwd in 2005 en staat als grijs vlakje aangegeven op de waarderingskaart. In het aanwijzingsadvies van 2001 heeft de gemeenteraad aangegeven dat de bescherming van alle overige opstallen in de vorm van gebouwen niet is beoogd wegens de geringe monumentale waarden. Het principe van ‘samenhang’ uit de Welstandsnota ziet op maatvoering, materiaal, detaillering en kleur. Eiseres is het volstrekt onduidelijk hoe het glimmende futuristische Sportcampusgebouw van 30.000m2 uit 2017 wel past binnen het [gebied] .

9.2.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat, hoewel het college niet aan een welstandadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college zelf ligt, het college op dat advies mag afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht. In dat geval dient het college zich ervan te vergewissen dat het advies van die deskundige geen aanleiding geeft voor zodanige twijfel.

9.3.

Zoals uit het voorgaande blijkt heeft het college de reacties van [naam 3] voorgelegd aan de WMC die daarop gemotiveerd heeft aangegeven waarom dat niet leidt tot een ander advies. Het college heeft gelet op die reacties geen aanleiding gezien om te twijfelen aan de het negatieve advies van de WMC.

9.4.

Zoals hierboven reeds verwogen staat vast dat in het aanwijzingsbesluit en de daarbij behorende begrenzingskaart van 1 februari 2011 het gehele [gebied] als rijksbeschermd stadsgezicht is aangewezen. Het gebouw is opgericht in 2005 en ligt binnen die begrenzing. De WMC stelt zich in de reactie van 27 februari 2024 naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt dat het gegeven dat aan het gebouw zelf geen te beschermen waarden worden toegekend niet wegneemt dat bij aanpassingen aan het gebouw wel rekening moet worden gehouden met de te beschermen waarden van het park waarin het gebouw zich bevindt. Dat volgt ook uit de door [naam 3] in zijn reactie van 12 februari 2024 geciteerde passage uit de Welstandsnota, waarin wordt vermeld dat voor een bouwwerk in een beschermd stadsgezicht, ongeacht of dit rijks- of gemeentelijk beschermd is, geldt dat meer specifiek rekening moet worden gehouden met die kenmerken van de omgeving, die hebben geleid tot de aanwijzing. Deze dienen op zijn minst gerespecteerd te worden en waar mogelijk versterkt. Dat daarbij alleen acht geslagen hoeft te worden op maatvoering, materiaal, detaillering en kleur leest de rechtbank hier niet in. In de Welstandsnota is immers verder bepaald dat een bouwwerk samenhang vertoont op alle schaalniveaus: in materialen, kleuren en detaillering, in geleding en verhoudingen, in volumeopbouw en schaal, en in de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan. Uit de reactie van de WMC blijkt verder dat niet alleen rekening gehouden is met de waarden van het beschermde stadsgezicht maar ook is getoetst aan de criteria uit de welstandsnota, met name de regel dat toevoegingen aan een hoofdgebouw ondergeschikt aan dit hoofdgebouw dienen te zijn vormgegeven. De WMC is met het advies gebleven binnen de grenzen van de criteria die gelden op grond van de Welstandsnota. Het betoog slaagt niet.

9.5.

Naar het oordeel van de rechtbank kon het college zich op het standpunt stellen dat de WMC in de reacties van 27 februari 2024 en 17 juni 2024 afdoende heeft gemotiveerd waarom zij in hetgeen [naam 3] heeft aangevoerd geen aanleiding ziet om tot een ander advies te komen. De WMC licht daarin nader toe waarom het rondom alzijdig en transparant ontworpen paviljoen een mooie toevoeging is aan de bijzondere cultuurhistorische, stedenbouwkundige en architectuurhistorische waarden van het park en waarom zij van mening blijft dat de toevoegingen de herkenbaarheid van de hoofdvorm en het alzijdige en heldere karakter van het paviljoen aantasten. Ten aanzien van de overkapping motiveert de WMC op navolgbare wijze waarom zij ten aanzien van de gerealiseerde overkapping tot een ander advies komt dan ten aanzien van de eerder van rechtswege vergunde overkapping. Bepalend voor de WMC is het verschil tussen eerder vergunde uitvoering met een geheel wegschuifbaar vouwdak en de gerealiseerde meer grove overkapping in de vorm van gemotoriseerde verstelbare lamellen, waardoor de overkapping te veel onderdeel wordt van het hoofdgebouw en niet meer herkenbaar is als ondergeschikte toevoeging hieraan. Dit tast, aldus de WMC, verder de herkenbaarheid van de hoofdvorm en het alzijdige en heldere karakter van het paviljoen aan.

