Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL24.4983
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 maart 2025 in de zaak tussen
[verzoekster] , v-nummer [nummer] , verzoekster
(gemachtigde: mr. S. Kalu-Mollema),
en
de minister van Asiel en Migratie [1]
(gemachtigde: mr. R.S. Helmus).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het verzoek van 6 mei 2024 om een veroordeling van de minister in de proceskosten. Verzoekster heeft dit verzoek gedaan bij de intrekking van haar beroep tegen het niet op tijd nemen van een besluit op haar asielaanvraag. Zij heeft dat beroep ingetrokken, omdat de minister alsnog op 2 mei 2024 een (inwilligend) besluit heeft genomen.
1.1.
De minister heeft op 14 mei 2024 op het verzoek gereageerd en aangegeven dat hij de proceskosten niet wil vergoeden.
1.2.
Al vóór het inwilligende besluit had de rechtbank het beroep tegen het niet op tijd nemen van een besluit wegens een voorliggende principiële rechtsvraag verwezen naar de meervoudige kamer. Na de intrekking van het beroep en de indiening van het verzoek om een proceskostenveroordeling, heeft de rechtbank besloten dat verzoek wegens de voorliggende rechtsvraag ook in meervoudige samenstelling te behandelen.
1.3.
De zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 21 mei 2024. Aan deze zitting hebben mr. E. Berger, als waarnemer van de gemachtigde van verzoekster, en de gemachtigde van de minister, deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
2. Als een beroep wordt ingetrokken omdat het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen, kan de bestuursrechter op verzoek van de indiener dat bestuursorgaan bij afzonderlijke uitspraak veroordelen in de proceskosten. [2]
2.1.
Met het alsnog nemen van een besluit is de minister aan verzoekster tegemoet gekomen. Dat is echter niet voldoende voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarvoor moet ook zijn voldaan aan de voorwaarden voor het instellen van beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. [3] Wanneer op het moment van de ingebrekestelling de beslistermijn nog niet is verstreken, is die ingebrekestelling te vroeg ingediend. Een daaropvolgend beroep tegen het niet tijdig nemen van het besluit is dan ten onrechte ingediend. Dan bestaat geen recht op een vergoeding van de proceskosten.
2.2.
Verzoekster betoogt dat de beslistermijn ten tijde van de ingebrekestelling op 22 januari 2024 al was verstreken, omdat zij op 19 juli 2023 in Ter Apel haar asielwens kenbaar heeft gemaakt, zodat de minister daarop binnen zes maanden, uiterlijk op 19 januari 2024, had moeten beslissen. De minister betwist dit. Hij stelt onder andere dat de beslistermijn later is aangevangen, omdat onderzoek heeft plaatsgevonden in het kader van de Dublinverordening. Nederland is pas verantwoordelijk geworden voor de behandeling van het verzoek nadat de termijn voor het indienen van het claimverzoek was verstreken, dus vanaf 23 september 2023. Pas op dat moment is, gelet op artikel 42, zesde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), de beslistermijn van zes maanden gaan lopen en deze is geëindigd op 23 maart 2024.
2.3.
De rechtbank wijst het verzoek om een proceskostenveroordeling af. Zij legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt. Daarbij zal zij eerst ingaan op de relevante omstandigheden (overweging 3). Daarna zal zij uiteenzetten waarom de beslistermijn in dit geval pas is gaan lopen nadat de termijn voor het indienen van een claimverzoek was verstreken (overweging 4 tot en met 7).
Wat is voorafgegaan aan het verzoek om een proceskostenvergoeding?
3. Verzoekster is op 17 juli 2023 aangekomen in Nederland en heeft op 19 juli 2023, toen zij zich meldde bij de IND-aanmeldbalie op het aanmeldcentrum in Ter Apel, een zogenoemde loopbrief’ ontvangen. Op 22 juli 2023 heeft verzoekster bij de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM) van de politie het formulier M35-H – het voorgeschreven model voor de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd – ondertekend. Op die dag is zij ook door de AVIM gehoord en is onderzoek gedaan naar haar vingerafdrukken in Eurodac. Daaruit bleek dat verzoekster op 29 juni 2023 in Italië een asielaanvraag had ingediend. Op 24 augustus 2023 heeft een Aanmeldgehoor Dublin plaatsgevonden. De minister heeft verzoekster op 8 november 2023 bericht haar asielaanvraag verder te behandelen in de nationale procedure. Als reden heeft de minister genoemd dat besloten is geen claimverzoek in te dienen bij de autoriteiten van Italië. Daarbij heeft de minister ook vermeld dat de beslistermijn 15 maanden is. Verzoekster heeft de minister op 22 januari 2024 in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op de asielaanvraag. Vervolgens heeft zij op 9 februari 2024 een beroep ingediend wegens het niet tijdig nemen van een besluit.
