Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/5894
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 maart 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. T.J. Stapel),
en
het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem, verweerder
(gemachtigde: mr. V. Platteeuw).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[belanghebbende]uit [woonplaats] , belanghebbende
[belanghebbende]uit [woonplaats] , belanghebbende
(gemachtigde: mr. S.T. Bosch).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van verweerder om hem een last onder dwangsom op te leggen, omdat op zijn perceel een ponton is opgericht zonder dat hiervoor een omgevingsvergunning is verleend.
1.1.
Verweerder heeft met het besluit van 2 februari 2022 (het primaire besluit) aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Met het besluit van 3 augustus 2022 op het bezwaar van eiser is verweerder – onder aanvulling van de motivering – bij dat besluit gebleven.
1.2.
De rechtbank heeft beroep op 28 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder. Belanghebbende en haar gemachtigde hebben zich afgemeld voor de zitting.
Waar gaat de zaak over?
2. Eiser is de eigenaar van het perceel aan de [adres] te [plaats] . Belanghebbende heeft op 24 juli 2021 een e-mail gestuurd aan verweerder met de mededeling dat een woonark is afgemeerd aan het perceel van eiser, terwijl dit volgens de belanghebbende in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Zij vraagt met deze e-mail aan verweerder welke acties hij hiertegen zal ondernemen. Op 26 juli 2021 heeft verweerder een controlebezoek uitgevoerd op het perceel. Tijdens dit gesprek heeft eiser aangegeven dat de woonark gesloopt zal worden en dat enkel de onderzijde ervan zal blijven. Deze zal gebruikt worden als terras.
2.1.
Met de brief van 29 juli 2021 heeft verweerder aan eiser opgedragen om de woonark geheel te verwijderen, omdat eiser volgens verweerder geen privaatrechtelijke toestemming heeft van de gemeente Kaag en Braassem om een woonark af te meren in het water van de Drecht, dat eigendom is van de gemeente Kaag en Braassem.
2.2.
Belanghebbende heeft op 11 oktober 2021 aangegeven dat haar e-mail van 24 juli 2021 moet worden aangemerkt als een handhavingsverzoek.
2.3.
Met de brief van 23 november 2021 heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat een ponton (de ponton is de overgebleven onderzijde van de inmiddels gesloopte woonark) in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan is opgericht. Het water waarin de ponton ligt heeft namelijk de bestemming ‘Water’ en het gebruik van de ponton als terras is in strijd met deze bestemming.
2.4.
Op 25 januari 2022 heeft verweerder aan eiser een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom gestuurd. Op 30 januari 2022 heeft eiser een schriftelijke zienswijze ingediend. Desalniettemin heeft verweerder met het primaire besluit aan eiser een last onder dwangsom opgelegd voor het verwijderen en verwijderd houden van de ponton gelegen op zijn perceel. Indien eiser hieraan niet voldoet, verbeurt hij een dwangsom van € 5.000,- ineens.
2.5.
Zowel eiser als belanghebbende hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
2.6.
Met het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit onder aanvulling van de motivering in stand gehouden. Wel heeft verweerder naar aanleiding van het bezwaar van belanghebbende de begunstigingstermijn verkort tot binnen twee weken na verzending van het bestreden besluit.
2.7.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt het beroep aan de hand van de beroepsgronden die eiser tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd.
Overgangsrecht Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
4.1.
De last onder dwangsom is op 2 februari 2022 opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Toetsingskader
5. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: (a) het bouwen van een bouwwerk, of (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
5.1.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (het bestemmingsplan). Ingevolge het bestemmingsplan rusten op het perceel van eiser de bestemmingen ‘Bedrijf’, ‘Verkeer’ en ‘Water’. Daarnaast rust op het perceel de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie 3’.
5.2.
Ingevolge artikel 18.1 van het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding voor 'Water' aangewezen gronden bestemd voor:
waterberging;
waterhuishouding;
waterlopen en waterpartijen;
ter plaatse van de aanduiding 'woonschepenligplaats': een ligplaats voor maximaal één woonschip;
groenvoorzieningen;
infiltratievoorzieningen;
kruisingen en overbruggingen ten behoeve van verkeersdoeleinden.
5.3.
Ingevolge artikel 18.2 van het bestemmingsplan gelden de volgende bouwregels voor het bouwen van bouwwerken op gronden met de bestemming ‘Water’:
op of in deze gronden mogen geen gebouwen worden gebouwd;
de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van de waterhuishouding mag maximaal 5 m bedragen;
steigers en/of overkappingen zijn niet toegestaan.