De rechtbank merkt daarbij op dat het enkele feit dat [naam 3] daar een wellicht op zich zelf ook verdedigbare andere mening over heeft niet betekent dat het college niet meer mocht uitgaan van het advies van de WMC. Dat [naam 3] een andere visie heeft op het bouwplan brengt op zichzelf niet mee dat het door het college gebruikte advies van de WMC niet deugdelijk is. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de in de voorliggende welstandsnota neergelegde criteria naar hun aard niet in de weg staan aan uiteenlopende waarderingen van het bouwplan.^[2]

De enkele stelling van eiseres dat recent een futuristisch sportcentrum is gebouwd en dat eiseres het onbegrijpelijk vindt dat zij geen aanpassingen aan het restaurant mag maken, kan niet leiden tot een ander oordeel. Het betoog slaagt niet.

10. Eiseres voert nog aan dat zij met toepassing van artikel 6.1 van de Welstandsnota de omgevingsvergunning had moeten verlenen.

10.1.

Artikel 6.1 van de Welstandsnota luidt als volgt:

‘6.1 Mogelijkheid tot afwijken van het beleid

De in deze Welstandsnota opgenomen criteria zijn zogenaamde beleidsregels. Dit betekent dat er gemotiveerd van kan worden afgeweken. Zowel de initiatiefnemers van een bouwwerk als de gemeente den Haag kunnen redenen zien waarom een bouwwerk dat afwijkt van de in deze nota genoemde redelijke eisen van welstand, toch bijdraagt aan de ruimtelijke architectonische kwaliteit van de stad.’

10.2.

Naar het oordeel van de rechtbank stelt het college op goede gronden dat geen toepassing kan worden gegeven aan artikel 6.1 van de Welstandsnota. Eiseres heeft niet onderbouwd hoe het bouwplan bijdraagt aan de ruimtelijke en architectonische kwaliteit van de stad dan wel [gebied] .

11. De rechtbank is derhalve van oordeel dat het college op basis van de adviezen van de WMC kon besluiten dat de aangevraagde uitbreidingen in strijd zijn met de redelijke eisen van welstand. Dat betekent dat de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen terecht is geweigerd.

Strijd met het bestemmingsplan?

12. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “ [gebied] ” met als bestemming ‘Groen’ en ‘Horeca’. Op grond van artikel 5.2, onder a, van het bestemmingsplan moeten de gebouwen zich bevinden binnen het op de plankaart aangegeven bouwvlak.^[3]

12.1.

Tussen partijen is in geschil of de tochtsluis, de berging en het overdekt terras in strijd zijn met het bestemmingsplan.

12.2.

Eiseres voert aan dat het college ten onrechte heeft geconcludeerd dat de bouwwerken zich buiten het op de plankaart aangegeven bouwvlak bevinden. Volgens eiseres zijn het overdekt terras, de berging en de tochtsluis gelegen binnen het rood gemarkeerde vlak met bestemming Horeca. Bovendien is een recht van opstal gevestigd op het terras, de tochtsluis en de berging aan de achterzijde van het gebouw binnen de bouwstroken zoals vastgelegd in de e-mail van 25 mei 2023.

12.3.

Het college stelt zich op het standpunt dat de drie onderdelen zich buiten het bouwvlak bevinden en daarom in strijd zijn met het bestemmingsplan.

12.4.

Naar het oordeel van de rechtbank is het college terecht tot de conclusie gekomen dat de tochtsluis en de berging in strijd zijn met artikel 5.1, onder a, van het bestemmingsplan. Uit de uitsneden - van de bouwtekening en het bestemmingsplan - die het college bij het verweerschrift in bezwaar heeft ingebracht, is op te maken dat de tochtsluis buiten het bouwvlak valt en deels in de bestemming “Groen” ligt. Dit is door het college ook onderbouwd. De rechtbank merkt op dat uit een vergelijking van de bouwtekeningen en het bestemmingsplan kan worden afgeleid dat de berging ook buiten het bouwvlak valt en in de bestemming “Groen” ligt. Dat op de tochtsluis en de berging aan de achterzijde een recht van opstal bestaat, is een privaatrechtelijke aangelegenheid, welke in deze bestuursrechtelijke procedure niet ter beoordeling ligt.

12.5.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college echter niet aannemelijk gemaakt dat het overdekt terras buiten het bouwvlak ligt. Uit een vergelijking van de bouwtekeningen en de plankaart volgt niet evident dat de grenzen van het bouwvlak door het overdekt terras worden overschreden. Gezien de betwisting door eiseres had het op de weg van het college gelegen om haar stelling nader te onderbouwen. Nu het college dat heeft nagelaten is op dit onderdeel sprake van een motiveringsgebrek. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten nu het college de aanvraag terecht heeft geweigerd wegens strijd met de redelijke eisen van welstand. In rechtsoverweging 14 legt de rechtbank uit wat de gevolgen hiervan zijn.

Weigering af te wijken van het bestemmingsplan ten aanzien van de berging en de tochtsluis.

13. Eiseres voert aan dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening onvoldoende rekening is gehouden met haar belangen. Eiseres heeft namelijk € 100.000,- geïnvesteerd dat terwijl de inbreuk van zeer beperkte aard is.