Is de beslistermijn pas gaan lopen na afloop van de claimtermijn?
Het beoordelingskader
4. Op grond van artikel 42, eerste lid, van de Vw 2000 wordt op de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag een beschikking gegeven. Indien in het kader van de asielaanvraag wordt onderzocht of deze op grond van artikel 30 van Pro de Vw 2000 niet in behandeling dient te worden genomen, vangt die termijn aan op het tijdstip waarop overeenkomstig de Dublinverordening wordt vastgesteld dat Nederland verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek. Dat staat in artikel 42, zesde lid, van de Vw 2000.
Artikel 42, zesde lid, van de Vw 2000 is de implementatie van artikel 31, derde lid, tweede volzin, van de Procedurerichtlijn. Daarin staat dat wanneer een verzoek onder de procedure van de Dublinverordening valt, de termijn van zes maanden aanvangt op het tijdstip waarop overeenkomstig die verordening wordt vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek, de verzoeker zich op het grondgebied van die lidstaat bevindt en de bevoegde autoriteit de verzoeker heeft overgenomen. Dit is een uitzondering op de hoofdregel in de eerste volzin van het derde lid van artikel 31 van Pro de Procedurerichtlijn dat lidstaten de behandelingsprocedure binnen zes maanden na de indiening van de asielaanvraag afronden.
4.1.
Hieruit blijkt dat artikel 42, zesde lid, van de Vw 2000 afwijkend is geformuleerd van artikel 31, derde lid, tweede volzin, van de Procedurerichtlijn, waarvan het een implementatie is. Zo vereist artikel 42, zesde lid, van de Vw 2000 dat wordt onderzocht of het verzoek niet in behandeling dient te worden genomen op grond van de Dublinverordening, terwijl artikel 31, derde lid, tweede volzin, van de Procedurerichtlijn dit niet noemt. Volgens die laatste bepaling moet een verzoek ‘onder de procedure van de Dublinverordening’ vallen. Artikel 31, derde lid, tweede volzin, van de Procedurerichtlijn bevat daarnaast aanvullende elementen voor het bepalen van de start van de beslistermijn. Behalve dat is vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is, moet de vreemdeling zich ook op het grondgebied van die lidstaat bevinden en moet de bevoegde autoriteit de verzoeker hebben ‘overgenomen’. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 42, zesde lid, van de Vw 2000 kan evenwel niet worden afgeleid dat met deze bepaling bedoeld is een andere uitleg te geven aan artikel 31, derde lid, tweede volzin, van de Procedurerichtlijn.
4.2.
De minister vindt dat hij artikel 42, zesde lid, van de Vw 2000 ook mag toepassen in de situatie dat hij in de claimfase onderzoek verricht naar de toepassing van de Dublinverordening, maar uiteindelijk afziet van het leggen van een claim op een andere lidstaat. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of dit standpunt in overeenstemming is met artikel 31, derde lid, tweede volzin, van de Procedurerichtlijn. Dit vergt een nadere bestudering van deze laatste bepaling, waarbij de rechtbank de verschillende elementen van deze bepaling zal nalopen en bespreken. Die uitleg moet plaatsvinden volgens de door het Hof van Justitie in zijn rechtspraak beschreven methode. Volgens die methode dienen de bewoordingen van een richtlijnbepaling te worden onderzocht, eventueel aan de hand van een vergelijking van de verschillende taalversies. [4] In de tweede plaats moet rekening worden gehouden met de algemene opzet, de context en de doelstellingen van de richtlijn(bepaling). Hierbij kan de considerans van de richtlijn de inhoud van een bepaling preciseren. [5] Bij de uitleg kan ook de totstandkomingsgeschiedenis van de richtlijn worden betrokken. [6]
Viel het verzoek onder de procedure van de Dublinverordening?