Is sprake van een overtreding?
6. Eiser betoogt dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat een omgevingsvergunning is vereist voor de ponton. Eiser voert hiertoe aan dat de ponton geen bouwwerk, maar een drijvend object is. Verder dient volgens eiser bij de beoordeling meegenomen te worden dat het perceel van eiser voor een groot deel de bestemming ‘Bedrijf’ heeft. Eiser vindt daarom dat sprake is van een niet-bouwkundig drijvend object dat binnen de grenzen van een perceel met een bedrijfsbestemming ligt en in overeenstemming daarmee wordt gebruikt. Eiser onderbouwt dit betoog door aan te geven dat de ponton niet enkel als terras gebruikt wordt, maar ook ten behoeve van zijn bedrijfsvoering.
6.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake is van een bouwwerk, omdat de ponton vastligt aan de kade met spanbanden en zo indirect steun vindt in de grond. Daarnaast is de ponton bedoeld om te functioneren als terras. Volgens verweerder is zowel het oprichten als het gebruik van de ponton in strijd met het bestemmingsplan, omdat de ponton is gelegen in het water en niet te verenigen is met zowel artikel 18.1 als artikel 18.2 van de planregels.
6.2.
De rechtbank overweegt in de eerste plaats dat de ponton, gelet op rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [1] , wel een bouwwerk is. De ponton bestaat uit een constructie van enige omvang die op indirecte wijze met de grond is verbonden door middel van twee spanbanden, die aan in de kade verankerde bolders zijn bevestigd. De ponton is ook bedoeld om ter plaatse te functioneren als terras en/of ten behoeve van de bedrijfsvoering, zoals eiser heeft aangegeven. Dat de ponton verplaatsbaar is, is bij dit soort bouwwerken niet doorslaggevend.
6.3.
De rechtbank overweegt verder dat aan de hand van de kadastrale kaart en het bestemmingsplan voldoende duidelijk is dat de ponton geheel binnen de bestemming ‘Water’ ligt. Dat het perceel van eiser tot in het water strekt, maakt dit niet anders. Voor zover eiser betoogt dat verweerder bij de beoordeling rekening had moeten houden met het feit dat zijn perceel voor een groot deel de bestemming ‘Bedrijf’ heeft en dat de ponton naast de terrasfunctie ook wordt gebruikt ten behoeve van zijn bedrijfsvoering, overweegt de rechtbank dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bestemmingen ‘Water’ en ‘Bedrijf’ los van elkaar staan. Dat betekent dat verweerder dient te toetsen aan de bestemming die geldt ter plaatse van de ponton. Dat is in dit geval dus de bestemming ‘Water’.
6.4.
De rechtbank stelt in het licht van het voorgaande vast dat de ponton in strijd is met artikel 18.1 en 18.2 van de planregels en dat daarom sprake is van een overtreding. Eiser heeft de ponton daarom opgericht zonder de hiervoor vereiste omgevingsvergunning. Gelet daarop heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat door het zonder omgevingsvergunning bouwen en gebruiken van de ponton het verbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is overtreden.
Beginselplicht tot handhaving
7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Concreet zicht op legalisatie
8. Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Verweerder heeft aangegeven de ponton niet te willen legaliseren. Verweerder heeft dit uitgebreid gemotiveerd met zijn weigeringsbesluit van 4 oktober 2022 naar aanleiding van de aangevraagde omgevingsvergunning. Eiser heeft tegen dit besluit geen rechtsmiddelen aangewend.
Handhavingsbeleid en prioritering
9. Eiser wijst erop dat de commissie voor de bezwaarschriften heeft geconstateerd dat sprake was van een motiveringsgebrek, omdat niet blijkt waarom is overgegaan tot handhavend optreden ondanks de lage prioritering voor pontons. Eiser stelt dat verweerder dit nog steeds niet duidelijk heeft gemaakt. Hij voert hiertoe aan dat het onbegrijpelijk is dat verweerder in de bezwaarfase aangaf dat het handhaven van illegale pontons een lage prioriteit heeft, terwijl het handhaven van illegale pontons volgens het bestreden besluit ineens een gemiddelde prioriteit heeft.
9.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat nooit is aangegeven dat sprake is van een lage prioriteit. Er is in het verweer in bezwaar aangegeven dat er, gelet op de prioritering, niet actief wordt gehandhaafd op illegale bouwwerken zoals pontons en steigers. Aan de hand van de prioriteringstabel in het handhavingsbeleid zijn vijftien punten toegekend aan deze overtreding en daarmee heeft de overtreding een gemiddelde prioriteit, aldus verweerder. Daarnaast stelt verweerder zich op het standpunt dat zij gehouden is aan de beginselplicht tot handhaving omdat de belanghebbende heeft verzocht om handhavend optreden.