13.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat de inbreuk niet van zeer beperkte aard is. Het college heeft geweigerd om met toepassing van de zogenaamde kruimelregeling af te wijken van het bestemmingsplan gebaseerd op het standpunt dat door de gevraagde uitbreidingen de karakteristiek van het paviljoen en de inpassing in de omgeving wordt aangetast en daarmee de cultuurhistorische waarden van het rijksbeschermd stadsgezicht.

13.2.

Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de haar toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en zij moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.^[4]

13.3.

Naar het oordeel van de rechtbank kon het college doorslaggevende betekenis hechten aan het belang dat door de gevraagde uitbreidingen de karakteristiek van het paviljoen en de inpassing in de omgeving wordt aangetast en daarmee de cultuurhistorische waarden van het rijksbeschermd stadsgezicht. Het college heeft dat in het primaire besluit toereikend gemotiveerd en die motivering sluit aan bij het hierboven reeds besproken negatieve advies van de WMC ten aanzien van het aspect welstand.

De rechtbank volgt eiseres verder niet in haar standpunt dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met haar belangen. Zoals ook uit het door het college overgenomen advies van de bezwarencommissie is ten aanzien van het belang van eiseres bij de uitbreidingen voor een goede exploitatie meegewogen dat het niet zo is dat er helemaal geen alternatieve oplossingen zijn die wel vergund kunnen worden. Het college heeft dat in het verweerschrift bevestigd. Aan het feit dat eiseres investeringsschade leidt, kon het college naar het oordeel van de minder belang hechten, nu eiseres zelf het risico heeft genomen om de uitbreidingen zonder omgevingsvergunning of in afwijking heeft opgericht. Het betoog slaagt niet.

13.4.

Het besluit om ten aanzien van de tochtsluis en de berging niet met toepassing van de kruimelregeling af te wijken van het bestemmingsplan kan derhalve de rechterlijke toets doorstaan.

Conclusie en gevolgen

14. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit, gelet op het in rechtsoverweging 12.5 geconstateerde motiveringsgebrek, in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Gelet echter op hetgeen hiervoor onder 12.5 is vermeld, laat de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Dit betekent dat de uitkomst van deze beroepsprocedure voor eiseres niets verandert.

15. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten in beroep. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- (één punt voor het indienen van een beroepschrift door de gemachtigde en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,-).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep ongegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. I. Ince, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

BIJLAGE

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo bepaalt onder meer dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a) bouwen
b) (…)
c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan

Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk wordt geweigerd in geval van, kort gezegd, (a) strijd met het Bouwbesluit 2012, (b) strijd met de Bouwverordening, (c) strijd met het bestemmingsplan en (d) strijd met de redelijke eisen van welstand.

Artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo bepaalt dat een aanvraag om een omgevingsvergunning die in strijd is met het bestemmingsplan van rechtswege wordt aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning afwijking van het bestemmingsplan. Een aanvraag die in strijd is met het bestemmingsplan wordt slechts geweigerd als vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo niet mogelijk is.

Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo bepaalt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of beheersverordening:

1. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking.

2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, f

3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;

Besluit omgevingsrecht (Bor)

Artikel 2.3, eerste lid, van het Bor bepaalt dat in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet geen omgevingsvergunning is vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II.

Artikel 2.3, tweede lid, van het Bor bepaalt dat in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.

Artikel 2, van bijlage II van het Bor bepaalt dat een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet niet is vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:

(…)

3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

(…)

c. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,

(..)

f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:

1. in geval van een bebouwingsgebied kleiner dan of gelijk aan 100 m2: 50% van dat bebouwingsgebied,

2. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 100 m2 en kleiner dan of gelijk aan 300 m2: 50 m2, vermeerder met 20% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 100 m2,

3. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m2: 90 m2, vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 150 m2,

Artikel 3, achtste lid, van bijlage II van het Bor bepaalt dat een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet niet is vereist voor een activiteit, indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerking, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

geen verandering van de draagconstructie,

geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde sub brandcompartimentering

geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en

geen uitbreiding van het bouwvolume.

Artikel 4a, tweede lid, van bijlage II van het Bor bepaalt dat onverminderd artikel 5, zijn de artikelen 2 en 3 slechts van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in een beschermd stads- of dorpsgezicht, voor zover he een activiteit betreft als bedoeld in:

artikel 1 en 2, of

artikel 2, onderdelen 4 tot en met 21, of artikel 3 voor zover het betreft:

1. inpandige veranderingen,

2. een verandering van een achtergevel of achterdakvlak, mits die gevel dat dakvlak niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd,

3. een bouwwerk op erf aan de achterkant van een hoofdgebouw, mits dat erf niet ook deel uitmaakt van het erf aan de zijkant van dat gebouw en niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd, of

4. een bouwwerk op gronden die onderdeel zijn van openbaar toegankelijk gebied.

Afwijzing aanvraag omgevingsvergunning voor horeca-inrichting in beschermd stadsgezicht