5. Artikel 31, derde lid, tweede volzin, van de Procedurerichtlijn is enkel van toepassing als een aanvraag ‘onder de procedure van de Dublinverordening’ valt. [7] De procedurele bepalingen van de Dublinverordening zijn opgenomen in hoofdstuk VI, getiteld “Over- en terugnameprocedures”. Dit hoofdstuk bevat drie delen, waarvan het eerste de titel ‘Begin van de procedure’ heeft en ziet op het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat. Het tweede deel ziet op overnameprocedures en het derde deel op terugnameprocedures. Ook het vaststellen van de verantwoordelijke lidstaat valt dus onder de procedure van de Dublinverordening zoals bedoeld in artikel 31, derde lid, tweede volzin, van de Procedurerichtlijn. Dit betekent dat de tijd die daarmee gemoeid gaat, in beginsel niet in mindering komt op de termijn die de lidstaat heeft voor het onderzoek in het kader van de Procedurerichtlijn. Het Hof van Justitie heeft in het arrest Mengesteab [8] ook beklemtoond dat de bepalingen van de Dublinverordening en de Procedurerichtlijn twee verschillende procedures instellen, die elk hun eigen eisen hebben en – met name wat de termijnen betreft – aan verschillende regelingen zijn onderworpen.
5.1.
Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat artikel 31, derde lid, tweede volzin, van de Procedurerichtlijn van toepassing is op elk asielverzoek waarin enig onderzoek is gedaan naar de toepassing van de Dublinverordening. De minister start namelijk na indiening van elke (eerste) asielaanvraag in Nederland met het onderzoek welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van die aanvraag. [9] Voor dit onderzoek verricht de IND, de AVIM en/of de ambtenaar belast met de grensbewaking onderzoek naar de vingerafdrukken van de vreemdeling in onder andere Eurodac. Artikel 9, eerste lid, van de Eurodacverordening bepaalt dat de minister zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen 72 uur na de indiening van het asielverzoek de vingerafdrukken van de vreemdeling moet nemen en deze moet toezenden aan het centraal systeem. Artikel 25, tweede lid, van de Eurodacverordening bepaalt dat er in beginsel binnen 24 uur na ontvangst van de vingerafdrukken een reactie komt van het Eurodac-systeem. Dit onderzoek verricht de minister dus in alle gevallen en daarmee is betrekkelijk weinig tijd gemoeid. Wanneer dit onderzoek geen Eurodac-treffer oplevert, en geen aanleiding bestaat voor nader onderzoek naar toepassing van de Dublinverordening, heeft dat onderzoek slechts maximaal enkele dagen in beslag genomen, voordat de behandelingsprocedure een aanvang neemt. In die situatie is naar het oordeel van de rechtbank nog geen rechtvaardiging voor toepassing van artikel 31, derde lid, tweede volzin, van de Procedurerichtlijn. Een andersluidende conclusie zou betekenen dat in elke asielzaak de beslistermijn pas begint te lopen op het moment dat wordt vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is. Daardoor zou de hoofdregel van artikel 31, derde lid, eerste volzin, van de Procedurerichtlijn, dat met de indiening van de asielaanvraag de beslistermijn start, zinledig worden.
5.2.
In het geval van verzoekster is het onderzoek welke lidstaat verantwoordelijk is niet beperkt gebleven tot een onderzoek naar de vingerafdrukken van de vreemdeling in Eurodac. De minister heeft naar aanleiding van de treffer in Eurodac nader onderzoek verricht en met verzoekster een aanmeldgehoor Dublin gehouden. Het asielverzoek van verzoekster viel daarmee onder de procedure van de Dublinverordening, bedoeld in artikel 31, derde lid, tweede volzin, van de Procedurerichtlijn. Daarom moet worden onderzocht wanneer aan de overige voorwaarden van artikel 31, derde lid, tweede volzin, van de Procedurerichtlijn is voldaan. Beoordeeld moet dus worden wanneer overeenkomstig de Dublinverordening is vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek, dat de verzoeker zich op het grondgebied van die lidstaat bevindt en dat de bevoegde autoriteit de verzoeker heeft overgenomen.
Hoe moeten de criteria dat “de verzoeker zich op het grondgebied van die lidstaat bevindt en de bevoegde autoriteit de verzoeker heeft overgenomen” worden gelezen?
6. De advocaat-generaal heeft in zijn conclusie in de zaak X en X een uitleg gegeven van artikel 31, derde lid, van de Procedurerichtlijn. [10] Volgens hem volgt hieruit dat de behandeling van verzoeken om internationale bescherming duidelijk plaatsvindt nádat is vastgesteld welke lidstaat overeenkomstig de Dublin III-verordening verantwoordelijk is en in voorkomend geval ná de overdracht van de betrokkene. De rechtbank volgt hem in deze lezing die erop neerkomt dat de vereisten dat “de verzoeker zich op het grondgebied van de verantwoordelijke lidstaat bevindt en de bevoegde autoriteit de verzoeker heeft overgenomen” slechts relevant zijn als daar nog niet aan is voldaan op het moment dat wordt vastgesteld wat de verantwoordelijke lidstaat is en dus een overdracht nodig is.