9.2.
De rechtbank stelt vast dat het handhavingsbeleid van verweerder is vastgelegd in de ‘Nota Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Kaag en Braassem’ (de Nota) en het ‘Uitvoeringsprogramma Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Kaag en Braassem’ (het Uitvoeringsprogramma).
9.3.
Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat uitgangspunt van het beleid is dat vanwege de beschikbare capaciteit alleen projectmatig en op basis van handhavingsverzoeken wordt opgetreden. In hoofdstuk 2 van het Uitvoeringsprogramma staan de keuzes bij de taakuitvoering vermeld voor de periode 2019 tot 2023. Daaruit blijkt dat “Strijdig bouwen en gebruik bestemmingsplannen” behoort tot die keuzes. Bij dat onderdeel is vermeld dat na meldingen/handhavingsverzoeken aan de hand van het prioriteringsmodel wordt beoordeeld of en zo ja wanneer toezicht en handhaving zal plaatsvinden. Dat prioriteringsmodel is opgenomen in bijlage 5 van de Nota. In dit geval was er sprake van “Strijdig bouwen en gebruik bestemmingsplannen” en van een handhavingsverzoek, zodat aan de hand van het prioriteringsmodel beoordeeld moest worden of handhavend optreden aan de orde was. De rechtbank stelt vast dat uit het primaire besluit en het verweer in bezwaar niet expliciet blijkt dat aan de hand van dit prioriteringsmodel een prioritering is bepaald. Evenmin blijkt daaruit dat een lage prioritering is gegeven. In het bestreden besluit is dit gebrek echter hersteld. Daarin wordt wel nadrukkelijk vermeld dat de overtreding een gemiddelde prioriteit kent. In het verweerschrift is nader toegelicht en onderbouwd dat en waarom deze overtreding volgens het model 15 punten oplevert en daarmee een gemiddelde prioriteit heeft. Eiser heeft die prioritering inhoudelijk niet gemotiveerd betwist. De rechtbank ziet geen aanleiding om die prioritering voor onjuist te houden. Uit paragraaf 3.5 van de Nota blijkt dat alleen in zaken met een lage prioriteit ervoor wordt gekozen om de betrokken partijen op de eigen verantwoordelijkheid aan te spreken en daarmee de problematiek terug te leggen bij de veroorzaker. Verweerder heeft toegelicht dat, wanneer dit niet tot een oplossing van de overtreding leidt, alsnog het traject van bestuursrechtelijke handhaving ingezet wordt aan de hand van een waarschuwing en als dat niet tot een oplossing leidt, wordt overgegaan tot bestuursrechtelijke handhaving. In paragraaf 5.4. van de Nota staat ook dat een lage prioriteit niet betekent dat niet handhavend wordt opgetreden, maar dat dat mogelijk gebeurt op een later moment.
9.4.
Nu sprake is van een overtreding in de categorie “Strijdig bouwen en gebruik bestemmingsplannen” met een gemiddelde prioriteit en sprake is van een handhavingsverzoek is de rechtbank van oordeel dat het besluit om handhavend op te treden in lijn is met het handhavingsbeleid. De rechtbank acht dit beleid ook niet onredelijk. De rechtbank vindt wel dat verweerder het prioriteringsbeleid en de toepassing daarvan in dit geval eerder helder had moeten uitleggen, temeer nu de beschrijving van dat beleid in de Nota en het Uitvoeringsprogramma zonder nadere toelichting aan duidelijkheid te wensen overlaat. De rechtbank ziet hierin echter geen reden om het bestreden besluit om die reden te vernietigen.
Gelijkheidsbeginsel
10. Eiser betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat in de nabijheid van zijn perceel meerdere vergelijkbare pontons opgericht zijn, waartegen niet handhavend wordt opgetreden. Eiser noemt een ponton op het perceel Molenkade 26 en meerdere aanlegsteigers en pontons aan de Weidelaan en Drechtlaan die recht tegenover zijn perceel gelegen zijn.
10.1.
Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel zijn er vereisten die voortvloeien uit vaste rechtspraak. Er dient sprake te zijn van een feitelijk en rechtens vergelijkbaar geval, dat ongelijk wordt behandeld, zonder dat er een objectieve rechtvaardiging bestaat voor het verschil in handelwijze. Het is aan eiser om zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel te onderbouwen met concrete gevallen. [2]
10.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de ponton van eiser gelet op de omvang en de ruimtelijke uitstraling hiervan niet vergelijkbaar is met de door eiser genoemde vergelijkbare gevallen en dat een ponton anders is dan een aanlegsteiger. Daarbij acht verweerder van belang dat de beoogde functie van de ponton ten behoeve van het bedrijf is en niet net als een steiger om een boot aan te leggen. Daarnaast is geen handhavingsverzoek ingediend in de door eiser genoemde gevallen.
10.3.
De rechtbank overweegt dat geen sprake is van gelijke gevallen, omdat in het geval van eiser een handhavingsverzoek is ingediend en ten aanzien van de andere door eiser genoemde gevallen ten tijde van het besluit op bezwaar geen handhavingsverzoek was ingediend. [3] Nu, zoals uit het vorenoverwogene blijkt, een handhavingsverzoek in dit soort gevallen volgens het handhavingsbeleid een rol speelt bij de vraag of wel of niet handhavend wordt opgetreden is dit een relevant verschil. Verweerder was daarom niet gehouden om van handhavend optreden af te zien wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel. Reeds daarom slaagt het betoog niet.
Vertrouwensbeginsel
11. Eiser betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel, omdat er al sinds 2006 een dekschuit en vanaf 2014 een ponton heeft gelegen zonder dat hiertegen handhavend is opgetreden. Volgens eiser is daardoor bij hem het vertrouwen gewekt dat er ook nu niet handhavend zal worden opgetreden door verweerder.
11.1.
Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling [4] volgt dat het gedurende langere tijd niet handhaven er niet toe leidt dat eiser er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat tegen de bestaande illegale situatie niet handhavend zou worden opgetreden. Het betoog slaagt niet.
11.2.
Voor zover eiser aan de hand van een getuigenverklaring betoogt dat hem tijdens een bezoek van twee ambtenaren een toezegging is gedaan dat de ponton gelegaliseerd zou worden, overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft gemotiveerd betwist dat een dergelijke toezegging door de betreffende ambtenaren zou zijn gedaan en verwijst daartoe naar de schriftelijke reactie van de betreffende ambtenaren op die getuigenverklaringen. Daarin geven zij uitgebreid aan wat is besproken en daaruit blijkt niet dat een zodanige toezegging is gedaan. Eiser heeft hiertegenover verder geen bewijs aangevoerd dat deze toezegging wel is gedaan. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt derhalve niet.
Willekeur
12. Eiser betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het verbod op willekeur, omdat verweerder voor de bestuursrechtelijke procedure ook een civielrechtelijk traject had gestart om de ponton te laten verwijderen, omdat de ponton in gemeentelijke water, zou zijn gelegen. Eiser vindt het onbegrijpelijk dat verweerder koste wat het kost zijn doel probeert te bereiken.
12.1.
Naar het oordeel van de rechtbank is dit geen onderdeel van de toets of het bestreden besluit zorgvuldig is genomen. Het staat verweerder vrij om zowel civielrechtelijk als bestuursrechtelijk op te treden als hij dat nodig acht. Deze beide procedures staan los van elkaar. Reeds daarom kan geen sprake zijn van strijd met het verbod op willekeur. Het betoog slaagt niet.
De grondslag van het handhavingsverzoek
13. Voor zover eiser betoogt dat de belanghebbende verschillende uiteenlopende redenen heeft gegeven voor haar handhavingsverzoek en dat reeds daarom niet mocht worden gehandhaafd, overweegt de rechtbank dat het de belanghebbende vrij staat om te verzoeken tot handhavend optreden wanneer zij zicht heeft op een illegaal opgericht bouwwerk. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre onzorgvuldig is genomen. Het betoog slaagt niet.
Hoogheemraadschap
14. Voor zover eiser betoogt dat het Hoogheemraadshap van Rijnland geen bezwaren heeft tegen de ponton, overweegt de rechtbank dat dit twee verschillende, losstaande toetsingskaders betreft. Het betoog slaagt niet.
Evenredigheid
15. De rechtbank ziet verder geen aanleiding om te oordelen dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is dat hij daarvan had behoren af te zien. Eiser heeft geen zwaarwegende belangen gesteld bij behoud van de ponton, dat overigens ook al is verwijderd, die tot dat oordeel zouden hebben moeten leiden.
Conclusie en gevolgen
16. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Klein, griffier. Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.