6.1.
De rechtbank merkt hierbij op dat een andere, strengere, lezing dan die van de advocaat-generaal ook mogelijk is. De woorden ‘heeft overgenomen’ kunnen er namelijk ook op duiden dat de bepaling alleen van toepassing is als een lidstaat een vreemdeling daadwerkelijk heeft overgenomen. Dan zou deze bepaling dus alleen zien op een zogenaamde ‘claim in-situatie’ en niet op gevallen van ‘terugname’ of een andere situatie in de zin van de Dublinverordening. Ook een aantal andere taalversies zouden hierop kunnen duiden. Zo gebruikt de Engelse taalversie van artikel 31, derde lid, tweede volzin, van de Procedurerichtlijn de woorden “
has been taken in chargeby the competent authority”, waarbij de Engelse taalversie van artikel 18, lid, onder a, van de Dublinverordening de woorden “take charge [...] of an applicant who has lodged an application in a different Member State” gebruikt. [11] In de Franse taalversie gaat het om de zinsnedes “a été pris en charge par l’autorité compétente” en “prendre en charge”, [12] en in de Spaanse om “se haya hecho cargo” en “hacerse cargo” [13] . Deze overeenkomst in woordgebruik komt echter niet naar voren in de Duitse taalversie, met de woorden “er von der zuständigen Behörde betreut wird” in de Procedurerichtlijn en “aufzunehmen” in de Dublinverordening. Daarbij komen de woorden in de Engelse, Franse en Spaanse taalversies wel overeen maar hebben deze woorden alle een ruimere strekking dan alleen die van overname in de zin van de Dublinverordening. “Take charge”, prendre en charge” en “hacer cargo” kunnen ook algemener worden gelezen, in de zin van “zorgen voor”.
has been taken in chargeby the competent authority”, waarbij de Engelse taalversie van artikel 18, lid, onder a, van de Dublinverordening de woorden “take charge [...] of an applicant who has lodged an application in a different Member State” gebruikt. [11] In de Franse taalversie gaat het om de zinsnedes “a été pris en charge par l’autorité compétente” en “prendre en charge”, [12] en in de Spaanse om “se haya hecho cargo” en “hacerse cargo” [13] . Deze overeenkomst in woordgebruik komt echter niet naar voren in de Duitse taalversie, met de woorden “er von der zuständigen Behörde betreut wird” in de Procedurerichtlijn en “aufzunehmen” in de Dublinverordening. Daarbij komen de woorden in de Engelse, Franse en Spaanse taalversies wel overeen maar hebben deze woorden alle een ruimere strekking dan alleen die van overname in de zin van de Dublinverordening. “Take charge”, prendre en charge” en “hacer cargo” kunnen ook algemener worden gelezen, in de zin van “zorgen voor”.
6.2.
De tekst van artikel 31, derde lid, van de Procedurerichtlijn sluit een ruimere lezing dus niet uit. Omdat een tekstuele uitleg geen uitsluitsel biedt, betrekt de rechtbank bij de uitleg van deze bepaling ook de doelstelling. De rechtbank acht het beperken van deze bepaling tot gevallen van een ‘claim in’ niet in lijn met de bedoeling daarvan. Die bedoeling van artikel 31, derde lid, tweede volzin, van de Procedurerichtlijn is immers om de tijd die is gemoeid met een Dublinprocedure, niet in mindering te laten komen van de termijnen die gelden voor de inhoudelijke beoordeling van een asielaanvraag. Niet in te zien valt waarom dat wel zou gelden bij claim in-situaties en niet bij (onderzoek naar) de vraag of een andere lidstaat een verzoeker moet over- of terugnemen. Ook in dat geval kan immers sprake zijn van een langdurige Dublinprocedure. Overigens heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) artikel 31, derde lid, tweede volzin, van de Procedurerichtlijn ook toegepast in zaken die geen betrekking hadden op een claim in. [14]
6.3.
Om deze redenen volgt de rechtbank de advocaat-generaal in zijn lezing dat de vereisten dat “de verzoeker zich op het grondgebied van de verantwoordelijke lidstaat bevindt en de bevoegde autoriteit de verzoeker heeft overgenomen” slechts relevant zijn als daar nog niet aan is voldaan op het moment dat de verantwoordelijke lidstaat wordt vastgesteld en dus een overdracht moet plaatsvinden (claim in). Daar is in dit geval echter geen sprake van omdat verzoekster al vanaf het moment van het indienen van haar asielverzoek in Nederland was en er dus geen overdracht nodig is.
Op welk moment is de verantwoordelijkheid van Nederland vastgesteld?
7. Voor de vraag wanneer in het geval van verzoekster de beslistermijn van artikel 42, zesde lid, van de Vw 2000 en artikel 31, derde lid, tweede volzin, van de Procedurerichtlijn is gaan lopen is dus slechts van belang op welk moment overeenkomstig de Dublinverordening is vastgesteld dat Nederland verantwoordelijk is. Dit vergt een uitleg van het begrip ‘vastgesteld’.
7.1.
In dat verband is allereerst van belang dat, zoals ook uit de rechtspraak van de Afdeling volgt, het voor het begrip ‘vastgesteld’ niet zozeer gaat om wanneer de minister bericht dat hij verantwoordelijk is, maar om het moment waarop met toepassing van de regels van de Dublinverordening de verantwoordelijkheid van Nederland is komen vast te staan. [15]
7.2.
In het geval van verzoekster is in de claimfase onderzoek verricht naar de toepassing van de Dublinverordening, in de vorm van Eurodac-onderzoek en een Dublingehoor, maar is uiteindelijk besloten geen claimverzoek in te dienen bij Italië. Zoals volgt uit de overwegingen hiervoor kan na een dergelijk onderzoek toepassing worden gegeven aan artikel 31, derde lid, tweede volzin, van de Procedurerichtlijn. Het is de vraag op welk moment na dit onderzoek is vastgesteld dat de verantwoordelijkheid is overgegaan op Nederland.
7.3.
De verantwoordelijkheid van Nederland stond in ieder geval vast na het verstrijken van twee maanden na de Eurodac-treffer van 22 juli 2023. [16] Ook als Nederland eerder nog niet verantwoordelijk was, zou het dat door het verstrijken van de termijn immers zijn geworden. De vraag is vervolgens of de verantwoordelijkheid van Nederland al op een eerder moment is vastgesteld. Daarvan kan sprake zijn wanneer Nederland al eerder, expliciet of door handelen impliciet, besluit tot een inhoudelijke behandeling van de asielaanvraag. Daarmee trekt de lidstaat de verantwoordelijkheid aan zich zodat die daarmee ook is vastgesteld. Dat is hier echter niet aan de orde. Ook anderszins is in dit geval geen eerder moment dan het verstrijken van de claimtermijn aan te wijzen waarop is vastgesteld dat Nederland verantwoordelijk was. Er werd door de minister immers Dublinonderzoek verricht en er is geen moment aan te wijzen waarop dat onderzoek is afgerond. Voor zover zou worden betoogd dat het onderzoek wel (sneller) afgerond kon worden, is van belang dat de doelstelling in de Dublinverordening om voortvarend te handelen tot uitdrukking is gebracht in korte claimtermijnen. De Dublinverordening kent geen ander systeem voor de beperking van de duur van het onderzoek.
7.4.
In dit geval heeft dus onderzoek plaatsgevonden naar de vraag of Nederland verantwoordelijk was voor de behandeling van de asielaanvraag en kon pas met het verstrijken van de claimtermijn, twee maanden na de Eurodac-treffer, worden vastgesteld dat Nederland verantwoordelijk is. Er is namelijk geen eerder moment aan te wijzen. Gelet op artikel 42, zesde lid, van de Vw 2000 is de beslistermijn van zes maanden dus ook pas na het verstrijken van de claimtermijn gaan lopen. Deze termijn was op het moment van de ingebrekestelling nog niet verstreken. Het maakt daarbij geen verschil of 19 juli 2023 of 22 juli 2023 wordt aangemerkt als datum van indiening van de asielaanvraag. De rechtbank zal zich daarover dan ook niet uitlaten. Omdat de beslistermijn van zes maanden ten tijde van de ingebrekestelling nog niet was verstreken is het ook niet nodig om in te gaan op de vraag of die beslistermijn rechtsgeldig met negen maanden is verlengd.
Conclusie en gevolgen
8. Nu het beroep niet-ontvankelijk zou zijn geweest, is geen sprake van geheel of gedeeltelijk tegemoetkomen aan verzoekster in de zin van artikel 8:75a van de Awb. Het verzoek om de minister te veroordelen in de proceskosten wordt daarom afgewezen.
Beslissing
De rechtbank wijst het verzoek om proceskostenveroordeling af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzitter, en mr. J.M. Emaus en mr. H. van Eijken, leden, in aanwezigheid van mr. R. Barzilay, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met de uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.